Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1406/2005. számú ügyben

Ügyintéző: Andrásné dr. Bognár Ildikó
Az eljárás megindulása
Egy törökbálinti lakos sérelmezte, hogy el nem végzett szolgáltatásért kell hulladékszállítási díjat fizetni, hiszen a közszolgáltató tevékenységét nem veszi igénybe. Sérelmezte továbbá, hogy mivel az egyedi közüzemi szerződést nem írta alá, ennek hiányában olyan összegű hulladékszállítási díjat kellene megfizetnie, mint egy négytagú családnak. A szerződést továbbra sem írja alá, mert attól tart, hogy az „előzetes díjközlés hiányában már nem fognak módosítani az összegen”.
A panasz alapján a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye megsértésének gyanúja miatt rendeltem el vizsgálatot, melynek során megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, akitől a vonatkozó helyi rendelet megküldését, valamint tájékoztatást kértem az ügyben kialakult álláspontjáról. Rövid úton megkerestem továbbá a közszolgáltatást végző RWE Umwelt Tatabánya Rt. illetékesét, akitől tájékoztatást kértem arról, hogy a panaszos által aláírt szerződéssel és nyilatkozattal rendelkeznek-e. 

A megállapított tényállás
A jegyző megküldte Törökbálint Nagyközség Önkormányzatának többször módosított 4/2003. (II. 25.) számú rendeletét a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról. Egyidejűleg válaszát az alábbiakban adta meg:
Törökbálint Nagyközség Önkormányzata az RWE Umwelt Tatabánya Rt. hulladékszállító céggel van szerződéses jogviszonyban, így panaszosnak a tatabányai céggel kell a szerződést megkötnie. 2004. november 10-én küldte meg a szolgáltató azon ingatlantulajdonosok nevét, akik az önkormányzati rendeletben meghatározott kommunális szemétszállításra vonatkozó szerződéskötési kötelezettségüknek nem tettek eleget, és kérték velük szemben a szabálysértési eljárás lefolytatását. Mivel panaszos nem kötötte meg a szerződést, a rendelet értelmében szabálysértést követett el, melynek alapján az eljárás során határozatban figyelmeztetésben részesítette.
Rövid úton tájékoztatott az aljegyző, hogy a szolgáltató gyakorlata szerint szerződéskötés hiánya esetén kizárólag a 110 literes hulladékgyűjtő edényzetre történhet a díjmegállapítás. 
A közszolgáltatást végző RWE. Umwelt Rt. tájékoztatott, hogy panaszos a mai napig nem írta alá a szerződést, egyedülállóságára vonatkozó nyilatkozatot sem tett és a díjfizetési kötelezettségét sem teljesíti. A szerződés aláírásának hiányában az önkormányzati kedvezmény megadására sincs lehetőség. 

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk)
4. § (1) A polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni.
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (továbbiakban: Hgt.)
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a) a közszolgáltatás jellegét, b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. (2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. (3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
27. § (1) A települési hulladékkezelési közszolgáltatást ellátó közszolgáltató feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett - az önkormányzati rendeletben előírt módon - a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
2. § (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
3. § (1) A települési hulladék kezelésének díját az önkormányzat a következő díjfizetési időszakra állapítja meg. A díjfizetési időszakot - amely legalább egy év - és annak kezdetét az önkormányzat rendeletében határozza meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra. (2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása az  általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani. Települési szilárd hulladék esetében a várható szolgáltatási mennyiség a településen szolgáltatást igénybe vevők számának és a fajlagos hulladékmennyiségnek a szorzata. A fajlagos hulladékmennyiség  meghatározása a díjkalkuláció része, amelyet az előző évi tényleges szolgáltatási mennyiség alapján kell számítani. (2) a) Az egységnyi díjtétel a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja; (6) a.) A fizetendő közszolgáltatási díj a települési szilárd hulladék esetében az egységnyi díjtétel és az ürítések  mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata. 
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
9. § (1) Az önkormányzat rendeletében meghatározza a közszolgáltatási díjat és a díjalkalmazás feltételeit.

Törökbálint Nagyközség Önkormányzatának többször módosított 4/2003. (II. 25.) számú rendelete a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról

A vizsgálat megállapításai
A Hgt. alapján az ingatlantulajdonosok kötelesek az ingatlanukon keletkező települési szilárd hulladékot gyűjteni és az arra feljogosított hulladékkezelőnek átadni. Ennek a törvényi rendelkezésnek egészségügyi és környezetvédelmi okai vannak, hiszen minden ingatlanon keletkezik olyan hulladék, amelyet nem lehet komposztálás, elégetés útján megsemmisíteni. A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet (továbbiakban: Kormányrendelet)  pedig kimondja, hogy „nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja” (8. § (5) bek.)
A jelenleg hatályos, hivatkozott hulladékgazdálkodási jogszabályok szerint a kötelező közszolgáltatás igénybevétele és az érte járó díj megfizetése mellőzhetőségének az ingatlantulajdonosok általában előadott kifogása – pl. komposztálás, égetés, saját maga szállítja ki a hulladékgyűjtő telepre a háztartási hulladékot – nem lehet alapja.
Megállapítom, hogy az ingatlan tulajdonosok kötelesek a szemétszállítási közszolgáltatást igénybe venni és ezért a díjat megfizetni. E tekintetben tehát alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem állapítható meg.
Törökbálint Nagyközség Önkormányzata 4/2003. (II. 25.) számú rendeletének 11. § (1) bekezdése szerint „a szolgáltató és az ingatlantulajdonos közötti szerződést írásban kell megkötni”.
A kialakult gyakorlat szerint a közszolgáltató és az ingatlantulajdonosok közötti szerződéskötés hiányában a szolgáltatást kizárólag 110 literes hulladékgyűjtő edényzet igénybevételével végzi el a szolgáltató, illetve arra alapozva állapítja meg a díjfizetési kötelezettséget.
A Hgt. szerint a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének – jogszabályban nem rendezett – feltételeit a helyi rendeletek rendezik (23. § (d)). A felek közötti jogviszony a jogszabályok által meghatározottak szerint akként jön létre, hogy a Közszolgáltató a teljesítést felajánlja – értesít a lényeges feltételekről – a tulajdonos pedig a szolgáltatást igénybe veszi. A formális szerződéskötés a közszolgáltatás kötelező jellege miatt felesleges és költséges eljárás, de amennyiben egy adott önkormányzat a helyi rendeletében kötelezővé teszi a szolgáltató és az ingatlantulajdonos közötti írásos szerződést, nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. 
A felek közötti jogviszony tehát – a szolgáltató és az ingatlantulajdonos közötti szerződéskötéstől függetlenül – már a Közszolgáltató (a szolgáltatás ellátására vonatkozó) rendelkezésre állásával létrejön.
A vizsgált önkormányzati rendelet biztosítja a Hgt. és a Kormányrendelet által előírt arányos díjmegállapítást. A kialakult gyakorlat alapján a szolgáltató a közszolgálati szerződés, valamint az egyedülállóságot jelölő nyilatkozat hiánya esetére 110 literes hulladékgyűjtő edényzet után járó díjat fizettet.
Ezen eljárás sem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. Ezt arra alapozom, hogy a szolgáltató és a kötelezett kölcsönös együttműködése (Ptk. 4. §. (1) bek.) szükséges a kötelező szolgáltatás – arányos díjfizetést biztosító – teljesüléséhez, de a kötelezett, vagyis a panaszos részéről ez nem valósult meg hiánytalanul.
Törökbálint Nagyközség Önkormányzata vizsgált rendeletének 1. sz. melléklete a közszolgáltatás ürítésenkénti ÁFÁ-val növelt díjait határozza meg a lakosság saját gyűjtőedénye esetére.
A Kormányrendelet 7 §. (1) bekezdése szerint „a közszolgáltatási díj megállapítása az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik.”
Megállapítom, hogy a vizsgált helyi rendeletben meghatározott ÁFÁ-val növelt díjtétel megállapítása visszásságot okoz a jogbiztonság követelményével összefüggésben, mivel a Kormányrendelet kötelező előírása ellenére a díjtétel az ÁFA összegét is tartalmazza. 
Aggályosnak tartom a helyi rendelet 16. § (1) bekezdését, mely szerint „a szabálysértésről szóló 1999. évi LXIX törvényben és végrehajtási rendeletében – a 218/1999. (XII. 28.) Kormányrendeletben – meghatározott köztisztasági szabálysértésen túl szabálysértést követ el és 30.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, aki: az 5. § foglalt közszolgáltatást nem, vagy nem e rendeletben meghatározott módon veszi igénybe és bejelentési kötelezettségének nem, illetve nem a valóságnak megfelelően tesz eleget.” Az 5. § (1) bekezdése alapján: „A Nagyközség közigazgatási területén lévő valamennyi ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást az e rendeletben meghatározott módon köteles igénybe venni.” 
Ez a tényállás a gyakorlatban azokra az ingatlantulajdonosokra vonatkozik, akik nem fizetik meg az elszállításért annak díját. Mivel a települési szilárd hulladék elszállítása a Hgt. szerint az ingatlantulajdonosok által kötelezően igénybe veendő közszolgáltatás, a települési hulladékszállítási rendeletekben meghatározott díjat is kötelesek az ingatlantulajdonosok megfizetni. A kormányrendelet 8. §-ának (5) bekezdése alapján „nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja”. A Hgt. 26. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy „a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás”. Rendezi a törvény a díjhátralék behajtásának módját is. Eszerint a díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti. A szabályos igénylés alapján a jegyző haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében, a behajtott díjhátralékot az önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak (26. § (2)-(4) bek.). Ebből következően a díj megfizetésének elmulasztása nem minősíthető a rendeletben szabálysértéssé, hiszen a Hgt., mint magasabb szintű jogszabály rendezi a díjhátralék behajtásának módját.
Fentiekre tekintettel a helyi rendeletnek azon szabályozása, miszerint, ha a közszolgáltatást nem, vagy nem a rendeletben meghatározott módon veszi igénybe az ingatlantulajdonos, úgy azt szabálysértéssé minősíti, visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Törökbálint Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testülete által hozott 4/2003. (II. 25.) számú rendelete a jelentésemben foglaltak alapján teljes egészében megfelel-e a Hgt. szabályainak. Amennyiben vizsgálata eredményeként szükségesnek tartja, úgy kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2005. november 22.

Takács Albert sk.