Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6670/2004. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH 2597/2004. és OBH 1804/2005.)

Előadó: dr. Fogarassy Edit

Az eljárás megindítása
Az OBH 2597/2004. sz. ügyben a Fővárosi Bv. Intézetben fogva tartott panaszos beadványában sérelmezte, hogy többszöri kérelme ellenére nem biztosítottak számára a vallásának megfelelő kóser élelmezést. Miután visszautasította a nem kóser élelem elfogyasztását, elkülönítették és fegyelmi eljárást indítottak ellene.
Az OBH 6670/2004. sz. ügyben a Hajdú-Bihar Megyei Bv. Intézetben fogva tartott, majd a Fővárosi Bv. Intézetbe átszállított panaszos és élettársa sérelmezték, hogy noha a fogvatartott „felvette” a zsidó vallást a bv. intézetben, nem biztosítanak számára kóser élelmezést. Álláspontjuk szerint ez ellentétes a szabad vallásgyakorlás jogával.
Az OBH 1804/2005. sz. ügyben a Budapesti Fegyház és Börtönben fogva tartott panaszos a keresztényekkel és a mohamedánokkal szemben a zsidó vallásúak diszkriminációját sérelmezte. Kifogásolta, hogy a bv. intézetben csak ebédre biztosítanak „kóser” élelmet, valamint, hogy a csomagolást felbontják, és ezáltal az étel elveszti kóser jellegét.
A panaszok alapján alkotmányos jogot érintő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot rendeltem el, melynek keretében – az OBH 2597/2004. sz. ügyben – megkerestem a büntetés-végrehajtás országos parancsnokát, valamint a Magyarországi Zsidó Hitközségek Szövetségének elnökét.

Érintett alkotmányos rendelkezések:
Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. §);
Vallásszabadság (Alkotmány 60. §)

Alkalmazott jogszabályok
1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény kihirdetéséről:
9. cikk – Gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadság 
1. Mindenkinek joga van a gondolat-, a lelkiismeret- és vallásszabadsághoz; ez a jog magában foglalja a vallás vagy meggyőződés megváltoztatásának szabadságát, valamint a vallásnak vagy meggyőződésnek mind egyénileg, mind együttesen, mind a nyilvánosság előtt, mind a magánéletben istentisztelet, oktatás és szertartások végzése útján való kifejezésre juttatásának jogát.
2. A vallás vagy meggyőződés kifejezésre juttatásának szabadságát csak a törvényben meghatározott, olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a közbiztonság, a közrend, közegészség vagy az erkölcsök, illetőleg mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükségesek.

1976. évi 8. tvr. a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának kihirdetéséről:
18. cikk: 1. Mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. Ez a jog magában foglalja a vallás vagy meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását és azt a szabadságot, hogy vallását vagy meggyőződését vallásos cselekmények és szertartások végzése útján akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa, gyakorolhassa és taníthassa.
3. A vallás vagy meggyőződés kinyilvánításának szabadságát csak a törvényben megállapított olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek a közbiztonság, a rend, a közegészség, az erkölcs, vagy mások alapvető jogai és szabadságai védelmének érdekében szükségesek.

1979. évi 11. tvr. a büntetések és az intézkedések végrehajtásáról (Bv. tvr.):
19. § A szabadságvesztés végrehajtásának célja az, hogy e törvényben meghatározott joghátrány érvényesítése során elősegítse az elítéltnek a szabadulása után a társadalomba történő beilleszkedését, és azt, hogy tartózkodjék újabb bűncselekmény elkövetésétől.
32. § A szabadságvesztés végrehajtása alatt az elítélt elveszti a személyi szabadságát; az állampolgári kötelességei és jogai annyiban szünetelnek, illetve korlátozottak, amennyiben erről az ítélet vagy törvény rendelkezik.
36. § (1) Az elítélt jogosult h./ vallási vagy lelkiismereti meggyőződésének szabad megválasztására, annak kinyilvánítására és gyakorlására;
36/A. § A 36. § (1) bekezdésének h) pontja értelmében: (1) A büntetés-végrehajtási intézetben minden elítélt számára lehetővé kell tenni, hogy az egyház lelkészének, illetőleg más képviselőjének (a továbbiakban együtt: lelkész) gondozásában részesülhessen. (2) Az elítélt számára lehetővé kell tenni az egyházi házasságkötést, a keresztelést és az egyházi temetést. (3) Az elítélt eltiltható az istentiszteleten való részvételtől, ha az a büntetés-végrehajtási intézet rendjét vagy a biztonságot veszélyezteti. (4) Az istentiszteletre önként jelentkezők részvétele - a (3) bekezdés alapján eltiltottakat, valamint a magánelzárást töltő elítélteket kivéve - nem korlátozható. A lelkésszel való ellenőrzés nélküli találkozás lehetősége azonban ez esetben sem tagadható meg. (5) A büntetés-végrehajtási intézet köteles elősegíteni az egyház szociális, gondozói tevékenységét, az elítéltnek a szabadulásra való felkészítéséhez nyújtott szolgálatait.
118. § (1) Az előzetesen letartóztatott j./ jogosult a vallási vagy lelkiismereti meggyőződésének szabad megválasztására, annak kinyilvánítására és gyakorlására,

6/1996. (VII. 12.) IM rendelet a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásáról
93. § (1) Az elítélt részére a vallása gyakorlásával kapcsolatos, törvényben meghatározott jogok gyakorlását - a házirendben meghatározott időben és módon - az intézet biztosítja. (2) Az intézetben az elítélt az egyháza lelkészével, illetve más képviselőjével (a továbbiakban: lelkész) ellenőrzés nélkül tarthat kapcsolatot. A kapcsolat felvételét bármelyik fél kezdeményezheti. (3) A vallás gyakorlása nem sértheti az intézet rendjét és biztonságát, új büntetőeljárás indítása esetén a bíróság, illetve az ügyész rendelkezését. (4) A súlyos, életveszélyes állapotban lévő elítélt kérelmére lehetővé kell tenni, hogy a lelkész az intézetben soron kívül felkeresse.
94. § Az elítélt jogosult megvásárolni és magánál tartani a vallása gyakorlásához szükséges könyveket, továbbá az intézet rendjét és biztonságát nem veszélyeztető vallási kegytárgyakat.
95. § Az elítélt részére lehetővé kell tenni, hogy véleményt nyilváníthasson kiskorú gyermeke vallási neveléséről, és azt a szülői felügyeletet gyakorló szülővel, illetve a törvényes képviselővel közölhesse.
96. § (1) A vallási eseményekről az elítélteket megfelelő időben tájékoztatni kell. (2) A biztonsági elkülönítésben lévő, a magánelzárást töltő, továbbá a különleges biztonságú zárkában, illetve körleten elhelyezett elítélt csak egyéni lelki gondozásban részesülhet.
97. § Az elítélt vallási hovatartozásáról az intézet nyilvántartást nem vezethet, az ezzel kapcsolatos adatokról tájékoztatást nem adhat.
98. § (1) A vallásgyakorlás céljára megfelelő helyiségről az intézet, a tárgyi kellékekről az egyház gondoskodik. (2) Az intézetben egyházi fenntartású könyvtár is működhet.
99. § (1) Az intézet a lelkésztől nem kérhet felvilágosítást a működése során tudomására jutott adatokról. (2) A lelkész nem avatkozhat be a bv. szervezet szakmai tevékenységébe.
147. § (1) Az elítélt részére az általuk végzett munka jellegének, az egészségi állapotuknak és az életkoruknak megfelelően kialakított normák alapján, legalább napi háromszori étkezést - ebből legalább egy alkalommal meleg ételt - kell biztosítani. (4) Az elítélt részére, orvosi javaslat alapján - a vonatkozó normakereten belül - diétás vagy kímélő ételt kell biztosítani. (5) Az élelmezésnél az intézet lehetőségein belül, az elítélt vallási igényeit is figyelembe kell venni.

A megállapított tényállás
Az országos parancsnoktól kapott tájékoztatás szerint a bv. keretében első alkalommal 2000-ben, elvi döntés alapján biztosítottak kóser élelmet egy fogvatartott számára. Kezdetben csak elvétve - a korábbi, egyedi esetre hivatkozva - kértek a fogvatartottak a kóser élelmezést. Később azonban a kérelmek száma olyannyira megnőtt, hogy szükségessé vált a probléma szabályozása. Felmérték, hogy hol lehetséges beszállítókat találni, a bv. intézetek konyhái ugyanis nem alkalmasak a kóser élelem elkészítésére.
Az országos parancsnok 1-1/35/2003. OP intézkedésében szabályozta a zsidó vallású fogvatartottak élelmezését. Az intézkedés szerint ha a fogvatartott felekezeti hovatartozására hivatkozva kóser élelmezést kér, azt vásárolt élelmezésként kell biztosítani. A kóser élelmezés biztosítására előzetesen letartóztatottak esetén a Fővárosi Bv. Intézet III. objektumát, a Hajdú-Bihar Megyei Bv. Intézetet, a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bv. Intézetet, a Baranya Megyei Bv. Intézetet és a Szegedi Fegyház és Börtönt; elítéltek esetén a Budapesti Fegyház és Börtönt, valamint a Szegedi Fegyház és Börtönt jelölték ki. A kóser élelmezést igénylő fogvatartottakat a fenti bv. intézetek valamelyikében kellett elhelyezni. A kijelölt intézetek parancsnokainak fel kellett venniük a kapcsolatot a környezetükben levő, kóser élelmet készítő konyhákkal, és szerződést kellett kötniük az igény szerinti beszállításra. Amennyiben a külső konyháról pl. csak ebédet tudnak beszállítani, a többi étkezésre az intézet saját konyháján kellett elkészíteni a zsidó vallás által elfogadott normáknak megfelelő élelmet. Az érintett intézetekben elkülönítetten kellett nyilvántartani a havi adagszámot, az élelmezés után kifizetett összeget ill. a szállítás költségét. Amennyiben a kóser élelmezés biztosításából származó többletkiadásokat az intézet nem tudta kigazdálkodni, kezdeményeznie kellett az Országos Parancsnokságon a dologi előirányzat módosítását.
Az intézkedés 2003. május 1-jei hatályba lépését követően ugrásszerűen megnőtt a kérelmek száma. Sok fogvatartott visszaélt azzal a lehetőséggel, hogy a kóser élelmezés iránti igénye alapján – különösebb vizsgálat nélkül – átszállítják a kijelölt intézetbe. Az intézetek nem vizsgálhatták, hogy a kérelem valós tényeken alapult-e. Több fogvatartott nyilatkozott arról, hogy ő nem zsidó vallású, de a felesége, élettársa az. Voltak olyanok is, akik arra hivatkoztak, hogy szeretnék „felvenni” a zsidó vallást. A fogvatartottak részére biztosított élelmezés alapnormája 320 Ft/fő/nap; a kóser élelmezés esetén viszont 777 Ft/fő/nap volt.
A bv. alkalmazásában álló főrabbi megítélése szerint 2003 őszén legalább ötször annyi fogvatartott részesült kóser élelmezésben, mint amennyi valóban zsidó vallású volt, és még kétszer annyian (kb. 60 fő) igényeltek kóser élelmezést, mint ahányan kaptak. A probléma megoldására tett javaslatot, ill. egy új parancsnoki intézkedés tervezetét véleményeztették a legfőbb Ügyészség Bv. Törvényességi Felügyeleti és Jogvédelmi Osztályával, valamint az IM Bv. Felügyeleti Főosztályával. A véleményekre is figyelemmel a hatályban levő OP intézkedést az országos parancsnok 2004. február 1-én visszavonta. Új intézkedés kiadására végül nem került sor, de az intézetparancsnokok tájékoztatást kapták, hogy a kóser élelmezés iránti igények elbírálásakor hogyan járjanak el a jövőben. Eszerint minden kérelemről értesíteni kell a főrabbit, és a döntést az ő véleménye alapján hozzák meg. Amennyiben a kérelmező olyan intézetben terjeszti elő a kérelmét, ahol a feltételek nem adottak az élelmezés biztosítására, a kérelmet átszállítási kérelemként kell elbírálni. Azokban az intézetekben, amelyek a korábbi OP intézkedésben a kóser élelmezés biztosítására ki voltak jelölve, továbbra is meg kell oldani az élelmezést.
Az országos parancsnok 2004. november 1-jétől hatályos 1-1/79/2004. OP intézkedésében ugyanakkor úgy rendelkezett, „a fogvatartottak vallási okból igényelt eltérő élelmezési normája megegyezik az alapnormával +49 Ft”. Amennyiben a megemelt alapnorma nem nyújt fedezetet az igényelt élelmezés költségeire, az intézetparancsnok saját hatáskörben dönt a többletköltségeknek az intézeti költségvetés terhére történő vállalásáról vagy a kérelem elutasításáról.
A Rabbitestület alelnöke az alábbiakról tájékoztatott: A héber káser – kóser – szó jelentése alkalmas, helyes rituális szempontból megfelelő. („Kásrut” a zsidó étkezési törvények összessége.) Az étkezési előírások alapjai a Tórában találhatóak meg. Eszerint csak azokat az állatokat szabad enni, amelyeknek hasított patájuk van és kérődznek (birka, marha, kecske, szarvas), az összes többi állat elfogyasztása tilos. Csak azokat a halfajtákat szabad enni, melyeknek uszonyuk és pikkelyük van, a többit tilos. A szárnyasok közül megengedettek a tyúk, pulyka, liba, kacsa és galambfélék. A kétéltűek és a rovarok tiltottak. A nem kóser élőlények termékei – a méz kivételével – sem kóserok.
A szabadon fogyasztható állatokat (a halak kivételével) a kóser vágás követelményei szerint kell levágni. A rituális vágás célja, hogy minél kevesebb szenvedést okozzon az állatoknak és minél több vért távolítsanak el belőle. A vágást csak olyan hívő ember végezheti, aki erre megfelelő rabbinátusi bizonyítvánnyal rendelkezik. A vér elfogyasztása – a halak vérének kivételével – tilos, ezért a megfelelően levágott állatokból kisózással vagy kisütéssel kell eltávolítani a vért.
A húsos és a tejes ételeket, ill. ezek származékait vegyíteni - sőt ugyanabban az edényben elkészíteni - szintén tilos. Azok az eszközök (pl. a mosogató), amelyeket húsos és tejes ételhez is használtak, nem kóserokká válnak. A kóser konyhákban és a kóser élelmiszer gyártásánál rabbi vagy rabbinátus által kijelölt vallási ellenőrnek kell működnie.
Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy a rituális vágás, ill. az állatok kivérezetésének szabályai az iszlám vallás előírásaiban is megtalálhatóak.

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmánybíróság 13/2001. (V. 14.) AB határozatában – a fogvatartottak véleménynyilvánítási szabadságának korlátozásával összefüggésben – kifejtette, hogy „az alkotmányos alapjogok között vannak olyanok, amelyeket a fogvatartás végrehajtása egyáltalán nem érinthet; ilyen az élethez és az emberi méltósághoz való jog. A fogvatartás lényegéből következően kizárt a személyi szabadság, a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga.” E két csoport között helyezhetők el „a fogvatartás során továbbélő, de módosuló alapjogok.” Ide tartoznak – többek között – a véleménynyilvánítási szabadság, az egyesülési jog és a vallásgyakorlás szabadsága is.
A büntetés végrehajtása miatti alapjog-korlátozás alkotmányosságát az Alkotmánybíróság az ún. „szükségesség – arányosság tesztje” alapján ítélte meg mind a hivatkozott 13/2001. (V. 14.) AB határozatban, mind a fogvatartottak egyesülési jogának korlátozhatóságát vizsgáló 569/B/ 1999. AB határozatban. „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha azt másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, avagy egyéb alkotmányos érték védelme, illetve valamilyen alkotmányos cél indokolja, továbbá, ha a védelem, illetve a cél más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához az is szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményének; az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok, nyomós közérdek nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan [lásd legutóbb: 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 117., 123.].”
Az Alkotmánybíróság – a büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartottak alapjogaival kapcsolatban – az 569/B/1999. AB határozatban kifejtette, hogy „a szabadságvesztés büntetésének ténye csupán az alapjog-gyakorlás olyan szűkítését indokolhatja, amelynek alapja valamely, a büntetés végrehajtásához szorosan kapcsolódó érdek. A fogva tartottak alkotmányos jogait érintő olyan jogszabály, amely a fogva tartás tényéből következően korlátozza az elítéltet abban, hogy valamely alapjogával élhessen, akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az legitim büntetési célokat szolgál.”
A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „az állam büntetőhatalmának hatékony érvényesítése és a büntetés-végrehajtás rendjének fenntartása érdekében bizonyos esetekben szükséges lehet az egyesülési jog gyakorlásának korlátozása. Az állam alkotmányos kötelezettsége a bűncselekmények elkövetőinek felelősségre vonása. E kötelezettség része a bíróság által jogerősen szabadságvesztésre ítélt büntetésének végrehajtásáról való gondoskodás. Az állam a kiszabott büntetések végrehajtása során annyiban korlátozhatja az egyesülési szabadság érvényesülését, amennyiben az a büntetés- végrehajtás törvényes céljának (Bv.tvr. 19. §) elérése érdekében történik.” „Megállapítható tehát, hogy a fogva tartottak szervezetalakítási szabadságának gyakorlása csupán annyiban korlátozott, amennyiben azt a büntetés- végrehajtás célja indokolja és olyan mértékig korlátozható e jog, ameddig az elkerülhetetlenül szükséges a büntetés-végrehajtás rendjének a fenntartása érdekében.”
Az Alkotmány 60. §-a szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a vallás szabadságára. Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa.
Az Alkotmány 8. §-a kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait; ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg; alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
Az ENSZ, ill. az Európa Tanács keretében megalkotott – és hazánkban is kihirdetett – nemzetközi egyezmények deklarálják a vallásszabadsághoz való jogot. Ezt a jogot csak törvényben lehet korlátozni; annyiban, amennyiben a közbiztonság, a közrend, közegészség vagy az erkölcsök, illetőleg mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges.
A hatályos Bv. tvr. 36. § (1) bek. h, pontja, valamint a 118. § (1) bek. j, pontja kimondja, hogy az elítélt ill. az  előzetesen letartóztatott jogosult vallási vagy lelkiismereti meggyőződésének szabad megválasztására, annak kinyilvánítására és gyakorlására. Az új bv. kódex tervezete hasonló szabályozást tartalmaz (65. § /2/ bek. a, pont). A tervezet azt is rögzíti, hogy az elítélt számára lehetővé kell tenni, hogy – a végrehajtás rendjét megtartva – vallásának szokásaiban, törvényeiben biztosított jogait gyakorolhassa, kötelezettségeit teljesíthesse (71. §).
A fogvatartottak élelmezése tekintetében a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 147. § (1) bek. úgy rendelkezik, hogy az elítéltek részére az általuk végzett munka jellegének, az egészségi állapotuknak és az életkoruknak megfelelően kialakított normák alapján legalább napi háromszori étkezést kell biztosítani. (Ezt az előírást a bv. kódex tervezete is átveszi - 93. §). Az IM rendelet 7. számú mellékletében felsorolt élelmezési normákat e szempontok szerint állították össze.
A fogvatartottak vallási igényeinek megfelelő élelmezés biztosítására az IM rendelet 147. § (5) bek. ad lehetőséget, amikor kimondja, hogy az élelmezésnél - az intézet lehetőségein belül - az elítélt vallási igényeit is figyelembe kell venni. Ez alapján biztosítanak a bv. intézetekben ún. „sertéshúsmentes” élelmezést. Emellett lehetőség van vegetáriánus étrend igénylésére is. A vallási igények figyelembe vételére utaló szabályozást az új bv. kódex tervezete nem tartalmazza.
Az Európa Tanács keretében a Miniszterek Bizottsága által 1987-ben elfogadott ajánlás az Európai Börtönszabályokról az élelmezés kapcsán kimondja, hogy fogvatartottakat a táplálkozástudomány és a modern higiénia követelményeinek megfelelő minőségű, és mennyiségű élelemmel kell ellátni. Az élelmezésnél figyelembe kell venni a fogvatartottak életkorát, egészségi állapotát és a végzett munka jellegét, és amennyiben lehetséges a vallási és kulturális igényeket.
A vallási előírásoknak megfelelő élelem fogyasztása nyilvánvalóan szorosan összefügg a vallásgyakorlás szabadságával, annak szerves részét képezi. A gyakorlatban ugyanakkor a valóban kóser élelem elkészítése és beszállítása komoly – a megállapított tényállásban kifejtett – problémákat vet fel. Az élelmet a bv. intézetekben nem tudják elkészíteni, csak külső konyháról szállítható be. Kóser konyha csupán Budapesten, Szegeden, Debrecenben és Miskolcon található, a Dunántúlon egyáltalán nem. A konyháról csomagban beszállított étel biztonsági ellenőrzését a bv. intézeteknek mindenképpen el kell végezniük. Megállapítható, hogy jelenleg a kóser élelem biztosítása a kijelölt bv. intézetek aktuális anyagi helyzetétől függ.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a vallásgyakorlás szabadságának részét képező vallási előírásoknak megfelelő étkezés biztosítására vonatkozó törvényi szabályozás hiánya visszásságot okoz a vallásszabadsághoz való joggal összefüggésben.
Az alapvető jogokra, ill. azok esetleges korlátozására vonatkozó szabályokat – az Alkotmány 8. § (2) bek. értelmében – törvényben kell rögzíteni. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában foglalt jogommal élve ezért javaslatot teszek az igazságügy-miniszternek, hogy az új bv. kódexben dolgozza ki a vallásgyakorlás ezen területének szabályozását. Felhívom a figyelmet arra is, hogy a vallási igényeknek megfelelő élelmezéssel egyidejűleg a szükséges anyagi fedezetet is biztosítani kell a bv. intézetek számára.

Budapest, 2005. április 18.

Takács Albert sk.