Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1047/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása
A panaszos levélben kérte az országgyűlési biztos segítségét házastársi jövedelempótléka megszüntetésével kapcsolatban, és azt is sérelmezte, hogy beadványaira nem válaszol a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság (a továbbiakban: Nyufig.)
A sérelem kivizsgálása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ai alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonság hoz, és ahhoz kapcsolódóan a tájékoztatáshoz való jog sérelmének gyanúja.
A panaszoltak részletes megismerése érdekében először rövid úton, telefonon tájékozódtam, majd a keletkezett iratok másolatának megküldésére kértem a Nyufig. igazgatóját. Vizsgálati jelentésem alapjául a megküldött iratok és a panaszos által előadottak szolgáltak.

Érintett alkotmányos jogok 
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Kapcsolódó jogszabályok
1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról (Tny.)
4. § (1) E törvény alkalmazásában a) saját jogú nyugellátás és a hozzátartozói nyugellátás: olyan keresettől, jövedelemtől függő rendszeres pénzellátás, amely meghatározott szolgálati idő megszerzése esetén a biztosítottnak (volt biztosítottnak), illetve hozzátartozójának jár;
6. § (2) A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó hozzátartozói nyugellátások a) az özvegyi nyugdíj,

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
65. § (1) A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók. (2) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.

187/1997. (X. 31.) Korm. rendelet a nyugellátások és baleseti nyugellátások, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről
12. § (2) Meg kell szüntetni a pótlék, illetve jövedelempótlék folyósítását, ha a jogosult a) a nyugellátásának, nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátásának - ide nem értve a vakok személyi járadékát -, valamint az 5. § (2) bekezdésben megjelölt mezőgazdasági járadékainak együttes összege meghaladja az öregségi nyugdíj 2001. január 1-jén érvényes legkisebb összegének a nyugellátások mindenkori emelésének mértékével növelt összegét.

93/1990. (XI. 21.) Kormányrendelet az 1945 és 1963 között törvénysértő módon elítéltek, az 1956-os forradalommal és szabadságharccal összefüggésben elítéltek, valamint a korábbi nyugdíjcsökkentés megszüntetéséről, továbbá az egyes személyes szabadságot korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek társadalombiztosítási és munkajogi helyzetének rendezéséről
4. § (1) Az 1. § (1) bekezdésében megjelölt személy halála esetén az őt megillető emelés felével kell személyenként emelni a hozzátartozó nyugellátását, baleseti nyugellátását, illetve a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátását.

A megállapított tényállás 
A panaszos öregségi nyugdíj iránti kérelmét 1998-ban a szükséges szolgálati idő hiányára hivatkozással utasították el, ám az egyéb feltételek megléte miatt rendszeres szociális járadékot állapítottak meg részére. A rendszeres szociális járadékban most is részesül. Panaszos – korábban öregségi nyugdíjban részesülő – férje halálát követően, 2003. december 3-ától egy éven át ideiglenes özvegyi nyugdíjban részesült, majd az egy éves időtartam lejártakor – mivel a jogosultság feltételei fennálltak – számára özvegyi nyugdíjat állapított meg a Nyufig 2004. október 29-én kelt határozatával. Ekkor, mivel panaszos egyszerre volt jogosult rendszeres szociális járadékra és állandó özvegyi nyugdíjra is, a vonatkozó szabályok értelmében a Nyufig. rendelkezett a rendszeres szociális járadék folyósításának szüneteltetéséről, és az (50%-os) özvegyi nyugdíjat folyósította panaszosnak. 
A panaszosnak korábban (1997. szeptember 1-jétől) járó házastársi jövedelempótlék folyósítását 2004. novemberében kelt határozattal, 2005. január elsejei hatállyal – a 187/1997 (X. 31.) Kormányrendelet 12. § (2) bekezdésére hivatkozással – megszüntették. A felhívott rendelet értelmében meg kell szüntetni a pótlék, illetve jövedelempótlék folyósítását, ha a jogosult a nyugellátásának, nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátásának - ide nem értve a vakok személyi járadékát -, valamint az 5. § (2) bekezdésben megjelölt mezőgazdasági járadékainak együttes összege meghaladja az öregségi nyugdíj 2001. január 1-jén érvényes legkisebb összegének a nyugellátások mindenkori emelésének mértékével növelt összegét.
A panaszos a jövedelempótlék megszüntetéséről szóló határozat ellen a Nyufighoz 2004. december 29-én érkeztetett levelében tiltakozott, egyidejűleg panaszolta 53. heti nyugdíja folyósításának elmaradását, majd ezzel egy időben az országgyűlési biztoshoz fordult.
A panaszos decemberi levelére válaszolva 2005. január 17-én küldött tájékoztató levelet a Nyufig, melynek utolsó két bekezdésében a következőt írta: „Fentiekre tekintettel is kérem, levelem kézhez vételét követő 15 napon belül nyilatkozzon arra vonatkozóan, hogy a fenti tájékoztatás ellenére házastárs utáni jövedelempótlék folyósításának megszüntetése ellen benyújtott fellebbezését fenntartja-e. Amennyiben a jelzett határidőn belül nem nyilatkozik, úgy tekintjük, hogy fellebbezési szándékától elállt.”
A panaszos ismételten levélben kérte a házastársi pótlék tovább folyósítását, amely kérelmét a Nyufig. 2005. február 2-án kelt határozatával elutasított.

A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre bocsátott iratanyagból kitűnik, hogy tartalmilag nem hibás a Nyufig. határozatainak egyike sem, és hogy a jogszabályok helyes értelmezésével eljárva rendelkezett az Igazgatóság a házastársi pótlék folyósításának megszüntetéséről. A korábban folyósított ideiglenes nyugdíj ugyanis nem korlátozta a házastársi pótlék folyósítását, panaszos egyéb ellátása pedig akkor nem haladta meg a folyósítási összeghatárt. Az ideiglenes özvegyi nyugdíjra való jogosultság megszűnését, majd az állandó özvegyi nyugdíjra való jogosultság megállapítását követően azonban elérte panaszos ellátásainak összege azt a határt, amely esetében a házastársi pótlék nem folyósítható tovább.
Eljárási értelemben azonban súlyosan vétett a panaszosnak 2005. január 17-én írt levelével, és bár – köszönhetően panaszos ismételt levelének – a jogbiztonsághoz való alkotmányos jog nem sérült, a Nyufig eljárása azt veszélyeztette, az alábbiak szerint. 
A Tny. speciális szabálynak minősül az államigazgatási eljárás általános szabályiról szóló 1957. évi IV. törvényhez képest, így az Áe. rendelkezései csak akkor érvényesülnek a Tny. hatálya alá tartozó eljárásokban, ha azokra nézve a Tny. nem tartalmaz különleges szabályokat. A fellebbezés esetében ez esetben releváns eltérő szabályt nem ír elő a Tny., ezért az Áe. vonatkozó szabályai alkalmazandók. Az Áe. 62- 65. §-ai tartalmazzák az fellebbezés során követendő magatartás és a hatóság cselekményeit, és a 65. § (2) bekezdés előírja, hogy a fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve, ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti. A Nyufig ahelyett, hogy ezt megtette volna, tájékoztató levelet küldött az ügyfélnek a fent már idézett felhívással, ami jogszerűtlen. Egyrészt eljárási szempontból, hiszen nem tesz eleget az Áe-ben foglalt kötelezettségének, így ezzel veszélyezteti a jogbiztonsághoz való jogot. Különösen jogsértő tartalmát tekintve mert, ha az ügyfél hallgatással reagálna a tájékoztató levélre, a fellebbezés visszavonásának tekintette volna.
A közigazgatási eljárásban bevett a „qui tacet concentire videtur” római jogi elvének alkalmazása, ám csak a szakhatóságok esetében teszi lehetővé, hogy a válaszadási határidőben való „hallgatás” a szakhatósági hozzájárulás megadásának értelmezhető. (Áe. 21. § (2) bekezdés). Ez, a törvény által felállított megdönthetetlen vélelem törvényi felhatalmazás hiányában, valamint az ügyféli pozícióra kiterjesztve nemcsak, hogy a jogbiztonsághoz való jogot veszélyeztette, hanem – ha panaszos nem fellebbezett volna – a további, közigazgatáson kívüli jogorvoslathoz való jog érvényesíthetőségét is. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogállam nélkülözhetetlen elemeként „[…] a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved csorbát.” (1459/B/1992. AB. határozat)
„Az anyagi igazságosság jogállami követelménye a jogbiztonságot szolgáló intézményeken és garanciákon belül maradva valósulhat meg. Az anyagi igazság érvényesülésére éppúgy nem biztosít (nem biztosíthat) alanyi jogot az Alkotmány, mint ahogy arra sem, hogy egyetlen bírósági ítélet se legyen törvénysértő. Ezek a jogállam céljai és feladatai, amelyek megvalósulása érdekében megfelelő – elsősorban eljárási garanciákat nyújtó – intézményeket kell létrehoznia és az érintett alanyi jogokat garantálnia. Az Alkotmány tehát az anyagi igazság érvényre juttatásához szükséges és az esetek többségében alkalmas eljárásra ad jogot. Az 57. § a bírósági eljáráshoz biztosít alanyi jogot, s nem azt garantálja, hogy annak eredménye mindig helyes lesz. Az igazságos és törvényes bírósági döntés érdekében azonban további eljárási garanciát biztosít az Alkotmány: alkotmányos jogot a jogorvoslathoz. Ha egy az anyagi igazságosság érvényesítésére vagy a törvényben való tévedés kiküszöbölésére szolgáló jogintézmény a rendes és rendkívüli jogorvoslatok feltételeihez hasonlíthatóan pontos eljárási garanciák nélkül működik, akkor a jogbiztonság sérelmet szenved.”. A Nyufig – fentebb már kifogásolt – tájékoztató levelében foglaltak ennek, a törvényben egyedül jogszerűnek mondott jogorvoslati mechanizmusnak a rendjét, törvényes garanciáját felborítva okozott a bírósághoz fordulás jogával, illetve a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben sérelmet, de legalábbis e sérelem veszélyét.
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy nyugdíjának emelése ügyében nem kapott tájékoztatást. Olyan irat, amelyből kiderülne, hogy az emelés mértékével és módjával összefüggésben írásbeli tájékoztatást kapott volna panaszos a Nyufig. által megküldött iratanyagban nem szerepelt. Ebből azonban csak valószínűsíthető, hogy az ügyfél írásban való tájékoztatása elmaradt.

Kezdeményezés
Mivel a vizsgálat során feltárt visszásság lehetősége a konkrét ügyben nem sértette, csupán veszélyeztette panaszos egyes alkotmányos jogait, az ügyben kezdeményezéssel nem élek. A jövőre nézve azonban felhívom a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság igazgatóját, hogy munkatársait hívja fel az eljárási jogszabályok maradéktalan betartására, és gondoskodjon arról, hogy a vizsgálat során tett megállapításaimat megismerjék. Kérem továbbá, hogy panaszosnak az évi rendszeres emeléssel kapcsolatos tájékoztatásra irányuló kérelmének írásban tegyen eleget.

Budapest, 2005. április 28.

Lenkovics Barnabás sk.