Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1561/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
A vizsgálat megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a 2004. november 19-én támadt szélvihar során károsodott ingatlanának helyreállítása érdekében a monori önkormányzat nem nyújtott megfelelő támogatást. A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A szélvihar következtében a panaszos ingatlanának tetőszerkezete oly mértékben megrongálódott, hogy azt segítség nélkül helyreállítani nem tudta. Az önkormányzat felmérése szerint a kár mintegy egymillió forint. A helyreállítás érdekében az önkormányzat 300 ezer forint kamatmentes kölcsönt biztosított. A panaszos abban látná problémájának megoldását, ha magasabb összegű támogatásban részesülhetne, és ennek segítségével végezhetné el a helyreállítást.
Az önkormányzat jegyzőjétől arra vonatkozóan kértem tájékoztatását, hogy a panaszos vis maior támogatás iránti kérelme ügyében az önkormányzat milyen intézkedést tett, és a panaszos kérelmére milyen döntés született, egyben kértem a határozat megküldését. A megkeresés elküldését követően szociális ellátással kapcsolatosan érkezett újabb beadvány a panaszostól, melyre vonatkozóan ugyancsak a jegyzőtől kértem tájékoztatást.
1./ A jegyző közölte, hogy a panaszos ingatlanában 2004. november 19-én keletkezett viharkár. Ezzel kapcsolatban önkormányzatukhoz (az akkor hatályos) 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet 36. §-ában meghatározott vis maior támogatás iránt írásbeli kérelem nem érkezett, illetve szóbeli kérelem sem, amely jegyzőkönyvezésre került volna. Ennek ellenére a hivatal dolgozói és a helyi polgári védelmi feladatokat ellátó kolléga a panaszos ügyének intézése során a kár bekövetkeztét követő legelső munkanap felvették a kapcsolatot a Pest Megyei Területfejlesztési Kht-val a rendelet szerinti esetleges vis maior támogatási lehetőség érdekében. A Kht-tól azt a tájékoztatást kapták, hogy a vonatkozó jogszabály szerint a támogatás az elemi kárt szenvedett magánszemélyeknek csak rendkívül indokolt helyzetben jár, éspedig abban az esetben, ha a károsult lakhatása nem biztosított, így a panaszos esetében a jogszabály szerinti vis maior támogatás igénylésére nincs lehetőség.
A káresemény után a panaszos lakhatása az ingatlanban továbbra is biztosítva volt, részéről a máshol történő elhelyezés igénye fel sem merült, az épület a kár következtében nem vált sem baleset-, sem pedig életveszélyessé, ezért a vis maior támogatás – jogszabályi feltételeinek meg nem felelő – igénylése helyett az önkormányzati segítség adásában látták a panaszos ügyének lehetséges megoldását.
Monor Város Önkormányzata az elemi csapás (különösen: viharkár) miatt a lakóingatlanokban keletkezett károk enyhítése érdekében a 7/2000. (III. 24.) számú helyi rendeletének szabályai szerint – az éves költségvetésének keretein belül – kamatmentes kölcsönt tud biztosítani. Az ilyen jellegű támogatás önként vállalt önkormányzati feladat.
A panaszos e támogatási formára 2004. november 24-én benyújtott kifejezett kérelme alapján Monor Város Képviselő-testülete a 2004. december 9-én tartott ülésén – a Szociális és Egészségügyi Bizottság javaslata alapján – az 568/2004. (XII. 9.) számú határozatával 300.000 forint kamatmentes kölcsönt állapított meg öt éves futamidőre. A határozat és az azt megelőző eljárás ellen a panaszos nem emelt kifogást. A döntés elleni jogorvoslati lehetőséggel nem élt. A kölcsönszerződés az önkormányzat és a panaszos között aláírásra került.
A panaszos 2004. február 21-én pénzbeli támogatás iránt nyújtott be újabb kérelmet az önkormányzathoz. Figyelemmel arra, hogy a vis maior támogatást megállapító fenti jogszabály helyett 2005. február 19-étől hatályba lépett 27/2005. (II. 14.) Korm. rendelet 1. § (6) bekezdése a károsult magánszemélyek támogatását kifejezetten az elemi csapás következtében kialakult életveszély megszüntetéséhez szükséges, önkormányzati kötelezettségből fakadó pénzbeli juttatásokra szűkítette le – külön kiemelve, hogy a támogatás a kárt szenvedett lakosok biztonságát, és nem az ingatlan helyreállításának vagy újjáépítésének fedezetének költségeit szolgálja –, a fentiek okán az önkormányzat a kérelmet átmeneti segély iránti kérelemnek minősítette, és a vonatkozó jogszabályok szerint vizsgálta meg annak indokoltságát.
2./ A Szociális és Egészségügyi Bizottságnak az átmeneti segély tárgyában az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény 12. § (2) bekezdése szerinti törvényes határidőben meghozott határozatát az ügyfél 2005. március 22-én vette át. A határozat ellen – a válaszadás időpontjáig – fellebbezés nem érkezett az önkormányzathoz.

Az ügy jogszabályi háttere
9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai feladatairól 
(Hatályon kívül helyezve 2005. II. 16-tól.)
34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
35. § Nem tartoznak a vis maior támogatási körbe az elmaradt felújításból, karbantartásból eredő, korábban megelőzhető károk helyreállítását, illetve felújítási előirányzatok pótlását célzó támogatási igények. Nem támogathatók azok a kérelmek sem, ahol a jelzett károk helyreállítása a helyi önkormányzattól - az önkormányzat rendelkezésére álló források alapján - elvárható.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás, pince- vagy partfalomlás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. (2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

27/2005. (II. 14.) Korm. rendelet a decentralizált helyi önkormányzati fejlesztési támogatási programok előirányzatai, valamint a vis maior tartalék felhasználásának részletes szabályairól
A 8. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott keret (decentralizált) vis maior támogatásra vonatkozó programspecifikus szabályai
11. § (1) A helyi önkormányzat támogatást igényelhet a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével (decentralizált vis maior támogatás). (2) A támogatás igénylésének feltétele a káreseménynek - az előre nem látható, váratlan esemény miatt bekövetkezett kárt követő 5 munkanapon belül - a helyi önkormányzat rövid, írásos (faxon vagy e-mailen) bejelentési kötelezettsége a területfejlesztési tanács felé. (3) A bejelentést követően haladéktalanul a területfejlesztési tanács képviselője a helyszínen meggyőződik a bejelentés valódiságáról, erről jegyzőkönyvet állít ki, mellyel megteremti a jogalapot arra, hogy a helyi önkormányzat támogatást igényelhet. A jegyzőkönyvben a területfejlesztési tanács meghatározza a helyreállítás kezdési és befejezési időtartamát. (4) Nem tartoznak a vis maior támogatási körbe az elmaradt felújításból, karbantartásból eredő, korábban megelőzhető károk helyreállítását, illetve felújítási előirányzatok pótlását célzó támogatási igények. Nem támogathatók azok a kérelmek sem, ahol a jelzett károk helyreállítása a helyi önkormányzattól - az önkormányzat rendelkezésére álló források alapján - elvárható. (5) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás, pince- vagy partfalomlás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként, előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a területfejlesztési tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. (6) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély megszüntetéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. Ez a támogatás a kárt szenvedett lakosok biztonságát szolgálja, az ingatlan helyreállításának vagy újjáépítésének fedezetét nem tartalmazza. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (5) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos ügyéhez hasonló ügyben korábban megkerestem a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot, melyre azt a választ kaptam, hogy a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet 34. §-a szerint a helyi önkormányzat támogatást igényelhet a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével. A 36. § (2) bekezdés szerint kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.
Az országgyűlési biztoshoz vizsgálat lefolytatására jogosult, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében a panaszost alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgált ügyben felmerült az önkormányzat intézkedésének mulasztása, tekintettel arra, hogy az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság véleménye szerint a helyi önkormányzat támogatást igényelhet a különösen súlyos természeti károk mérséklésére. A kormányrendelet tartalmazta azt a kitételt is, hogy a vis maior támogatás akkor igényelhető, ha a természeti csapás vagy más kár a település nagyobb részét érinti. (A kár bekövetkezésekor irányadó szabályozás szerint.) Feltehetően a „nagyobb részét” kitétel tarthatta vissza az önkormányzatot attól, hogy a panaszos esetében a vis maior alaphoz forduljon. A panaszos kára azonban olyan jelentős összegű volt, hogy annak nagysága önmagában indokolta volna a vis maior alapból való igénylést. A be nem nyújtott igénylésre tekintettel a további feltételezés, megállapítás, az eredményesség találgatása felesleges. 
Az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20) AB határozatában kimondta, hogy: "Nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön. Ugyanakkor az ex gratia juttatásnál is irányadók az Alkotmány 70/A §-ában foglaltak." 
A panaszos kára már a kár bekövetkezését követő legelső munkanapon az önkormányzat tudomására jutott, ezért felvették a kapcsolatot a Pest Megyei Területfejlesztési Kht-val. Az érdeklődés feltehetően szóban, illetve telefonon történt, mert erre vonatkozó dokumentumot az önkormányzat nem csatolt. A káresemény kapcsán így a panaszos kamatmentes kölcsönben részesült. 
A panaszost ért rendkívüli káresemény ismeretében írásban kellett volna lépéseket tenni a központi alapból való igénylésre, és a jelentős kárra való tekintettel megkísérelni a támogatás biztosítását. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság más ügyben adott megállapítása szerint is csak ez az út jelenthet (jelenthetett volna) lehetőséget a károsult támogatására.
A panaszos átmeneti segély iránti kérelmét az önkormányzat azzal utasította el, hogy a hatályos helyi rendelet nem engedi meg az átmeneti segély megállapítását. Megjegyzem, hogy a kármegállapítást is tartalmazó jegyzőkönyvben szereplő 1 millió forint összegű kár helyreállítására a szociális törvényben szabályozott átmeneti segély intézménye - pusztán az önkormányzati források - alapján valóban alkalmatlan eszköz, tekintettel arra, hogy a káreseményt követően a költségvetési támogatás igénylése elmaradt. 
Összegzésként megállapítottam, hogy Monor Város Önkormányzata az egyedi, de jelentős összegű káresemény kapcsán a kárenyhítési igény benyújtásának elmulasztásával az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
Az elmulasztott intézkedés pótlását nem kezdeményezem, azonban felkérem az Önkormányzat Képviselő-testületét, hogy amennyiben a lakáscélú támogatás terhére az önkormányzat bármilyen további segítséget tud nyújtani a nyugdíjas panaszosnak, azt utólag tegye meg.
A jelentést megküldtem a Belügyminiszternek, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főigazgatójának, a Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Igazgatójának, a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének, a Pest Megyei Területfejlesztési Tanácsnak és a panaszosnak is.

Budapest, 2005. június 22.

Lenkovics Barnabás sk.