Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1613/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványaiban gyermekével való apai kapcsolattartása ügyében eljáró Érd Város Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) és a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) eljárását sérelmezte. 1999. óta több alkalommal kérte az elmaradt kapcsolattartások pótlását. Véleménye szerint a hatóságok folyamatosan önkényes intézkedéseket hoznak ő és a gyermeke ellen.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban alkotmányos jogok sérelmének gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Az eljárásra illetékes gyámhivatal vezetőjétől az ügy dokumentumai másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem. Az Obtv. 17. § (4) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz a jogerős határozat közlésétől számított egy éven belül lehet fordulni, ezért vizsgálatomat a panaszos beadványának hivatalomhoz érkezését (2005. február 4.) megelőző egy év hatósági eljárásaira terjesztettem ki.
A panaszos konkrétan sérelmezte a gyámhivatal 257/15/2004. számú, apai kapcsolattartását korlátozó határozatát. A gyámhivatal a határozatot 20-257/16/2004. számú értesítésével – mivel a határozat ellen a törvényes határidőn belül az érintettek nem nyújtottak be jogorvoslati kérelmet – jogerősítette. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében eljárásom előfeltétele, hogy a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőséget kimerítse, illetve jogorvoslati lehetőség ne legyen számára biztosítva. Figyelemmel arra, hogy a panaszos apai kapcsolattartását korlátozó határozat a jogorvoslati lehetőség kimerítésének hiányában vált jogerőssé – hatásköröm hiányában – annak vizsgálatára nem volt lehetőségem.
A panaszos sérelmezte a gyámhivatal 257/3/2004. számú, és a megyei gyámhivatal azt jóváhagyó 61-50-11/2004. számú határozatát is. A sérelmezett határozatok vizsgálatára hatásköröm kiterjedt, azokat vizsgáltam.
Végül a panaszos arról tájékoztatott, hogy 2005 januárjában az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztériumnál (a továbbiakban: ICSSZEM) is panaszt tett az eljáró gyámhivatalok ellen, kérte az eljárásból való kizárásukat, de beadványára választ nem kapott. A minisztérium Gyermek-és Ifjúságvédelmi Főosztályának vezetőjétől a panaszban foglaltakról tájékoztatatást kértem.
A panaszos a 2005. áprilisi kiegészítő beadványaiban ismételten tájékoztatott arról, hogy ebben az évben, a tavaszi szünetben rendelkezésére álló három kapcsolattartási napból az anya csak kettőt biztosított számára. Arra kért, hogy az elmaradt két kapcsolattartási nap pótlását rendeljem el. Kérésének hatásköröm hiányában nem tehettem eleget, az Obtv. ugyanis nem hatalmaz fel arra, hogy hatóságokat, vagy magánszemélyeket bármilyen eljárási cselekményre utasítsam.
A panaszos továbbá kezdeményezte hivatalomnál a gyermekelhelyezés megváltoztatását is. Tekintettel arra, hogy az országgyűlési biztos nem kezdeményezhet a panaszos helyett bírósági eljárást, ennek a kérésének sem tehettem eleget. A panaszos beadványához végül mellékelt egy fényképet, melyen – állítása szerint – „jól láthatóak a bántalmazó kéz ujjlenyomatai is.” Tájékoztatom a panaszost arról, ha megítélése szerint a gyermeket bántalmazták, büntetőfeljelentést tehet az ügyészségen, vagy a rendőrségen.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 

Az ügy jogszabályi háttere
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
92. § (1) A gyermeknek joga, hogy különélő szülőjével személyes és közvetlen kapcsolatot tartson fenn. A gyermekétől különélő szülő joga és kötelessége, hogy gyermekével kapcsolatot tartson fenn, vele rendszeresen érintkezzen (a kapcsolattartás joga). A gyermeket nevelő szülő vagy más személy köteles a zavartalan kapcsolattartást biztosítani. (6) A kapcsolattartásra vonatkozó bírósági határozat végrehajtásáról a gyámhatóság gondoskodik.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyámügyi eljárásról (Gyer.)
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartásra jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint - szükség szerint - egyéb formáiról megegyezhetnek.
31. § (2) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a már megállapított kapcsolattartási jogot a gyermek érdekében - kérelemre - korlátozza, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére visszaél. Visszaélésnek minősül az is, ha a jogosult nem a szabályozásnak megfelelően él kapcsolattartási jogával, illetve ha ezen kötelezettségének önhibájából 6 hónapig nem tesz eleget. (3) A kapcsolattartási jog korlátozása során a gyámhivatal vagy a bíróság a már megállapított kapcsolattartás formájának vagy gyakoriságának, továbbá időtartamának megváltoztatásáról dönthet.
32. § (1) Ha a kapcsolattartás újraszabályozására indult eljárásban a rendelkezésre álló adatok szerint a kapcsolattartási jog korlátozása, szüneteltetése vagy megvonása látszik indokoltnak a gyámhivatal, illetőleg a bíróság a határozatában megállapított kapcsolattartás végrehajtását az új határozat jogerőre emelkedéséig felfüggesztheti.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól. (4) Nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának b) ha a határozat jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálja,
78. § (1) A határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el. (2) A közigazgatási szerv a hivatalból lefolytatott eljárás esetén a végrehajtást - ha feltételei megvannak - köteles hivatalból haladéktalanul elrendelni; egyébként a végrehajtást a jogosult kérelmére tizenöt napon belül rendeli el.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. (2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.
88. § (1) A végrehajtás során hozott határozat ellen - a (3) bekezdésben, a 83. § (2) bekezdésében és a 84. § (3) bekezdésében említett kivétellel - nincs helye fellebbezésnek. (2) Az, akinek a jogát vagy jogos érdekét a végrehajtás sérti, a sérelemről szerzett értesüléstől számított három nap alatt - ha nincs helye fellebbezésnek - kifogást terjeszthet elő a végrehajtást foganatosító szervnél. (3) A végrehajtási kifogásról - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a végrehajtást foganatosító szerv azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül határozattal dönt. A határozat ellen fellebbezni lehet.

A tényállás és a vizsgálat megállapításai
A gyámhivatal a panaszos azon kérelmét, mely a nyári időszakos kapcsolattartások ideje alatt elmaradt öt nap kapcsolattartás pótlására irányult a 257/3/2004. számú, 2004. április 19-én kelt határozatával elutasította. A gyermek édesanyja és házastársa a gyámhivatalban idézésre megjelentek, egybehangzó nyilatkozatuk szerint az elmaradt kapcsolattartásokat pótolták. A panaszos az idézést nem vette át, így meghallgatására nem kerülhetett sor.
A határozatban a panaszost tájékoztatták a fellebbezés lehetőségéről.
A gyámhivatal 257/4/ 2004. számú, 2004. május 27-én kelt értesítésével megállapította, hogy a 257/3/2004. számú határozata – fellebbezés hiányában – 2004. május 24. napján jogerőre emelkedett.
A panaszos 2004. június 8-i keltezéssel a 257/3/20004. számú határozatot megfellebbezte. A fellebbezést a gyámhivatal 2004. június 16-án iktatta, majd továbbította a megyei gyámhivatalnak.
A megyei gyámhivatal 61-50-11/2004. számú, 2004. július 13-án kelt határozatával az első fokon hozott döntést helyben hagyta. Tekintettel arra, hogy a határozat nem minősült az ügy érdemében hozott döntésnek, mert a jogerős határozat végrehajtása tárgyában született, a bírói felülvizsgálat lehetőségét kizárták. Jogszabályként az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. § (1) bekezdésére hivatkozott a megyei gyámhivatal.
A kapcsolattartások pótlásának elrendelésére a végrehajtási eljárás során van lehetőség. Előzőekre figyelemmel a gyámhivatalnak a határozat elleni fellebbezést az Áe. 88. § (1) bekezdése alapján ki kellett volna zárnia. A hivatkozott jogszabályhely szerint a végrehajtás során hozott határozat ellen nincs helye fellebbezésnek. A 88. § (2) és (3) bekezdése azonban kimondja, hogy az, akinek a jogát vagy jogos érdekét a végrehajtás sérti, a sérelemről szerzett értesüléstől számított három nap alatt - ha nincs helye fellebbezésnek - kifogást terjeszthet elő a végrehajtást foganatosító szervnél. A végrehajtási kifogásról - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a végrehajtást foganatosító szerv azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül határozattal dönt. A határozat ellen fellebbezni lehet. A gyámhivatalnak tehát nem a fellebbezés lehetőségéről, hanem a határozat ellen benyújtható kifogásról kellett volna tájékoztatnia a panaszost.
A panaszos – a szóban forgó első fokú határozat jogerősítése után – fellebbezési kérelmet nyújtott be, azt a gyámhivatal továbbította a másodfokú hatóságnak. A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint a másodfokon eljáró hatóság nem észlelte azt, hogy az első fokon eljáró gyámhivatal a végrehajtási eljárásban hozott határozat ellen benyújtható végrehajtási kifogásról nem tájékoztatta a panaszost, így az ügyfél ezzel a jogorvoslati lehetőséggel nem élt. A megyei gyámhivatal nem vizsgálta azt sem, hogy a panaszos a fellebbezésre nyitva álló határidőn túl nyújtotta be jogorvoslati kérelmét, azt mint határidőn túl benyújtottat nem utasította el.
Megállapítottam, hogy az első fokon eljáró gyámhivatal azzal, hogy a végrehajtási eljárás során jogorvoslati lehetőségként a fellebbezésről és nem a határozat ellen benyújtható végrehajtási kifogásról tájékoztatta a panaszost, a megyei gyámhivatal pedig azzal, hogy a fellebbezés elbírálását követően – tekintettel arra, hogy határozatát végrehajtási eljárás során hozta – kizárta a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának lehetőségét, a jogorvoslati lehetőséget szűkítette. Ugyanis, ha a jogszabálynak megfelelően a panaszos végrehajtási kifogását az első fokon eljáró hatóság bírálja el, akkor jogorvoslatért a panaszos fordulhatott volna a másodfokú hatósághoz. Ha azonban a végrehajtási eljárásban az első fokon eljáró hatóság jogorvoslati lehetőségként fellebbezési jogot biztosít az ügyfélnek és a másodfokon eljáró hatóság a bírói utat – jogszerűen kizárja – akkor a jogorvoslat egyfokú. A megyei gyámhivatal a bírói felülvizsgálat lehetőségét – tévesen az Áe. 72. § (1) bekezdése alapján zárta ki. Az idézet törvényhely éppen a jogorvoslat lehetőségéről ad tájékoztatást. („Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.”) Az Áe. 72. § (4) bekezdésének b) pontja szerint „nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának, ha a határozat jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálja.”
Megállapítottam, hogy eljárásával az első és másodfokon eljáró gyámhivatal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással, továbbá az 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A minisztérium (ICSSZEM) folyó év júliusában a következőkről tájékoztatott: „…az ügyfélnek a másodfokú gyámhivatallal szemben előterjesztett kizárási kérelme alapján a Gyermekvédelmi Főosztály beszerezte az ügyben eddig keletkezett iratokat és a kizárni kért hatóság véleményét, melyet levelemhez mellékelek. A jelentős mennyiségű iratanyag átvizsgálása még folyamatban van, addig türelmét kérem. Amint a kizárási kérelemről határozat születik, azt haladéktalanul megküldjük Önnek az iratanyaggal együtt”.
A minisztérium a panaszos 2005 januárjában benyújtott beadványára nem reagált, kizárási kérelméről a kérelem kézhezvételétől számított fél év elteltével nem döntött.
Megállapítottam, hogy elhúzódó eljárásával az ICSSZEM a jogállamiságból eredő jogbiztonság, ezen belül a tisztességes eljárás sérelmét okozta.
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján kezdeményezem
I. Érd Város Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala vezetőjénél, hogy ha a határozat fellebbezését az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény kizárja, akkor a jövőben az ügyfelet az igénybe vehető egyéb jogorvoslati lehetőségről tájékoztassa.
II. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala vezetőjénél, hogy a jövőben ügyeljen arra, hogy a határozatok rendelkező részében foglaltak ne mondjanak ellent a jogszabályi hivatkozásnak. Ha az ügyfél a fellebbezési határidőn túl nyújt be jogorvoslati kérelmet, azt érdemi vizsgálat nélkül, határozatban utasítsa el.
III. Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium Gyermek-és Ifjúságvédelmi Főosztálya vezetőjénél, hogy a jövőben – annak garanciális jelentősége miatt – érdemi döntését az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerinti eljárási határidők betartásával hozza meg, ha ez nem lehetséges, a határidőt hosszabbítsa meg és erről az ügyfelet értesítse.
A gyermekvédelmi törvény szerint az országgyűlési biztos feladata, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő visszaéléseket kivizsgálja, orvoslásuk érdekében intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírásai az országgyűlési biztosnak csak arra nyújtanak lehetőséget, hogy a gyermekeknek ezt a védelmet a hatóságokkal, illetőleg az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekkel szemben érvényesítse. Vizsgálatom a hatóság mulasztását feltárta. A magánszemélyek – adott esetben a szülők gyermekeiknek esetlegesen alkotmányos jogsérelmet okozó – magatartását nem vizsgálhatom, ezért jelentésem arra vonatkozó megállapítást nem tartalmaz.

Budapest, 2005. szeptember 7.
Takács Albert sk.