Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1268//2005. számú ügyben

Előadó: dr. Sipos Beáta
A vizsgálat megindulása
Hivatalunkban történt személyes megjelenése alkalmával a panaszos azt sérelmezte, hogy a Vakok Állami Intézetének vezetője elutasította az elhelyezése iránti kérelmét, hivatkozva az előzetes orvosi vizsgálatok eredményére, melyben nem javasolták a felvételét a budapesti intézménybe. Kifogásolta továbbá, hogy az elutasításról levélben kapott értesítést az intézményvezetőtől. Mivel azonban ebben nem szerepelt a jogorvoslat lehetőségéről szóló tájékoztatás, amelyre pedig az orvosi szakvéleményben felhívták a figyelmét, a panaszos a hivatalunkhoz fordult.
Figyelemmel arra, hogy az ügyben felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, valamint a jogorvoslathoz való jog, és a szociális biztonsághoz fűződő jog sérelmének a gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az eljárásom során megkerestem a Vakok Állami Intézetének vezetőjét, akitől tájékoztatást kértem az ügyben megtett intézkedéseikről, valamint az elhelyezési kérelmekkel és azok elbírálásával összefüggő gyakorlatról. Egyidejűleg kértem, hogy küldje meg számomra a keletkezett dokumentumok másolatát is. Ezen felül megkerestem a Győr-Moson-Sopron Megyei Módszertani Szociális Intézmény igazgatóját.

Az érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az ügy jogszabályi háttere
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szt.)
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
9/1999. (XI. 24.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről
1/2000. (III. 27.) SzCsM utasítás a Szociális és Családügyi Minisztérium által fenntartott szociális intézmények működéséről
188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai
A megállapításaim alapjául szolgáló tényállást a megkeresett szervek által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok és tájékoztatások, valamint a panaszbeadvány alapján állapítottam meg.
A panaszos a múlt évben terjesztette elő elhelyezés iránti kérelmét a Vakok Állami Intézetéhez. Jelenleg testvérével és idős, beteg édesanyjával él közös háztartásban Győrött. Döntése szerint, édesanyja halála után a budapesti bentlakásos intézményben szeretne lakni, ahol egészségi állapotának megfelelő ápolást és gondozást kaphatna, ezért fordult az adott intézményhez.
Az Intézethez benyújtott elhelyezési kérelmeket követően az ellátást igénylő fogyatékos személy előzetes alapvizsgálatát végzik el. Az alapvizsgálat célja az intézményi elhelyezést megelőzően annak megállapítása, hogy az ellátást igénylő az állapotának, képességeinek, készségeinek megfelelő ellátást kíván-e igénybe venni.
A vizsgálat a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999.(IX.24.) SzCsM rendelet alapján történik. A rendelet 6/A. §-a előírja, hogy a fogyatékos személyek otthonába, lakóotthonába, illetve rehabilitációs intézményébe történő bekerülést megelőzően az előgondozás I. szakaszában az ellátást igénylő fogyatékos személy előzetes alapvizsgálatát el kell végezni. Az előgondozás a vonatkozó jogszabály szerint két szakaszból áll:
Az előgondozás I. szakaszában az előgondozást végző személy a hivatkozott jogszabályban meghatározott feladatokat látja el: tájékozódik az elhelyezést igénybe vevő helyzetéről annak megállapítása céljából, hogy az igénybe vevő állapotának és szükségleteinek megfelel-e az intézmény szolgáltatása; a szolgáltatás biztosítása előtt tájékoztatást nyújt az elhelyezést igénybe vevő részére az intézményi életre való megfelelő felkészülés érdekében; vizsgálja, hogy az igénylő életkora, egészségi állapota, valamint szociális helyzete alapján jogosult-e az ellátásra. Ebben a szakaszban kell tájékoztatni az ellátást igénybe vevőt, illetve törvényes képviselőjét az intézménnyel kötendő megállapodás tartalmáról, valamint a térítési díj várható mértékéről is.
Az előgondozás II. szakaszában az előgondozást végző személy feladata a szolgáltatás biztosításának előkészítése az új igénybe vevő részére a fogadó intézményben, valamint az intézményben élők és dolgozók felkészítése az új igénybe vevő fogadására, az intézménybe történő beilleszkedés zavartalan biztosítása.
Az idézett jogszabály rendelkezik arról is, hogy az állami fenntartású intézmény esetén, ha az intézményi jogviszony keletkezését az intézményvezető intézkedése alapozza meg, az előgondozás I. szakaszában a kérelem beérkezésétől számított húsz napon belül a helyszínen kell tájékozódni az ellátást igénybe vevő életkörülményeiről és egészségi állapotáról, valamint ellátásra való jogosultságának fennállásáról. Az előgondozást végző ennek ismeretében nyilvánít véleményt arról, hogy az intézmény szolgáltatásai megfelelnek-e az ellátást igénybe vevő szükségleteinek és állapotának. Ha az intézmény szolgáltatása nem felel meg az említetteknek, az előgondozást végző személy más ellátási forma igénybevételére tesz javaslatot.
A hivatkozott jogszabály arra az esetre is iránymutatást nyújt, ha az előgondozást végző személy az igénybe vevő egészségi állapota tekintetében lényeges különbséget észlel a kérelemben foglaltakhoz képest. Ekkor kezdeményezi, hogy az intézmény orvosa előzetesen vizsgálja meg az elhelyezést igénybe vevőt és/vagy az intézményvezető kezdeményezi a háziorvos, kezelőorvos által az igénybe vevő egészségi állapotára vonatkozó megállapítások felülvizsgálatát az igénylő lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés szakorvosától.
Az előgondozás I. szakaszában kötelezően elvégzendő előzetes alapvizsgálat lefolytatása kapcsán a jogszabály kitér arra, hogy az intézményvezető feladata, hogy ennek érdekében megkeresse az illetékes módszertani intézmény vezetőjét. A szakértői bizottság az előzetesen alapvizsgálaton alapuló megállapításait szakvéleményében rögzíti, melyet megküld az intézmény vezetőjének és az ellátást igénylőnek, illetve törvényes képviselőjének. Az intézmény vezető az intézményi elhelyezését érintő döntése meghozatala során a szakértői bizottság szakvéleményét figyelembe veszi. A jogszabály úgy rendelkezik, hogy a szakvélemény megállapításai ellen külön jogorvoslatnak helye nincs, a szakvélemény azonban az Szt. 94/A §-ának (3) bekezdése szerint az intézményvezetőnek az elhelyezési kérelem tárgyában hozott döntésével együtt vitatható.
Az igazgató a kérelmek kapcsán követett gyakorlatukkal kapcsolatban tájékoztatott arról, hogy a kérelem benyújtását követően megkeresik az Intézetükben előzetes alapvizsgálatot végző módszertani intézményt. A Fővárosi Önkormányzat Idősek Otthona Módszertani Osztály szakértője koordinálja a Fővárosi Szakértői Bizottság összehívását.
A jogszabálynak megfelelően a szakértői bizottság az előzetes alapvizsgálatot az általa a fogyatékosság jellegére tekintettel választott, az ellátást igénylő ápolása, gondozása vagy rehabilitációja módjának és eszközeinek megállapítására alkalmas módszer segítségével végzi, melyhez felhasználja a külön jogszabályban meghatározott orvosi szakvéleményt is.
Az igazgatói tájékoztatás szerint az előzetes alapvizsgálat megállapításait szakvéleményben rögzítik. Az alapvizsgálat eredményéről levélben értesítették a panaszost. A rendelkezésemre álló iratanyagból kitűnik, hogy a 2005. január 5-én kelt értesítés az alábbiakat tartalmazta:
•	a 9/1999. (IX. 24.) SzCsM rendelet értelmében a fogyatékos személyek otthonába történő bekerülést megelőzően előzetes alapvizsgálatot kell végezni,
•	az előzetes alapvizsgálat célja annak megállapítása, hogy az ellátást igénylő az állapotának, képességeinek, készségeinek megfelelő ellátást kívánja-e igénybe venni,
•	a panaszos esetében felhasznált anyagok: az előgondozási dokumentáció, pszichiátriai vélemények,
•	az alapvizsgálat eredményeképpen a Szakértői Bizottság véleménye az volt, hogy a panaszos Intézetbe való felvételét nem javasolják, és jelezték, hogy az elhelyezés érdekében a Szegedi Vakok Otthonába továbbítható a panaszos kérelme,
•	ha ezzel a panaszos egyetért az Intézet továbbítja a kérelmet a megjelölt intézménybe.
Az intézményvezető jelezte, hogy az előgondozás során bekérésre került a panaszos kezelőorvosának a szakvéleménye is. Az intézeti orvos, az intézetvezető-ápoló és helyettese megállapítása az volt, hogy az elhelyezést igénylő szükségleteinek megfelelő ellátást nem tud az Intézet biztosítani. Erre tekintettel javasolták a panaszos szegedi intézetbe történő elhelyezését, ahol a pszichiátriai betegeknek – tartós bentlakás mellett – szakorvosi, szakápolói ellátást is biztosítanak. A panaszos pszichiátriai diagnózisára figyelemmel a Fővárosi Szakértői Bizottság is a leginkább megfelelő intézménytípusként a Csongrád Megyei Önkormányzat Vakok Otthonát javasolta.
A vizsgálat során rendelkezésemre bocsátott iratanyagból az volt megállapítható, hogy a konkrét esetben két alapvizsgálati szakvélemény készült. Az egyiket a Győr-Moson-Sopron   Megyei Módszertani Szociális Intézmény szakértői bizottsága 2004. október 6-án, a másikat pedig 2004. november 17-én a fővárosi szakértői bizottsága készítette. A Győr-Moson-Sopron Megyei intézményt - mint a területileg illetékes Módszertani Központot - az Intézet igazgatója 2004. július 12-én kelt megkeresésében kérte fel az előzetes alapvizsgálat elvégzésére. Megállapítást nyert továbbá, hogy a két szakvélemény eredménye különböző lett, hiszen míg a győri vélemény a panaszos várakozó listára kerülését javasolta az intézményvezető felé, a fővárosi bizottság ennek ellenkezőjeként a már említett javaslatot tette, miszerint egy másik otthonba történő felvétele lenne a megfelelő.
A rendelkezésemre bocsátott iratokból az tűnik ki, hogy az intézményvezető az utóbbi szakvélemény alapján hozta meg döntését, s értesítette a panaszost arról, hogy ha hozzájárul, a kérelmét továbbítják Szegedre.
Megállapítható, hogy a Győr-Moson-Sopron megyei szakértői bizottság helyesen tájékozatta a panaszost arról, hogy a vonatkozó jogszabály alapján a szakvélemény megállapításai ellen külön jogorvoslatnak nincs helye, azonban a szakvélemény az intézményvezetőnek az elhelyezési kérelem tárgyában hozott döntésével együtt vitatható.
Az alapvizsgálatot követően az intézményvezető levélben értesítette a panaszost a döntéséről. Az alapvizsgálat után az eljárás következő stádiuma az elhelyezési kérelemről szóló döntés meghozatala. A jogszabály ezt nem köti határozati formához, hiszen kizárólag azt írja elő, hogy az intézményvezetőnek írásban értesítenie kell az ellátást igénylőt, illetve törvényes képviselőjét az elhelyezéssel kapcsolatos döntéséről.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az intézményvezető úgy döntött az elhelyezési kérelem elutasításáról, hogy jogorvoslat lehetőségéről a panaszost nem oktatta ki. Az orvosi szakvélemények – melyek felülvizsgálatára az országgyűlési biztos nem rendelkezik hatáskörrel – alapján természetesen dönthet úgy az intézményvezető, hogy az ellátást igénylő felvételét elutasítja, ha az intézmény szolgáltatása a kérelmező állapotának nem felel meg. Az adott esetben a panaszos pszichiátriai diagnózisára figyelemmel állapították meg azt, hogy a számára leginkább megfelelő intézménytípus a Csongrád Megyei Önkormányzat Vakok Otthona lenne. Ugyanakkor az ellátást igénybe vevőt megilleti a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos jog is, mely alapján megfelelő tájékoztatást kell kapnia arról, hogy kérelmét milyen indokok alapján utasították el, és a döntés ellen hova fordulhat.
Az Szt. rendelkezik arról, hogy az állami fenntartású intézmény esetén a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátás iránti kérelemről az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium által fenntartott szociális intézmény esetén az intézményvezető dönt. Ebben az esetben az intézményvezető írásban értesíti döntéséről az ellátást igénylőt, illetve törvényes képviselőjét. A jogorvoslati lehetőséggel összefüggésben a törvény kimondja, hogy ha az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője az intézmény vezetőjének a döntését vitatja, az arról szóló értesítés kézhezvételétől számított nyolc napon belül a fenntartóhoz fordulhat. Ilyen esetben a fenntartó határozattal dönt a beutalás kérdéséről. Az adott ügyben a fenntartó az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium.
Álláspontom szerint az Intézet vezetője akkor járt volna el helyesen, ha minderre kitér a panaszosnak megküldött értesítésében.
A fentiekre tekintettel megállapítom, hogy az eljárás a panaszos általam vizsgált alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot okozott, ezért az alábbi kezdeményezéssel élek:
Az Obtv. § 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján felkérem a Vakok Állami Intézetének igazgatóját arra, hogy a konkrét esetben feltárt visszásság orvoslása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket, és a jövőben fokozottan ügyeljen az eljárási szabályok pontos betartására.

Budapest, 2005. március 31.

Lenkovics Barnabás sk.