Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2034/2005. számú ügyben 

Ügyintéző: Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A Farkasréti Általános Iskola közalkalmazottai beadványukban sérelmezték, hogy 2004 évre nem került kifizetésre a közalkalmazottak számára minden naptári évben törvényben garantált külön illetmény, az ún. tizenharmadik havi juttatás. A 2005. évben kifizetett juttatás ugyanis – a jogszabály módosítása és szó szerinti értelmezése következtében – nem a 2004. évi, hanem a 2005. évre járó illetménynek minősült. Tekintettel arra, hogy az ügyben nem volt kizárható a jogállamiság sérelmének gyanúja, vizsgálatot rendeltem el. Annak megállapítása érdekében, hogy a közalkalmazottaknak 2005. január hónapban kifizetett külön juttatás, a 2004-es vagy a 2005-ös évre vonatkozik-e, illetve amennyiben a kifizetés a 2005. évre vonatkozott, úgy mikor történik meg a közalkalmazottak törvényben garantált külön illetményének 2004. évre történő kifizetése, megkerestem a pénzügyminisztert.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 68. §
A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény
A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésének 2002. évi végrehajtásáról szóló 2003. évi XCV. törvény

Megállapított tényállás
A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.), a hatályba lépésétől – 1992. július 1-től – kezdve tartalmazott tizenharmadik havi juttatásra jogosító rendelkezéseket. 2004. február 1-jétől, majd 2005. január 1-jétől az egyhavi külön juttatással kapcsolatos szabályozás jelentősen megváltozott. A módosítás célja a tizenharmadik havi illetmény kifizetésére vonatkozó szabályok közszférán belüli egységesítése volt. Ennek következtében mind a kifizetés időpontja, mind a külön juttatásra jogosító feltételek megváltoztak. 2004. február elsejét megelőzően a közalkalmazott – amennyiben legalább hat havi közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezett – jogosulttá vált a tizenharmadik havi juttatás időarányos részére, amelyet legkésőbb a tárgyév december 31-éig ki kellett fizetni.
{Kjt. 68. § (1): „A közalkalmazott tizenharmadik havi illetményére jogosult, ha a tárgyévben tizenkét hónap közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik. A tizenharmadik havi illetmény a közalkalmazottat időarányosan illeti meg, ha a tárgyévben legalább hat havi közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik.”} 
A 2004. február 1-től hatályba lépett rendelkezés azonban nem egy meghatározott ideje fennálló közszolgálati jogviszonyhoz kötötte a jogosultság megszerzését, hanem egy konkrét időponthoz. Aki január elsején közalkalmazotti jogviszonyban áll, jogosulttá válik a külön illetményre, amelynek kifizetéséről január 16-án kell rendelkezni. 
{Kjt. 68. § (1): „A közalkalmazott minden naptári évben – külön juttatásként – egyhavi illetményére jogosult, amennyiben január 1-jén közalkalmazotti jogviszonyban áll. A juttatás kifizetéséről január 16-án – amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő első munkanapon – kell rendelkezni. A juttatás mértékének alapja a január hónapra irányadó illetmény.”}
A módosítás a gyakorlatban számos problémát vetett fel. Az új szabályozás kizárta a külön illetményből azokat, akiknek év közben szűnt meg a közszolgálati jogviszonyuk, illetve akiknek december 31-én még fennállt a jogviszonyuk, de január elsején már nem. Ugyanakkor jogosulttá vált a külön juttatásra az, aki január elsejétől – azaz a juttatásra feljogosító napon – létesített közalkalmazotti jogviszonyt. A módosítás okozta bizonytalanság miatt számos indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz a jogszabály utólagos felülvizsgálata érdekében. Az Alkotmánybíróság a 2005. szeptember 12-én hozott, 32/2005 (IX. 15.) számú határozatában megállapította, hogy az indítványok megalapozottak, hiszen: „Annak a megkülönböztetésnek, amely a foglalkoztatottakat a fennálló jogviszonyuk alapján megillető juttatást lényeges tartalma szerint csupán ahhoz a feltételhez köti, hogy a jogviszony meghatározott napon fennáll-e, tárgyilagos megítélés szerint nincs ésszerű indoka. Az ilyen megkülönböztetés önkényes, ezért – az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe való ütközése miatt – alkotmányellenes.” Erre való tekintettel jogszabály alkotmányellenességére való hivatkozással a szóban forgó szabályokat részlegesen megsemmisítette.
Bár az Alkotmánybíróság határozata egyértelműen rendelkezett arról, hogy mindazok, akiknek év közben szűnt meg a közalkalmazotti jogviszonyuk, jogosultak a 2004. évre járó külön juttatás időarányos részére, megválaszolatlan maradt viszont az a kérdés, hogy azok, akiknek 2004-ben és 2005-ben is folyamatosan, megszakítás nélkül fennállt a közalkalmazotti jogviszonya, jogosultak-e a 2004. évre járó külön juttatásra.

A vizsgálat megállapításai
A pénzügyminiszter a megkeresésemre adott válaszában a következőről tájékoztatott: „A következőkben megfogalmazott álláspontot az érintett tárcák (Igazságügyi Minisztérium, Belügyminisztérium, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügy Minisztérium, Pénzügyminisztérium) együttesen alakították ki, egyúttal ennek az értelmezésnek megfelelően történt a 2004. február 1-jén átmeneti rendelkezések nélkül hatályba lépett új szabályrendszer (az egyhavi külön juttatás jogosultsági feltétele a január 1-jei jogviszonyban állás, a juttatás mértékének alapja a januári illetmény, a juttatás kifizetéséről január 16-án kell rendelkezni) alkalmazása is. 
Az értelmezés főbb lényegi elemei a következők. 
A hatályos szabály alapján 2004. évre vonatkozóan a törvény hatályba lépését követő időszakra nem történhetett ilyen jogcímű kifizetés, 2004. év januárjában a 2003. évre vonatkozó egyhavi külön juttatások kifizetése történt meg. A következő kifizetésre – az új szabály szerint – 2005. januárjában került sor oly módon, hogy a jogosultság megszerzése és a kifizetés időpontja egybe esett, vagyis ez a juttatás nem köthető az előző, jelen esetben a 2004. évhez. … A szabályozással azonban nemcsak a kifizetés időpontja módosult s vált egységessé, hanem a jogintézmény funkciója is, gyakorlatilag koncepcióváltás történt. E koncepcióváltás lényege, hogy míg a 13. havi illetmény az adott évben jogviszonyban töltött idő utólagos elismerésére szolgált, az egyhavi külön juttatás megszerzésének egyetlen feltétele a január 1-jei jogviszonyban állás. … A funkcióváltozásra tekintettel – megítélésem szerint – alkotmányosan elfogadható, hogy gyakorlatilag a 2004. év, illetve adott körben annak 11 hónapja „kiesett”. A magam részéről ezért nem látom indokát annak, hogy utólagos intézkedés történjen egy újabb egyhavi külön juttatás kifizetésére.”
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmának értelmezése során a 9/1992. (I. 30.) számú határozatában kimondta, hogy: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” Másrészről az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) számú határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.
A tizenharmadik havi juttatást szabályozó jogszabályi rendelkezéseket értelmezve 2004. február 1-je előtt a közalkalmazott – amennyiben legalább hat havi közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezett – jogosulttá vált a tizenharmadik havi juttatásra. A 2004. február 1-jén hatályba lépett, a tizenharmadik havi juttatást úgynevezett „0” havi fizetéssé átalakító módosítás alapján a közalkalmazott továbbra is jogosult az egyhavi külön juttatásra, amennyiben január elsején jogviszonyban állt. A módosítás tehát a külön illetmény (járandóság) tényét nem, csak a jogosultság feltételét és a kifizetés időpontját érintette. Mivel a Kjt. 68. §-a 2004. február elseje előtt is és 2004 február elseje után is minden naptári évre garantálta a külön juttatást, így – véleményem szerint – a jogszabály szó szerinti értelmezése alapján a közalkalmazottak minden évben, így 2004-ben is jogosultak lettek volna az egyhavi külön juttatásra, ami nem azonosítható a 2005 januárjában kifizetett „0” havi bérrel, mivel az funkciójában és a jogosultság feltételeiben is eltért a „13” havi illetménytől.
A törvény szövegéből egyébként a módosítást követően sem következett, hogy a közalkalmazottak a 2004-es esztendőben a törvény szerint biztosított külön juttatásra nem jogosultak, vagyis joggal számíthattak arra, hogy – ahogyan korábban is minden esztendőben –, 2004-ben is „hozzájutnak” a törvényben garantált tizenharmadik havi bérükhöz, csak nem a tárgyévben, hanem az azt követő év januárjában.
Ezt az értelmezést támasztja alá a 32/2005 (IX. 15.) számú Alkotmánybírósági határozat is, mely szerint: „A külön juttatás új feltételeire való ilyen áttérésre, amikor a régi szabályok szerint már nem, az újak szerint pedig még nem jogosultak az érintett személyek a változatlanul „minden naptári évben” őket megillető külön juttatásra (mert jogviszonyuk az év közben szűnik meg), nincsen elfogadható ésszerű indok; az ilyen szabályozás hátrányos megkülönböztetést jelent, sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését.”
Az Alkotmánybíróság már hivatkozott határozata értelmében mindazok, akiknek a közalkalmazotti jogviszonya a 2004-es év során fennállt, de év közben, vagy év végén megszűnt, jogosultak a külön illetményre. Mindez azt is jelenti, hogy mindazok, akiknek a közalkalmazotti jogviszonya a 2004-es év folyamán megszűnt, vagy akár egész évben fizetés nélküli szabadságon voltak, jogosultak a tizenharmadik havi illetményre, mindazok pedig akik 2004-ben és 2005-ben is közalkalmazotti jogviszonyban álltak és ténylegesen munkát végeztek, elestek a 2004. évre járó külön juttatástól. A pénzügyminiszter által kiadott értelmezést alkalmazva az a közalkalmazotti kör részesül hátrányos megkülönböztetésben, aki folyamatosan közalkalmazotti jogviszonyban állt. Úgy gondolom, nem vitatható, hogy a jogalkotónak nem lehetett ez a szándéka. Véleményem szerint a törvény ilyen értelmezése nem felel meg sem a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, sem a jogbiztonság követelményének, vagyis alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét rejti magában.
Nem mellőzhettem annak rögzítését sem, hogy 2005. november 11-én az Országgyűlés kihirdette a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvényt, amelynek 34. § (3) bekezdése ismételten megváltoztatja a Kjt. tizenharmadik havi juttatásról szóló rendelkezéseit. Az új szabály visszaállítja a külön juttatás eredeti koncepcióját, illetve funkcióját. A külön juttatást ismét tizenharmadik havi juttatásként definiálja, a jogosultság megszerzését nem egy adott időpontban, hanem meghatározott – három havi – jogviszonyban álláshoz köti, visszaállítja az időarányos juttatás kifizetésének lehetőségét, és kiveszi a jogosultságot keletkeztető idő alól a hat hónapot meghaladó fizetés nélküli szabadság időtartamát. A törvény hatályba léptető rendelkezésének 36. § (1) bekezdése szerint ezt a szabályt a 2005. év tekintetében is alkalmazni kell. 2006. január 16-án, vagyis amikor a juttatás kifizetéséről a munkáltatóknak intézkedniük kell, a munkáltatók tehát a közalkalmazottak 2005. évre járó tizenharmadik havi illetményének a kifizetéséről fognak intézkedni.
A szóban forgó szabályozás – a jövőre nézve – összességében egyértelműen rendezi a közalkalmazottak 13. havi illetményre való jogosultságát és annak kifizetését, de továbbra is megválaszolatlan azoknak a közalkalmazottaknak a 2004. évre járó tizenharmadik havi illetménye, akik 2004-ben és 2005-ben is folyamatosan közalkalmazotti jogviszonyban álltak. Bár a 2005. évi CXVIII. törvény 38. §-a külön részletezi a 2005. évre járó juttatásra jogosultak körét (akiknek 2005. január 1-jét követően keletkezett a közalkalmazotti jogviszonya, fizetés nélküli szabadság folytán szünetelt, vagy év közben megszűnt a jogviszonya), nem rendelkezik az általam vizsgált jogosulti körről. Mint arra már utaltam, a 2005. január hónapban kifizetett külön juttatás ugyanis nem tekinthető a 2004. évi tizenharmadik havi illetménynek, hiszen más koncepció alapján és más jogosulti körnek történt a kifizetés. Azok is részesültek a külön juttatásból, akik a kifizetésre jogosító időpontban, azaz 2005. január elsején létesítettek közalkalmazotti jogviszonyt (tehát nem 2004. évi illetmény), és azok is „megtarthatták” a teljes havi illetményt, akiknek akár másnap megszűnt a közalkalmazotti jogviszonya (tehát nem 2005. évre járó tizenharmadik havi illetmény).

Javaslat:
Az Obtv. 26. § (1) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy az állampolgárok nagyobb csoportját érintő alkotmányos joggal összefüggő visszásság esetén, az országgyűlési biztos indítványozza az Országgyűlésnek, hogy a kérdést vizsgálja meg. Az általam vizsgált kérdés, a közalkalmazottak 2004. évi tizenharmadik havi illetménye kifizetésének elmaradását olyan, a közalkalmazottakat megillető „szerzett jog” sérelmének tartom, amellyel már az országgyűlési biztos és általános helyettese Parlamentnek szóló éves beszámolója megtárgyalását megelőzően szükséges az Országgyűlésnek foglalkoznia.
Ezért javaslom az Országgyűlésnek, hogy vizsgálja meg a közalkalmazottak 2004. évre járó tizenharmadik havi illetménye kifizetése elmaradásának körülményeit, a jogbiztonság követelménye és a diszkrimináció tilalma érvényesülése, valamint a „szerzett jog” alkotmányos védelme érdekében.

Budapest, 2005. december 23.

Takács Albert sk.

Melléklet:
A közalkalmazottak tizenharmadik havi juttatását szabályozó rendelkezések módosulásai:

1.	A 2004. február elseje előtt hatályos szöveg:
68. § (1) A közalkalmazott tizenharmadik havi illetményére jogosult, ha a tárgyévben tizenkét hónap közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik. A tizenharmadik havi illetmény a közalkalmazottat időarányosan illeti meg, ha a tárgyévben legalább hathavi közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott idő számításánál nem vehető figyelembe a közalkalmazotti jogviszonynak az az időtartama, amely alatt a közalkalmazotti jogviszony szünetelt.

2.	A 2003. évi XCV. törvény 30. § (1) bekezdése által megállapított, 2004. február elsejétől hatályos szöveg:
Kjt. 68. § A közalkalmazott minden naptári évben - külön juttatásként - egyhavi illetményére jogosult, amennyiben január 1-jén közalkalmazotti jogviszonyban áll. A juttatás kifizetéséről január 16-án - amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő első munkanapon - kell rendelkezni. A juttatás mértékének alapja a január hónapra irányadó illetmény.

3.	A 2004. évi CXXXV. törvény 87. § (2) bekezdése által megállapított, 2005. január elsejétől hatályos, de az Alkotmánybíróság által 2005. január elsejére visszamenőleges hatállyal hatályon kívül helyezett szöveg:
Kjt. 68. § „A közalkalmazott minden naptári évben - külön juttatásként - egyhavi illetményére jogosult, amennyiben január 1-jén közalkalmazotti jogviszonyban áll, kivéve ha:
- 30 napnál hosszabb fizetés nélküli szabadságon van,
- gyermekgondozási segélyben, illetve
- gyermekgondozási díjban részesül.
A juttatás kifizetéséről január 16-án – amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő első munkanapon – kell rendelkezni. A juttatás mértékének alapja a január hónapra irányadó illetmény.”

4.	A 32/2005 (IX.15.) AB. határozattal, 2005 január 1-ére visszaható hatállyal módosított szöveg:
Kjt. 68. § A közalkalmazott minden naptári évben - külön juttatásként - egyhavi illetményére jogosult.
A juttatás kifizetéséről január 16-án - amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő első munkanapon - kell rendelkezni. A juttatás mértékének alapja a január hónapra irányadó illetmény.

5.	A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 34. §- a által megállapított szöveg, amelyet az 81) bekezdés második mondata és a (69 bekezdés kivételével a 2005. évre is alkalmazni kell:
(3) A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 68. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
„68. § (1) A közalkalmazott tizenharmadik havi illetményre jogosult, ha a tárgyévben tizenkét hónap közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik. A tizenharmadik havi illetmény a közalkalmazottat időarányosan illeti meg, ha a tárgyévben legalább háromhavi közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott idő számításánál - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével - nem vehető figyelembe a közalkalmazotti jogviszony szünetelésének időtartama.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott időtartamok számításánál a rendes szabadság és a szülési szabadság időtartamát, valamint - ha ezek együttes időtartama a hat hónapot nem haladja meg -
a) a keresőképtelenséget okozó betegség,
b) a 30 napot meg nem haladó fizetés nélküli szabadság,
c) a tartalékos katonai szolgálat időtartamát, valamint
d) minden olyan munkában nem töltött időt, amely alatt a közalkalmazott átlagkereset, illetve távolléti díj fizetésben részesült
figyelembe kell venni.
(4) A tizenharmadik havi illetmény összege a közalkalmazott tárgyév december havi illetményének összegével egyezik meg.
(5) A tizenharmadik havi illetmény kifizetése iránt a tárgyévet követő január hónap 16-án, illetve ha az szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az azt követő első munkanapon kell intézkedni.
(6) Ha a közalkalmazotti jogviszony év közben szűnik meg, a tizenharmadik havi illetményt az utolsó munkában töltött napon a közalkalmazott részére ki kell fizetni. Ebben az esetben - a (4) bekezdéstől eltérően - a tizenharmadik havi illetmény mértékét a kifizetés időpontjában megállapított illetmény összege alapján kell meghatározni.”