Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1655/2005. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügy: OBH 4904/2005.)

Előadó: dr. Gubucz Ágnes

Az eljárás megindulása
Két panaszos fordult hivatalomhoz azt kifogásolva, hogy az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok folyamatos továbbképzéséről szóló 52/2003.(VIII.22.) ESzCsM rendeletben az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok számára előírt folyamatos továbbképzési kötelezettség alkotmányos jogaikat sérti.
Az egyik panaszos előadta, hogy a Magyar Orvosi Kamara azért törölte a működési nyilvántartásból, mert nem adta be a megfelelő számú kredit pont megszerzéséről szóló igazolást és emiatt nem kérelmezte a nyilvántartás megújítását. Megfogalmazta azt a véleményét is, hogy az eljárás hátrányos megkülönböztetést jelent az egészségügyben diplomát szerzettekkel szemben és példátlan, hogy a felsőfokú végzettség és a posztgraduális képzés (szakvizsga) megszerzése után folyamatos, a szakmában történő munkavégzés mellett bármelyik más hasonló képzettséget és gyakorlatot felmutató diplomástól megvonták volna a működés jogát. Kifogásolta azt is a panaszos, hogy a Magyar Orvosi Kamara nem vállalja a kredit pontok nyilvántartását, nem gondoskodik a továbbképzésre módot adó kongresszusok megismertetésével és nem támogatja anyagilag a továbbképzéseken való részvételt. Az egészségügyi dolgozók munkahelyüktől nem várhatnak sem pénzbeli, sem munkaidő-kedvezmény támogatást. Ennek következtében a szükséges továbbképzés 3-400 ezer forintos költsége sokak számára lehetetlen vagy aránytalanul súlyos terhet jelent. 
A másik panasz kifogásolta, hogy a jogszabály szerint öt éves ciklusonként folyamatosan ismétlődő, gyakorlatilag élethossziglan („foglalkozás-hossziglan”) tartó továbbképzés más diplomához kötött foglalkozási ágakban ismeretlen. A folyamatos továbbképzésről szóló jogszabály alkotmánysértő helyzetet teremt azzal, hogy gyakorlatilag kétségbe vonja az egészségügy területén dolgozó diplomások szakmai önképzésre való képességét és az orvosi, fogorvosi, gyógyszerészi és klinikai szakpszichológusi felsőfokú végzettség értékét. A továbbképzési kötelezettség előírása alkotmányellenes módon korlátozza a foglalkozás szabad megválasztásához és gyakorlásához való jogot, valamint a vállalkozás szabadságának Alkotmányban rögzített elvét. A panasz azt az észrevételt is tartalmazta, hogy a folyamatos továbbképzés kötelességének nem valamennyi diplomásra, hanem csak az egészségügyben dolgozókra való korlátozása diszkriminatív. A panaszos állítása szerint a kötelező folyamatos továbbképzés előírása a jogbiztonságot sértő módon visszamenőleges hatályú, mivel valamennyi orvosra, fogorvosra, gyógyszerészre és klinikai szakpszichológusra vonatkozik, azokra is, akik korábban abban bízva szereztek diplomát, hogy hivatásukat előre nem látható megkötöttségek nélkül  gyakorolhatják. Problémát lát a panaszos abban is, hogy nem megfelelő szintű jogszabállyal történt olyan kötelezettségek megállapítása, amelyek alapvető jogokat korlátoznak. Álláspontja szerint rendeleti szinten alapvető jogokat nem csak korlátozni, de egyszerűen szabályozni sem lehetséges, ezért a szabályozásra felhatalmazás sem adható. Ebből az is következik - folytatódik a panaszos érvelése -, hogy az egészségügyi miniszter rendeleti úton nem vezethet be kötelező továbbképzést. A rendeleti szabályozás révén csak az önkéntes továbbképzés feltételeinek és következményeinek megállapítása volna lehetséges. 
Bár a panaszok csak részben fedik egymást, közös bennük, hogy a folyamatos továbbképzés jogszabályban meghatározott formáját, módját kifogásolják. Erre tekintettel a panaszokat egyesítettem, és egy eljárásban vizsgáltam meg azokat.
A panaszok nyomán vizsgálatot rendeltem el az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv) 16. § (1) bekezdése alapján. Álláspontjának kifejtése és megismerése érdekében megkerestem a Magyar Orvosi Kamara elnökét és az Egészségügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárát. 

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A vizsgálatban alkalmazott jogszabályok
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról (Jat) 
1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről (Eütv);
52/2003.(VIII. 22.) ESzCsM rendelet az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok folyamatos továbbképzéséről (R);
30/1999.(VII. 16.) EüM rendelet az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek, valamint a klinikai szakpszichológusok alapnyilvántartásáról és működési nyilvántartásáról, valamint a működési nyilvántartásban nem szereplő személyek tevékenységének engedélyezéséről (NyR).
73/1999.(XII. 25.) EüM rendelet a kötelező továbbképzésről (már nem hatályos)

A jogszabályi háttér ismertetése
Az Eütv 116.§ (2) bekezdése felhatalmazást adott a szakminiszternek, hogy a szakorvosok, szakfogorvosok, szakgyógyszerészek és a klinikai szakpszichológusok képzésének (felsőfokú szakirányú képzés) és továbbképzésének - beleértve más felsőfokú végzettséggel rendelkezők egészségügyi szakirányú és továbbképzését is - szabályait a szakmai kamarákkal egyeztetve rendeletben szabályozza. A törvényi felhatalmazáshoz kapcsolódva már a korábban hatályos 79/1999.(XII. 25.) EüM rendelet 1.§ (1) bekezdése az egészségügyi tevékenységet végző orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok számára kötelezővé tette a folyamatos szakmai képzésben való részvételt. A (2) bekezdés szerint a továbbképzés öt éves továbbképzési időszakokban történt. Az első továbbképzési időszak kezdete a továbbképzésre kötelezett működési nyilvántartásba vételének napja, a következő időszak kezdete pedig a működési nyilvántartás megújításának napja. A kötelezettnek a továbbképzési időszakban 250 pontot kellett összegyűjtenie. A rendelet további szabályai azt részletezték, hogy a különböző továbbképzési formákon mennyi pont szerezhető és a megszerzett pontok egybeszámítása és nyilvántartása miként történik. A 79/1999.(XII.25.) EüM rendeletet felváltó R a korábbi szabályozás elveit és tételes szabályait jórészt átvette - tulajdonképpen megismétli azokat -, kiterjesztette azonban a továbbképzésre kötelezettek körét a szociális és gyermekvédelem területén működő egészségügyi diplomásokra és részletesebben szabályozta a pontszerzés módját is. A továbbképzési kötelezettség nem vagy nem megfelelő szintű teljesítésének jogkövetkezményét (szankcióját) az Eütv 113.§ (1) bekezdés f) pontja tartalmazza, amikor úgy rendelkezik, hogy a működési nyilvántartásból törölni kell azt a személyt, aki az esedékessé váló továbbképzés elvégzését vagy ennek megkezdését az esedékességtől számított 30 napon belül nem igazolja. A működési nyilvántartás az egészségügyi dolgozók legfontosabb személyes és szakmai adatainak közhiteles nyilvántartása. A NyR 4.§ (1) bekezdése értelmében a működési nyilvántartást - szakmai ágazatonként - a Magyar Orvosi Kamara, a Magyar Gyógyszerész Kamara, illetve az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet vezeti. A működési nyilvántartásból való törlésre csak a nyilvántartó szerv jogerős határozata alapján van lehetőség, amely ellen bírósági kereset nyújtható be. A keresettel megtámadott törlést elrendelő határozat bírósági elbírálásáig a nyilvántartó szerv a törlést nem eszközli; a törlésről csak a bírósági döntés eredménye alapján intézkedik. A működési nyilvántartásból törölt személy - az Eütv 110.§ (2) bekezdésének b) pontja értelmében - önállóan nem, hanem csak erre jogosult más személy felügyelete mellett végezheti tevékenységét. A felügyelet mellett végzett tevékenység célja, hogy a nyilvántartásból törölt személy a nyilvántartásba - az ismereteket megújító továbbképzés teljesítésével - visszakerülhessen. A nyilvántartásból való törlés miatt csak felügyelet mellett végezhető tevékenység időtartamáról az Eütv 110.§ (2) bekezdése b) pontjának bb) alpontja azt mondja, hogy az a törlés okának megszűnését követően a működési nyilvántartásba való visszakerülésig tart. A felügyelet nem feltétlenül jelent személyes felügyeletet, elegendő, ha biztosított a felügyeletet ellátó személy elérhetősége és részéről a felügyelt tevékenység folyamatos ellenőrzésének lehetősége. Ha az érintett továbbképzési kötelezettségének eleget tett - azaz az előírt módon számítandó szükséges pontszámot megszerezte -, a nyilvántartó szervnek működési nyilvántartásba kell vennie. A nyilvántartásba vétel napjától az öt éves továbbképzési időszak ismét elkezdődik.

Álláspontom kifejtése
Mindkét panasz a folyamatos továbbképzés intézményét kifogásolta, az egyik azonban annak megengedhetőségét általában - az alapvető jogok összefüggéseinek szintjén - vitatta, a másik pedig a továbbképzéssel kapcsolatos feltételek elégtelenségét hangsúlyozta. A rész és egész viszonyának logikáját követve először azzal a kérdéssel foglalkozom, hogy általában okoz-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot a folyamatos továbbképzés kötelező előírása. 
Az Eütv 140.§-a alapján az egészségügyi dolgozó, valamint az egészségügyi szolgáltatóval munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személy jogosult és köteles szakmai ismereteinek - a tudomány mindenkori állásával, fejlődésével összhangban álló - folyamatos fejlesztésére. A 118.§ (1) bekezdése pedig arra utal, hogy az egészségügyben dolgozóknak jogszabály továbbképzést kötelezően előírhat, a továbbképzésben való részvétel feltételeinek egyidejű meghatározásával. Ez a két törvényhely adja az Eütv 116.§ (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás tartalmát. Az utóbb hivatkozott felhatalmazó szabály tehát nem önmagában értendő, hanem azzal a céllal és tartalommal együtt, amely az előbbi két rendelkezésben fogalmazódik meg.
Az elsőként eldöntendő kérdés, hogy a folyamatos továbbképzés kötelező előírása az alapvető jogok körébe tartozó rendelkezéseket tartalmaz-e, illetve korlátozza-e azok lényeges tartalmát. Ha ugyanis alapvető jogok körébe tartozó előírásokat hordoz, akkor a szabályozáshoz semmiképpen nem lehet miniszteri rendeleti formát választani. Ha pedig a folyamatos továbbképzés kötelezettsége egy alapjog lényeges tartalmát korlátozná, akkor a szabályozás törvényi úton sem lehetséges. 
A R előírásai kapcsolatba hozhatóak az Alkotmány 9.§ (2) bekezdésében említett vállalkozáshoz való joggal, a 70/B.§ (1) bekezdésében nevesített munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal, és - másfelől - a 70/D.§ (1) bekezdésének lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogával. 
Az Alkotmány 9.§ (2) bekezdésében rögzített vállalkozáshoz való jog a gazdasági verseny szabadságának ugyanitt tételezett elvével együtt a piacgazdaság lényeges összetevője: a vállalkozás szabadsága nélkül sem a gazdasági verseny szabadságáról, sem piacgazdaságról nem beszélhetünk. E megfontolás alapján a vállalkozáshoz való jogot az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatként alapvető jogként kezeli (ld. pl. a korai 881/B/1991. számú határozatot, ABH 1992. 475.sköv. old.). Mindemellett a testület - összhangban a vállalkozási jog szinte egyöntetűnek tekinthető dogmatikai értelmezésével - arra is rámutatott, hogy a vállalkozás szabadsága nem jelent abszolút, korlátlan vagy feltételek nélküli jogosultságot vállalkozás indítására vagy működtetésére: üzleti tevékenység végzésére. Az államot az a kötelezettség terheli, hogy ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást, a vállalkozói tevékenység közgazdasági feltételrendszerébe való belépést. Ebből következik, hogy senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozás művelésével együtt járó vállalkozás gyakorlásához. Alkotmányosan aggályos lehet - ha nincs megfelelő alkotmányos indoka - a vállalkozási jog olyan korlátozása, amely meghatározott személyt vagy csoportot eleve kizár a vállalkozásnak mint olyannak vagy a vállalkozás meghatározott formájának a végzéséből. A vállalkozási tevékenység feltételekhez kötése - noha kétségtelenül korlát a feltétel nélküli vállalkozáshoz képest - azonban mindaddig nem sért alapjogot, amíg a feltételhez kötésnek van ésszerű indoka és nem lehetetleníti el az adott vállalkozás gyakorlását. Nem lehetetlenül el a vállalkozás gyakorlása, nem sérül a vállalkozáshoz való alapjog, ha a feltételek megállapítása - adott esetben szigorítása - más alapvető jog érvényesülésének elősegítésére, biztosítására szolgál. Különösen ez a helyzet akkor, ha a vállalkozási feltételek meghatározásával biztosítani kívánt másik alapjog védelme más úton nem valósítható meg és a feltételekhez kötés közvetlen következménye a védeni kívánt másik alapjog teljesebb körű garantálása.
Az orvosi, fogorvosi, gyógyszerészi, illetve klinikai pszichológusi tevékenység a legszorosabb belső kapcsolatban áll az Alkotmány 70/D.§ (1) bekezdésében biztosított lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal. Az egészséghez való jog egyik alapvető garanciája az orvos, a gyógyszerész alapos és korszerű szakmai ismerete, s ebből következően az orvosi, gyógyszerészi hivatás magas szintű gyakorlása. Egyre általánosabb jelenség - különösen a felső fokú képzésben szerzett ismeretek területén -, hogy a szakmai ismeretek gyorsan elavulnak, illetőleg a megfelelő színvonalú szakmai tevékenység végzéséhez szükséges ismeretek mennyisége növekszik. A szakmai ismeretek folyamatos megújításának, illetve bővítésének követelménye különös súllyal jelentkezik az egészségügyben, ahol a legalapvetőbb emberi értékek: az élet és az egészség alkotják a szakmai tevékenység tartalmát. A szakmai tudás biztonságának, korszerűségének jelentőségét korábbi jogszabályaink - így pl. a 9/1978.(XI. 29.) EüM rendelet - is kifejezték, de akkor a ciklusos továbbképzést csak meghatározott életkor eléréséig tették kötelezővé és az ellenőrzés formái is bizonytalanok voltak. Az élettel és az egészséggel kapcsolatban álló szakmai ismeretek kiemelkedő fontossága indokolja, hogy a folyamatos továbbképzés ne csak egy bizonyos életkor eléréséig, hanem mindaddig tartson, amíg valaki az orvosi, illetve gyógyszerészi hivatását gyakorolja. Önmagában tehát nem okoz alkotmányos visszásságot, ha az orvosokat, fogorvosokat, gyógyszerészeket és klinikai pszichológusokat általános érvénnyel arra kötelezik, hogy foglalkozásuk gyakorlásának teljes időtartama alatt folyamatos továbbképzésben vegyenek részt. A folyamatos továbbképzés előírása szükséges a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosításához. Azzal, hogy az állam a folyamatos továbbképzést kötelezővé teszi, éppen egy állampolgári alapjog megvalósulásához nyújt intézményes garanciát. A kötelező továbbképzés a gyógyító szakmai tevékenység olyan minőségbiztosítása, amely a korszerű és emberi jogi felelősséggel rendelkező országok egészségügyének működésére általában jellemző. 
A kötelező továbbképzés nem csak az egészségügyben, hanem a szakmai ismeretekhez kötött más foglalkozásokban is előfordul, éspedig nem csak jogszabályi rendelkezések, hanem belső intézményi előírások alapján is. A Szaktanácsadói Névjegyzékről szóló 95/1999.(XI. 5.) FVM rendelet 3. számú melléklete - az agrárgazdaság fejlesztése érdekében - a szaktanácsadók évenkénti értékelését kötelező továbbképzési vizsgához köti. A köztisztviselők továbbképzéséről és a vezetőképzésről szóló 199/1998.(XII. 4.) Korm. rendelet 4.§ (1) bekezdése szerint a köztisztviselők szakmai ismereteit éves továbbképzési terv keretében kell fejleszteni, s a továbbképzés ismeretanyagáról az érintettnek számot is kell adni. A Magyar Könyvvizsgálói Kamara Szakmai Továbbképzési Szabályzata (2001. december 15.) V. fejezetének (5) bekezdésében a könyvviteli szolgáltatás nyújtók számára ugyancsak kötelező továbbképzést ír elő. Megállapíthatjuk tehát diplomához kötött foglalkozások világában a továbbképzés előírása, és a teljesítés számonkérése nem korlátozódik kizárólag az orvosokra és a gyógyszerészekre. Kétségtelen, hogy a továbbképzési kötelezettséget a különböző foglalkozásokra megállapító szabályok tartalmában vannak eltérések. Az orvosokra és gyógyszerészekre vonatkozó továbbképzési előírások valóban a legszigorúbbak és a legaprólékosabbak közé tartoznak, ezt azonban ezeknek a hivatásoknak az élettel és az egészséggel való közvetlen kapcsolata igazolja. Más foglalkozásokkal összehasonlítva az orvosok és gyógyszerészek továbbképzési kötelezettsége két ok miatt nem diszkriminatív. Egyrészt: a tevékenység szakmai tartalma az élethez való jog és a lehető legmagasabb szintű egészséghez való jog garanciája, ezért indokolt a szakmai színvonal megőrzésének és fejlesztésének követelményét jogszabályban is előírni. Másrészt: a diszkrimináció megítélése szempontjából nem a diplomások általában, hanem az orvosok és a gyógyszerészek csoportja a vonatkozási pont. A diszkrimináció kérdését csak az orvosok és a gyógyszerészek csoportján belüli alcsoportok (háziorvosok, illetve kórházi orvosok; tudományos fokozattal rendelkező, illetve nem rendelkező orvosok; egészségügyi intézményben működő, illetve ellátási körzetben működő gyógyszerészek stb.) között lehetne felvetni.
Abból, hogy a folyamatos továbbképzésre kötelezést önmagában nem tartom alkotmányosan visszásnak, még nem következik, hogy alkotmányosan a továbbképzésre kötelezés bármilyen módja elfogadható. A továbbiakban azt vizsgáltam tehát, hogy az a szakmai követelményrendszer, amelyet a továbbképzés során teljesíteni kell, nem okoz-e alkotmányos visszásságot. Ha ugyanis az érintett egészségügyi dolgozónak olyan továbbképzési előírásokat kell teljesítenie, amely hivatásának folyamatos gyakorlásában akadályozza, akkor ez már alkotmányosan visszás helyzetet idézne elő. A továbbképzés olyan mértéke igazolható alkotmányosan, amely a foglalkozás magasabb szintű gyakorlásához szükséges, de az már nem, amely a foglalkozás gyakorlását lényegesen gátolja vagy ellehetetleníti. Az orvos feladata a gyógyítás és nem az, hogy a továbbképzéseken további ismereteket szerezzen ugyan, de azok azért alkalmazhatatlanok, mert idejének jó részét nem a gyógyítással, hanem a továbbképzési pontok megszerzésével tölti. A továbbképzés szakmai tartalmának és a részvétel formáinak olyannak kell lennie, amelyeket a különböző szak- és földrajzi területeken dolgozó orvosok, gyógyszerészek és klinikai pszichológusok hivatásukat gyakorolva teljesíteni és igénybe venni képesek. Az előírásokban megállapított továbbképzési formáknak és a teljesítés pontértékének meg kell továbbá felelniük a diszkrimináció mentesség követelményének: annak az elvnek, hogy az orvosok és a gyógyszerészek objektív ismérvek szerint kialakítható csoportjai közül egyesek ne élvezzenek indokolatlan előnyöket, mások pedig ne szenvedjenek indokolatlan hátrányokat.
A R melléklete igen változatos formákban ad lehetőséget a továbbképzési pontok megszerzésére. Pontokat lehet szerezni a munkahelyen szervezett továbbképzéssel, kongresszuson való részvétellel, tudományos tevékenységgel, tanulmányúton való részvétellel, egyéni továbbképzéssel, távoktatás útján, illetve a képzési ciklus tartama alatt a szakterület szerinti munkakörben eltöltött legalább három éves gyakorlati tevékenységgel. Az egyes továbbképzési formákban való részvétellel megszerezhető pontszámok között vannak különbségek, s ez a differenciálás az egyes továbbképzési formák értékét, értékelését is tükrözi. A továbbképzési formák változatosságának és a szerezhető pontok differenciálásának az lenne a nyilvánvaló célja, hogy a továbbképzésre kötelezettek személyes érdeklődésüknek és tevékenységük jellegének és adottságainak megfelelően választhassanak. Az orvosok és gyógyszerészek körén belül objektív ismérvek szerint képezhető csoportok többségét illetően a R által meghatározott továbbképzési formák megfelelően rugalmasak ahhoz, hogy a szakmai törekvések és a személyes ambíciók megvalósításához hozzájáruljanak. Az orvosok és a gyógyszerészek munkahelye, illetve lakóhelye alapján képződő csoportok esetében azonban a R szabályai aggályokat vetnek fel. Ha az orvosok és gyógyszerészek munkahelyből, illetve lakóhelyből következő lehetőségeire figyelemmel vagyunk, akkor a továbbképzési formákhoz való hozzáférés aránytalanságait kell megállapítani. A nagy egészségügyi szolgáltató szervezetekben - főleg a klinikákon és a kiemelt kórházakban - dolgozó orvosok gyakorlatilag a normális munkavégzés menetében tudják teljesíteni a továbbképzési kötelezettségek jórészét. Az ilyen munkahelyeken minden további nélkül van mód részt venni a munkahelyi továbbképzési formákban (oktatási rendezvény, konferencia, folyóirat referálás), és a rendelkezésre álló helyettesítési potenciál miatt a szakmai célú tanulmányúton való részvétel is közeli lehetőség. A munkahelyi hierarchia rendjében jó lehetőségei vannak az egyéni továbbképzés bizonyos fajtáinak is, mint pl. a felügyelet mellett végzett kiegészítő gyakorlati továbbképzés. 
Bár a R a továbbképzési formák változatos formáit tartalmazza, ezek egy része a kis településeken működő háziorvosok és gyógyszerészek számára lényeges nehézségekkel hozzáférhető. Az orvosok és gyógyszerészek e csoportja számára eleve nem adott a munkahelyen szervezett oktatási rendezvények, konferenciák, folyóirat referálások lehetősége. A szakmai célú tanulmányutakon való részvétel esetén a helyettesítés is nehézkesebb, mint ha ez az egészségügyi intézményben megoldható. A munkahelyen kívül szervezett továbbképzési tanfolyamokra azonban általában is vonatkozik a helyettesítési probléma. Mindazon továbbképzési formák esetében, amelyek feltételezik a munkahelyről való távollétet - az egy gyógyszerésszel működő gyógyszertáraknak is - nehézségekkel kell számolniuk.
Mindezek alapján az a véleményem, hogy a jogalkotó a továbbképzési formák és a szerezhető pontértékek meghatározásakor nem fordított kellő figyelmet az orvosok és gyógyszerészek azon csoportjára, akik számára a munkahelytől való távollét nem vagy csak aránytalan nehézségek árán oldható meg. Ezáltal az e csoportba tartozó orvosok és gyógyszerészek számára a továbbképzésben való részvétel lehetősége korlátozottabb, ami akadályozza a személyes érdeklődésnek és szükségletnek megfelelő szabad választást az adott továbbképzési fajták között. Azzal, hogy a jogalkotó a ténylegesen nem egyenlő lehetőségekkel rendelkező orvosok és gyógyszerészek kötelezettségeit egyenlően állapította meg - vagyis objektíven nem egyenlő embercsoportokat egyenlőként kezelt -, rejtett diszkriminációt valósított meg. Ez a diszkrimináció sérti a ténylegesen hátrányosabb helyzetbe kényszerített, relatíve előnytelenebb helyzetben hagyott orvosok és gyógyszerészek diszkrimináció mentes elbánáshoz való jogát, és ezáltal alkotmányos jogaikkal kapcsolatos visszásságot okoz. Az adott esetben a diszkrimináció menetes bánásmód megkövetelné olyan lehetőségek megfogalmazását, amelyek alkalmasak a továbbképzéshez hozzáférés földrajzi és munkahelyi különbségeinek csökkentésére. Erre tekintettel kívánatos lenne, ha a jogalkotó - átgondolva a R vonatkozó szabályait - a továbbképzéshez való hozzáférést illetően objektív adottságok folytán hátrányos helyzetben levő orvosok és gyógyszerészek számára csak általuk igénybe vehető többlet továbbképzési módokat és pontszámokat állapítana meg. Álláspontom szerint így érhető el, hogy - a személyes érdeklődést is figyelembe véve – minden kötelezettnek megfelelő lehetősége legyen a továbbképzésben részt venni és a tevékenységük jellegéhez és adottságaihoz legjobban illő továbbképzési formák és módozatok között szabadon választani. A szabad választás lehetősége a továbbképzés hatékonyságára is kiható elem.
A hivatalomhoz eljuttatott panaszok egyike kifogásolja, hogy a továbbképzés rendjére vonatkozó hatályos szabályok visszamenőlegesek (ex tunc), márpedig az alkotmányos jogalkotás elvei általánosságban tilalmazzák kötelességek visszamenőleges megállapítását. A továbbképzés tárgykörére vonatkozó jogi szabályozás alakulásának áttekintéséből kitűnik, hogy a R megalkotása előtt is ismert volt a folyamatos továbbképzésre kötelezés az orvosokat és gyógyszerészeket illetően. Ilyen kötelezettséget tartalmazott a 73/1999.(XII. 25.) EüM rendelet, de a jóval korábbi 9/1978.(XI.29.) EüM rendelet is. A R valóban új elemként vezette be a továbbképzés teljesítésének nyilvántartását és ellenőrzését, a korábbi szabályozás szerint ugyanis követhetetlen és ellenőrizhetetlen volt a továbbképzési kötelezettség teljesítése. A ma hatályos előírások tehát - a korábban is érvényesülő, lényegében folyamatosan fennálló kötelezettségekhez képest - minőségileg új kötelezettséget nem állapítanak meg, voltaképpen csak a kötelezettség teljesítésének igazolási rendjében idéztek elő változást. A R nem vonja kétségbe az orvosok, gyógyszerészek szakmai önképzésre való képességét, csak azt a továbbképzést illetően más formaságokhoz köti, mint korábban.  Tartósan végzett szakmai tevékenységek esetében nem lehet alkotmányos követelményként megfogalmazni, hogy valamely tevékenység végzője ugyanazon feltételek között folytathassa munkáját, mint ahogy valamikor megkezdte. Így az orvos, a gyógyszerész azon feltevését sem védi alkotmányos garancia, hogy annak idején abban bízva szerzett diplomát, hogy hivatásukat előre nem látható megkötöttségek nélkül gyakorolhatják. Nem szereznek tehát olyan jogokat a tevékenység gyakorlásának feltételeit illetően, amelyek szakmai működésük egész időtartamára kihatnának. A feltételek változtatása nem visszamenőleges szabályozás, mivel a feltételeknek és foglalkozási kötelezettségeknek nincs a diploma megszerzésének időpontjában keletkező alapjogi gyökere. Nincs tehát olyan alapjog, amelyet egy későbbi szabályozás visszamenőlegesen érinthetne. A szakmai tevékenységek sokaságát illetően változnak - többnyire szigorodnak - idővel a feltételek, s az alkotmányossági követelmény ilyenkor annyi, hogy az érintettek lehetőségeit és helyzetét a jogalkotó körültekintően mérlegelje, kellő körültekintéssel alakítsa ki azokat a csoportokat, amelyekre a megváltozott előírások vonatkoznak és elegendő időt hagyjon a megváltozott követelmények teljesítésére való felkészüléshez. Megítélésem szerint a R megfelel az említett követelményeknek, erre tekintettel álláspontom szerint a jogállami jogbiztonság követelményének sérelme sem önmagában, sem a visszamenőleges hatályú jogalkotás oldaláról nem állapítható meg. Ebben a vonatkozásban tehát alkotmányos visszásság nem keletkezett.
Az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése értelmében az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani, alapvető jog lényeges tartalma azonban törvényben sem korlátozható. A R az orvosok, gyógyszerészek számára a folyamatos továbbképzési kötelezettség előírásával kétségtelenül kötelezettségeket állapít meg, és a kötelezettség teljesítéséhez jogosultságokat is kapcsol. Teszi mindezt miniszteri rendelet formájában. Abban a kérdésben, hogy mely jogok minősülnek alapvető jognak, az Alkotmány I. és XII. fejezetében, illetve az Alkotmánybíróság „kiolvasztásos” gyakorlatában találunk útmutatást. E forrásokban sem nevesítve, sem az alkotmánybírósági értelmezésre hagyatkozva nem találunk olyan alapvető jogot, amelyhez szükségképpen hozzá kapcsolható lenne az orvosok, gyógyszerészek folyamatos továbbképzésére vonatkozó szabály. A szabályozásnak az a módja, amelyet a R alkalmaz, az orvosi, gyógyszerészi tevékenység lehető legmagasabb szintű egészség biztosítása érdekében szükséges szakmai, továbbképzési követelményeit tartalmazza, s ennek érdekében „közönséges” jogokat és kötelességeket megfogalmazó előírásokat tartalmaz. Ezek a „közönséges” jogok és kötelességek változásokat idéznek ugyan elő az orvosok és a gyógyszerészek jogait és kötelességeit illetően - valami mást és valamit másként kell tenniük, mint eddig -, de alapvető jogokat nem korlátoznak. E megállapításom azon a dogmatikai megfontoláson alapul, hogy az alapvető jogok lefedik ugyan a közönséges jogok teljes tartományát, de minden egyes „közönséges” jog és kötelesség nem vezethető vissza közvetlenül alkotmányos alapjogra. Nem áll fenn tehát az a more geometrico viszony, hogy a kevesebb számú absztrakt alapvető jog és a nagy számú konkrét „közönséges” jog között mindig és szükségképpen logikai megfelelés, egybeesés lenne. Ha az alapvető jog és a konkrét „közönséges” jog között túl távoli, túl laza a kapcsolat, akkor az ilyen „közönséges” jog az adott összefüggésben alapjogi értelemben „semleges”. Az ilyen „semleges” jogosultságoknak és kötelességeknek is az alapvető jogok alkotmányos keretei közé kell illeszkedniük, minthogy azonban önmagukban, önálló jogként vagy kötelességként sem dedukciós, sem indukciós logikával nem hozhatóak közvetlen kapcsolatba alapvető joggal, ezért az ilyen „közönséges” jogok megfogalmazására nem vonatkoztatható közvetlenül az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt követelmény. Mindezek alapján az a véleményem, hogy az orvosok, gyógyszerészek folyamatos továbbképzésével kapcsolatos jogok és kötelességek szabályozása a törvényen kívül más jogszabályi formában is történhet. 
Arra a további kérdésre, hogy a választott szabályozási forma - esetünkben a miniszteri rendelet - teljesíti-e a jogalkotással kapcsolatos alkotmányossági követelményeket, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat) alapján adható meg a válasz. A Jat 8.§ (1) bekezdése értelmében a miniszter nem autonóm jogalkotó. Ahhoz, hogy rendeletet adjon ki két együttes feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt a szabályozás tárgykörének az adott miniszter feladatkörébe kell tartoznia, másrészt a szabályozáshoz törvényben vagy kormányrendeletben felhatalmazást kell kapnia. Az R vonatkozásában a Jat említett előírásai teljesedésbe mennek. Az Eütv 150.§ (1) bekezdésének b) pontja - a miniszter ágazati irányítási jogkörében - külön is nevesíti az egészségügyi képzéssel, szakképzéssel, szakirányú szakképzéssel és továbbképzéssel összefüggő feladatokat. A R tárgyköre tehát a szakminiszter feladatkörébe tartozik. Az Eütv 116.§ (2) bekezdése pedig megadja a rendeletalkotásra szóló felhatalmazást, melynek teljesítése egyben a miniszter kötelessége is. Kérdés mindemellett, hogy az Eütv felhatalmazó rendelkezése („a szakorvosok, szakfogorvosok, szakgyógyszerészek, klinikai szakpszichológusok képzésének (felsőfokú szakirányú szakképzés) és továbbképzésének - beleértve más felsőfokú végzettséggel rendelkezők egészségügyi szakirányú és továbbképzését is - szabályait az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter a szakmai kamarákkal egyeztetve rendeletben szabályozza) megfelel-e a felhatalmazásra vonatkozó tartalmi és formai kikötéseknek. Ezeket a Jat szabályozza. A Jat 15. § (1) bekezdése értelmében a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A Jat 15. § (2) bekezdés pedig azt írja elő, hogy a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. A Jat most hivatkozott felhatalmazási szabályait az Eütv 116. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazásra vetítve kialakítható az az álláspont, hogy az Eütv konkrét felhatalmazása nem felel meg maradéktalanul a Jat elvárásainak. Egyébként a felhatalmazást tartalmazó rendelkezések pontatlansága, pongyolasága általános gyakorlat, ez azonban természetesen nem mentség. Az Eütv-ben adott felhatalmazással kapcsolatban fel lehet például vetni, hogy az Eütv felhatalmazó előírásában említett képzési és továbbképzési szabályok megállapítására vonatkozó miniszteri jogosultság (mint tárgy) értelmezhető-e úgy, hogy ez egyben a felhatalmazás kerete is. Formális logikával közeledve a kérdéshez azt lehet mondani, hogy a felhatalmazás tárgyának és keretének két különböző előírásnak kellene lennie, márpedig az Eütv 116.§ (2) bekezdésében csak egy elem szerepel. Ha a képzés és a továbbképzés szabályait a felhatalmazás tárgyának tekintjük, akkor a törvényhely adós marad a felhatalmazás kereteinek meghatározásával. Így tehát az Eütv és a továbbképzés szabályainak meghatározására irányuló végrehajtási rendelet között nincs meg az a hiánytalan normatív láncolat, amelyet a Jat megkövetel. Azzal, hogy a felhatalmazó rendelkezés megállapítja a felhatalmazás jogosultját és tárgyát, a felhatalmazó jogalkotó azt határozza meg, hogy helyette ki és miben jogosult végrehajtási jogszabályt alkotni. A keretek megállapításával pedig azt, hogy a jogosultnak a szabályozás tartalmának kialakításakor mekkora az autonómiája, mozgástere. Ha a felhatalmazás kereteinek megjelölése elmarad, akkor ezt azt jelenti, hogy a felhatalmazott korlátlan döntési autonómiával rendelkezik a megalkotandó szabály tartalmának meghatározásában. Ha ez így van, akkor a végrehajtási jogszabály tulajdonképpen már nem végrehajtási jellegű, hanem - a szabályozási autonómia folytán - eredeti. Az ilyen esetekben valójában eldönthetetlen - pontosabban: fel sem tehető - az a kérdés, hogy a végrehajtási jogszabály megmarad-e a felhatalmazás keretei között, minthogy keretek egyáltalán nincsenek. Praktikusabban fogalmazva: megállapíthatatlan marad, hogy a végrehajtási jogszabály alkotója esetleg nem szabályozott-e olyan kérdést (is), amelynek szabályozását az eredeti felhatalmazó jogalkotó nem is akarta a felhatalmazottra rábízni. Ha a végrehajtási jogszabály tartalmának keretei nem állapíthatóak meg a felhatalmazó jogszabályból, gyakorlatilag lehetetlenné válik a jogszabályok közötti hierarchikus kapcsolat megkonstruálása, márpedig a jogforrási hierarchia sértetlenségének követelménye az alkotmányos jogalkotási folyamat egyik alapvető elve. A felvetődő kételyeket - mint esetünkben is - bizonyos mértékig segíthet tisztázni a történeti jogértelmezés módszere. Az Eütv 116. § (2) bekezdésének és a R előírásainak viszonyában tartalmi alkotmányellenesség nézetem szerint nincs, ezért annak ellenére, hogy az Eütv kétségtelenül nem maradéktalanul a Jat követelményei szerint adott felhatalmazást végrehajtási jogszabály alkotására, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság nem keletkezett. Mindemellett szükséges nyomatékosan felhívni a jogalkotó és a jogszabály-előkészítésért felelős igazságügyi és rendészeti miniszter figyelmét a felhatalmazással szemben támasztott követelmények pontos betartására, mert a felhatalmazásra vonatkozó előírások akár részleges mellőzése magában rejti az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság tényleges bekövetkezésének lehetőségét. Ilyen esetekben visszásság bekövetkezéséért elsősorban a hibás felhatalmazást adó jogalkotó tehető felelőssé.
A fentiekben azt vizsgáltam, hogy az érintett jogszabályok tartalmaznak-e olyan rendelkezéseket, amelyek fölöslegesek, nem egyértelműek vagy hiányosak, és e hibák folytán előidéznek-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. Az Obtv 25.§-a alapján ebben a körben - az alkotmányos jogokkal összefüggésben - van lehetőségem jogszabály vizsgálatára. A jogszabály alkotmányosságáról ezt meghaladóan - vagyis teljes körűen - és erga omnes hatállyal kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult dönteni. Értékelésemtől függetlenül, sőt annak ellenére bárkinek - így a panasztevőnek is - nyitva áll az út ahhoz, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 37. § és következő §-ai szerinti utólagos normakontrollt kezdeményezzen. A most kifejtett álláspontom természetesen nem konkurál az Alkotmánybíróság esetleges határozatával. Jóllehet, alaposságra törekszik, de autentikus alkotmány- és jogértelmezésnek nem tekinthető. Pusztán azt a tényt fejezi ki, hogy jórészt nem osztom a panaszos beadványában megfogalmazott azon észrevételeket, hogy a kötelező továbbképzés hatályos jogszabályi előírásai alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idéznének elő.
A R a kötelező továbbképzés teljesítése és számon kérhetősége érdekében szabályokat állapít meg a továbbképzés intézményi és eljárási háttere vonatkozásában. Ahhoz, hogy az érintettek továbbképzési kötelezettségüket teljesíteni tudják, szükséges, hogy ismeretekkel rendelkezzenek a továbbképzést végző intézményekről, a továbbképzési tematikáról, a jelentkezés és a részvétel módjáról, a kötelezettségek teljesítésének határidőiről, a továbbképzésben megszerzett pontokról. Szükséges tehát annak áttekintése, hogy a jogalkotó a kötelező továbbképzés teljesítéséhez biztosítja-e a szükséges intézményi és eljárási feltételeket. Mindezekkel összefüggésben értékelendő az a - gyakorló orvos által megfogalmazott - panasz, hogy a kötelezettek a továbbképzésekről (pl. kongresszusok) nem kapnak megfelelő tájékoztatást, illetve, hogy a „pontszerző” továbbképzések részvételi díja magas és a résztvevők ehhez nem kapnak támogatást. 
A kötelező továbbképzések szervezésének és elismertetésének rendje valóban nagyon bonyolult. A szervezési folyamatban sok szervezet (egyetem, szakmai kollégium, szakmai kamara, bizottság, szakmai szövetség) lát el feladatokat. A folyamat végeredményét azonban a R 6. § (2) bekezdése egyértelműen és világosan rögzíti: a továbbképzés szervezője köteles a továbbképzési programot az oktatási évhez igazodóan az érintettek számára hozzáférhető formában közzétenni. A programban a részvétel szempontjából minden lényeges információt (a továbbképzés címe, helye, ideje, formája, célcsoportja, pontértéke, díja, a jelentkezés helye és határideje) közölni kell. Mivel a szervezett továbbképzésekért a külső résztvevőknek általában fizetni kell, ezért nem feltételezhető, hogy a résztvevők minél nagyobb számában érdekelt szervező elmulasztaná a program meghirdetését. A R 8. § (2) bekezdése értelmében a továbbképzésre kötelezettnek az általa választott hazai egyetemhez kell bejelentkeznie, így az érintettnek van lehetősége érdeklődni az egyetemtől a választható továbbképzési formákról és a már megszerzett pontjairól. Igaz, hogy a jogszabály nem jelöl ki egy szervet - mintegy adatbankként - a továbbképzési információk teljes körének gyűjtésére és továbbítására, de ebben nem látok olyan akadályt, amely a kötelezettek informálódási lehetőségét jelentősen elnehezítené. Ilyen nyilvántartási feladattal a jogszabály erejénél fogva a Magyar Orvosi Kamara sem rendelkezik, így tehát ha nem látja el információkkal tagjait, ezzel jogsértést nem követ el, mulasztásban nem marasztalható, alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság terhére nem állapítható meg. Más kérdés, hogy a Kamara szakmai önigazgatási szervezetként tagsága kezdeményezésére vállalhatja tagjai felé az információs szolgáltatás nyújtását. Ez azonban a köztestület belső döntésének kérdése. Elvileg annak sincs akadálya, hogy a továbbképzésre kötelezettek megszerzett pontjairól a Magyar Orvosi Kamara is vezessen nyilvántartást és adjon tájékoztatást, ennek az önkéntes vállalásnak azonban gyakorlati - a továbbképzés személyes tervezését elősegítő - haszna nem nagyon lenne, hiszen a jogszabály szerint az egyetem köteles a továbbképzési pontokról nyilvántartást vezetni, a szükséges felvilágosítás csatornája tehát az érintettek rendelkezésére áll. Az egyetem által kiadott leckekönyvben a megszerzett pontokat hitelesíteni kell, a továbbképzésben részt vevő innen is tájékozódhat pontszámának alakulásáról. Nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot azzal a Magyar Orvosi Kamara, hogy tagjainak továbbképzési pontjait nem regisztrálja, egyrészt azért, mert ilyen kötelezettsége nincs, másrészt azért, mert ez a kötelezettség kifejezetten azt az egyetemet terheli, ahova a kötelezett továbbképzésre bejelentkezett. Az egyetem, mint a nyilvántartásra kijelölt intézmény egyébként azért is ésszerű megoldása a R-nek, mert a továbbképzés során a kötelezett amúgy is a befogadó egyetemmel áll szoros kapcsolatban és nem a Kamarával. 
A R szabályai értelmében a továbbképzés bizonyos formáiért díjat lehet kérni, illetve díjat kell fizetni. Ebbe a körbe tartoznak a munkahelyen kívül szervezett tanfolyamok és konferenciák. A továbbképzés költséget keletkeztető formája a szakmai tanulmányút is, hacsak nem ösztöndíj vagy csereprogram alapján kerül lebonyolításra. Tény az is, hogy a R által meghatározott továbbképzési formák között vannak költségesebbek és olcsóbbak. Ez a szóródás nem csak a különböző továbbképzési formák között figyelhető meg, hanem ugyanazon formán belüli programok között is. Az első kérdés, amelyet tisztázni kell, hogy egy foglalkozás gyakorlásához conditio sine qua non kötelezettség megállapításakor megengedhető-e az, hogy az érintettet egyszersmind anyagi teher vállalására is kötelezik. A válasz: igen. Ha egy foglalkozás gyakorlásának vagy egy munkakör betöltésének feltételeit további ismeretek vagy képességek birtokában lehet teljesíteni, akkor az ismeretek vagy képességek megszerzésére szolgáló képzési, továbbképzési formákban való részvétel díjmentessége nem alkotmányossági követelmény. Nem okoz alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot, ha a továbbképzés bizonyos formáihoz a kötelezett csak akkor juthat hozzá, ha fizet a szolgáltatásért. Az anyagi teherrel is járó továbbképzésekkel kapcsolatban azonban megfogalmazhatók alkotmányossági követelmények, mert a részvételi díj kérésének megengedhetősége azt nem jelenti, hogy bármilyen mód akceptálható lenne. Az alapvető követelmény az, hogy a fizetős továbbképzések sem nyílt, sem rejtett diszkriminációt nem okozhatnak. A továbbképzések szervezésének olyan rendszere, amelyben a kötelezettek bizonyos köre csak vagy meghatározó módon fizetős programokhoz juthat hozzá, míg más csoportok kötelezettségüket ingyenes programokon részvétellel is teljesíthetik, az előbbi kör hátrányos megkülönböztetését valósítja meg és alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okoz. Alkotmányossági aggály akkor merül fel, ha a továbbképzésre kötelezettek a részvételi díjas, illetve az ingyenes programokhoz nem egyenlő, nem azonos eséllyel férnek hozzá. Követelmény még az is, hogy a továbbképzésért kért díjaknak ésszerű mértékűnek kell lenniük. Az ésszerűség nem zárja ki, hogy akár különösen drága továbbképzési programokat is szervezzenek. A részvételi díj ésszerűségének körébe tartozik azonban az az elv, hogy a továbbképzési kínálatból költségtakarékosabb forma is választható legyen, továbbá az is, hogy a részvételi díj - más szakterületek szokásos továbbképzési programjaival is összehasonlítva - tükrözze a program kötelezett számára kimutatható hasznosságát. Önmagában az - miként a panaszos kifogásolta -, hogy egy továbbképzésre kötelezett orvos a statisztikai átlagnak megfelelő egyhavi hivatalos jövedelmét kénytelen az öt éves képzési ciklus során a különböző programokon való részvételre fordítani, nem eredményez alkotmányos jogaival kapcsolatban visszásságot. Minden bizonnyal van olyan továbbképzésre kötelezett, aki ennél többet, és olyan is, aki ennél kevesebbet fordít a továbbképzésben való részvételre. A személyes teherviselés szempontjából az sem mellékes, hogy a részvétel díja költségként elszámolható-e, vagy azt közalkalmazotti fizetésből kell finanszírozni. Tényként megállapítható, hogy a továbbképzéseken való részvétel - tekintettel az orvosok és a gyógyszerészek jövedelmi viszonyainak különbségeire is - különböző anyagi terhet jelent az egyes kötelezettek vonatkozásában. A pénzügyi terhek csökkentéséhez az állam szerény módon ugyan, de hozzájárul. A R 8. § (1) bekezdése értelmében a program-gazda egyetemnek a költségvetés minden szinten tartó program lebonyolításához támogatást nyújt. A továbbképzési időszak alatt pedig egy kötelező szinten tartó tanfolyam térítésmentes a résztvevők számára. A költségvetési támogatás e módja valamelyest mérsékli a továbbképzés pénzügyi terheit, de az egyes kötelezettek terhei közötti különbségeket nem egyenlíti ki. Az, hogy a jövedelemhez képest a továbbképzés költségei mekkora terhet jelentenek, számos tényező és körülmény függvénye. Jelenleg nem rendelkezem olyan információkkal, amelyek alapján a továbbképzés költségeinek mértékét, illetve a kötelezett jövedelmi viszonyaihoz viszonyított relatív értékét illetően alkotmányos joggal összefüggő visszásság mutatkozna. A továbbképzés költségeit fedező részvételi díjak és a részvétellel együtt járó járulékos költségek tekintetében nem merült fel olyan tény vagy körülmény, amely azok szükségességét és arányosságát megkérdőjelezték volna. A továbbképzések rendszerében a kötelezettek rendelkezésére állnak azok a választási lehetőségek is, amelyek alapján költségkímélő egyéni stratégiák kialakíthatók. Az egyedi mentesség - a részvételi díjak teljes elengedése, illetve mérséklése -, illetve a támogatás kérdése rászorultsági alapon természetesen felvethető, ennek azonban komoly adminisztrációs terhei lennének, nem is beszélve arról, hogy a kérelmezési eljárás a folyamodó méltóságát is sértheti. A hatályos szabályozás szerint a Magyar Orvosi Kamarának nem feladata a továbbképzési költségekhez anyagi támogatás nyújtása és a testület ehhez forrásokkal sem rendelkezik. Ám ha a pénzügyi feltételek lehetővé tennék is, akkor is szerfelett nehezen megoldható probléma lenne, hogy egyes orvosokat a Kamara miért részesít támogatásban, másokat pedig miért nem. 

Összefoglalás
Az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok folyamatos továbbképzéséről szóló 52/2003. (VIII. 22.) ESzCsM rendelet szabályrendszere és azok alkalmazásának gyakorlata általánosságban összhangban áll az alkotmányos alapjogok érvényesülésének követelményével. Az alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot okoz azonban, hogy a jogalkotó nem fordított kellő figyelmet a továbbképzési formákhoz való hozzáférés egyenlő esélyt biztosító szabályozására, s ennek következtében azok a kötelezettek, akiknek helyettesítése nehézségeket okoz, a gyakorlatban ténylegesen hátrányos helyzetbe kerülnek. A R megalkotására szóló törvényi felhatalmazás nem felel meg maradéktalanul a követelményeknek, ám ez a hiba a gyakorlatban alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem okoz.

Javaslatok, ajánlások
Az Obtv 25.§-ában meghatározott jogkörömnél fogva javaslom az egészségügyi miniszternek, hogy az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok a R-ben meghatározott folyamatos továbbképzésének formáit egészítse ki olyan újabb elismert továbbképzési módokkal, amelyek a helyettesítési nehézségekkel küzdő kötelezettek speciális részvételi, illetve hozzáférési lehetőségeire fokozottan tekintettel van.
Az Obtv 20.§-ára figyelemmel, az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság veszélyének elkerülése érdekében ajánlom a jogszabály-előkészítésért felelős igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy fordítson fokozott figyelmet a felhatalmazást tartalmazó jogszabályi rendelkezések törvényi követelményekkel összhangban álló megfogalmazásának biztosítására.

Budapest, 2006. december 12.

Takács Albert sk.