Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6483/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Kováts Beáta
A vizsgálat megindítása
A panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalában 2004. december 9-én személyesen terjesztette elő panaszát. Előadta, hogy a Budapest XIX. Kerületi Önkormányzat a felesége számára folyósított ápolási díjat 2004. augusztus 31.-vel megszüntette, és a 2003. február 1-jétől igénybe vett támogatás kamattal növelt összegének a megtérítésére kötelezte. A határozat indoklása szerint ugyanis jogosulatlanul és rosszhiszeműen vette igénybe az ellátást, mivel 2003. január 30.-tól bejelentett lakóhelye Mezőkövesden volt. A képviselő-testület az első fokú határozatot megváltoztatta, és méltányosságból az igénybe vett ápolási díj 50%-ának megtérítését elengedte. Beadványozónk azonban a döntést még így is sérelmesnek tartja, mivel - állítása szerint - a család 2001. óta életvitelszerűen a XIX. kerületben lakik, az a lakcímnyilvántartásban bejelentett tartózkodási helyükként fel is van tüntetve, és a megtérítésre kötelezés megélhetésüket veszélyezteti.
Mivel a panasz alapján felmerült a szociális biztonsághoz való jog, valamint az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljárás sérelmének a gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. valamint 17. §-ai alapján vizsgálatot indítottam, és - hivatkozással az Obtv. 18. § (2) bekezdésére - tájékoztatást kértem az ügyben érintett önkormányzatok polgármestereitől. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Kapcsolódó jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
6. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az eljárásra illetékes a) az a közigazgatási szerv, amelynek területén az ügyfél állandó vagy ideiglenes lakóhelye (székhelye, telephelye) van;
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.

1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról
5. § E törvény alkalmazása során: (2) A polgár lakóhelye: annak a lakásnak a címe, amelyben a polgár él. A lakcímbejelentés szempontjából lakásnak tekintendő az az egy, vagy több lakóhelyiségből álló épület vagy épületrész, amelyet a polgár otthonául használ, továbbá - a külföldön élő magyar és nem magyar állampolgárok kivételével - az a helyiség, ahol valaki szükségből lakik, vagy - amennyiben más lakása nincs - megszáll. (3) A polgár tartózkodási helye: annak a lakásnak a címe, ahol - lakóhelye végleges elhagyásának szándéka nélkül - három hónapnál hosszabb ideig tartózkodik. (4) A polgár lakcím adata: bejelentett lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címe (a továbbiakban együtt: lakcím).
26. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő, e törvény hatálya alá tartozó polgár [4. § (1) bekezdés] köteles beköltözés vagy kiköltözés után három munkanapon belül lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címét a települési önkormányzat jegyzőjének nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni (a továbbiakban együtt: lakcímbejelentés).
38. § (3) A személyi szám a törvény hatálybalépésével egyidejűleg megszűnik. Ahol más jogszabály „személyi számot” említ azon „személyazonosító jelet”, „népesség-nyilvántartást” azon „személyi adat- és lakcímnyilvántartást”, „állandó bejelentett lakást” azon „lakóhelyet”, „ideiglenes lakáscímet” azon „tartózkodási helyet” és ahol „személyi igazolványt” azon „személyazonosító igazolványt” kell érteni.

146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról
35. § (1) Ha a polgárnak a nyilvántartásban sem lakó-, sem tartózkodási helye nincs, és nem külföldön élő magyar állampolgár, adatait „lakcím nélküli”-ként kezelik.

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
5. § A szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenőrzésre (a továbbiakban: szociális igazgatási eljárás) az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
6. § A hajléktalan személyek ügyében szociális igazgatási eljárásra az a szociális hatáskört gyakorló szerv illetékes, amelynek illetékességi területét a hajléktalan személy az ellátás igénybevételekor nyilatkozatában tartózkodási helyeként megjelölte.
9. § A szociális ellátásban részesülő a jogosultság feltételeit érintő lényeges tények, körülmények megváltozásáról 15 napon belül köteles értesíteni az ellátást megállapító szervet.
17. § (1) Az e törvényben meghatározott feltételek hiányában vagy e törvény megsértésével nyújtott szociális ellátást meg kell szüntetni, az ellátást jogosulatlanul és rosszhiszeműen igénybevevőt pedig kötelezni kell a) a pénzbeli szociális ellátás visszafizetésére; (…)
32. § (1) A szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások iránti kérelmet - ha e törvény másként nem rendelkezik - a kérelmező lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat polgármesteri hivatalánál vagy az önkormányzat rendeletében meghatározott önkormányzati szervnél kell előterjeszteni.

Megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló iratok, a panaszos nyilatkozata, illetve a Budapest XIX. Kerületi Önkormányzat polgármesterének, valamint Mezőkövesd Város polgármesterének tájékoztatása alapján a következőket állapítottam meg. 
A panaszos felesége, B.I.-né 2001. november 8-án iktatott beadványában kérelmezte a Budapest XIX. Kerületi Önkormányzattól az ápolási díj megállapítását. Ebben az időpontban sem bejelentett lakóhelye, sem bejelentett tartózkodási helye nem volt. Az Önkormányzat 2001. november 29-én kelt XVII-7487-2/2001. sz. határozatával megállapította az ápolási díjra való jogosultságát. A határozat felhívja a figyelmet arra, hogy az ellátásra jogosult köteles haladéktalanul bejelenteni minden, a lakcímében, szociális, illetve családi körülményeiben bekövetkezett változást.
B.I.-né bejelentett lakóhelye 2003. január 30-tól Mezőkövesden volt, 2003. december 15-től pedig a budapesti XIX. kerületben bejelentett tartózkodási hellyel is rendelkezett. 
Miután a XIX. kerületi Önkormányzat tudomást szerzett arról, hogy B.I.-né bejelentett lakóhellyel rendelkezik Mezőkövesden, 2004. szeptember 15-én kelt, XVII-2570-4/2004. sz. határozatával az ápolási díj folyósítását megszüntette, és B.I.-nét a 2003. február 1-től jogosulatlanul és rosszhiszeműen igénybe vett támogatás és kamatai megtérítésére kötelezte. 2004. november 22-én kelt másodfokú határozatával az Önkormányzat képviselő-testülete az elsőfokú határozatot megváltoztatta, és a visszatérítendő összeg 50%-át méltányosságból elengedte, valamint rendelkezett arról, hogy a fennmaradó összeget 24 havi részletben kell megfizetni. 

A vizsgálat megállapításai
B.I.-né az ápolási díj megállapításakor a 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 35. §-a értelmében „lakcím nélkülinek”, és ezért a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) alkalmazásában hajléktalannak minősült. Mivel nyilatkozatában tartózkodási helyeként egy budapesti, XIX. kerületi címet jelölt meg, a Szoctv. 6. §-a alapján a Budapest XIX. Kerületi Önkormányzat helyesen állapította meg illetékességét az ápolási díj folyósítása iránt benyújtott kérelem tárgyában. 
Vizsgálatom során arra a kérdésre kerestem választ, hogy jogszerűen kötelezte-e a XIX. kerületi Önkormányzat B.I.-nét a 2003. február 1-je után folyósított ápolási díj és kamatai megfizetésére arra hivatkozással, hogy jogosulatlanul és rosszhiszeműen vette igénybe a támogatást, mivel 2003. január 30-tól (bejelentett) lakóhellyel rendelkezett Mezőkövesden, erről azonban nem tájékoztatta az Önkormányzatot. 
A Szoctv. 5. §-a úgy rendelkezik, hogy a szociális igazgatási eljárásra az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. Az Áe. 6. § (1) bekezdés a) pontja értelmében az eljárásra az a közigazgatási szerv illetékes, amelynek területén az ügyfél „állandó vagy ideiglenes lakóhelye” található. A Szoctv. 32. § (1) bekezdése szerint a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások iránti kérelmet - ha e törvény másként nem rendelkezik - a kérelmező lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzatnál kell előterjeszteni. 
Kérdésként merült fel, hogy a Szoctv. 32. § (1) bekezdése a törvény 5. § értelmében vett speciális illetékességi oknak minősül-e, és így csupán az állandó lakóhelyet jelenti-e.
Megállapítható, hogy a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 38. § (3) bekezdése alapján „állandó lakóhely” alatt „lakóhelyet”, „ideiglenes lakóhely” alatt pedig „tartózkodási helyet” kell érteni, ezért a Szoctv. 32. § (1) bekezdése, amely a kérelmező lakóhelyére utal, speciális illetékességet határoz meg. Ápolási díjat tehát a kérelmező (állandó) lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat állapíthat meg, a tartózkodási hely csupán lakóhely hiányában (tehát hajléktalan személyek esetében) határozza meg az illetékességet.
A panaszos beadványában arra hivatkozik, hogy feleségével együtt évek óta Budapesten élnek, Mezőkövesden soha nem laktak, felesége testvére csupán szívességből engedte meg, hogy hozzá bejelentkezzenek, mivel előtte bejelentett lakóhellyel nem rendelkeztek. 
Ezzel kapcsolatban utalni kell a következőkre. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 26. §-a az állampolgároknak lakcím-bejelentési kötelezettséget ír elő mind a lakóhely, mind a tartózkodási hely vonatkozásában, elsősorban annak érdekében, hogy az állampolgárok megtalálhatóak legyenek. A lakcímlétesítés általában az ottlakás szándékával történik, nincs azonban olyan előírás, amely szerint az állampolgárnak bejelentett lakcímén kellene élnie. A hatóság a lakcímbejelentést csupán tudomásul veszi, és nem vizsgálja, nem is vizsgálhatja a bejelentés esetleges mögöttes szándékát. (FBK 1996/5.) Hangsúlyozni kell ezért, hogy a hatósági eljárások során (illetékesség megállapítása stb.) a lakcímnyilvántartás adatait irányadónak kell tekinteni.
A kifejtettekkel összhangban mindkét, az ügyben megkeresett önkormányzat úgy nyilatkozott, hogy ápolási díj kérelmek esetén a bejelentett (állandó) lakóhely alapján állapítják meg illetékességüket abban az esetben is, ha az igénylő életvitelszerűen máshol él, illetve bejelentett tartózkodási hellyel rendelkezik egy másik településen. Mezőkövesd Város polgármestere külön kifejtette, hogy ilyen esetekben az önkormányzat környezettanulmány felvétele céljából megkeresi a (tényleges) tartózkodási hely szerint illetékes önkormányzatot, és amennyiben megállapítást nyer, hogy az ápoló ellátja az ápolási tevékenységet, valamint minden egyéb jogszabályi feltételnek megfelel, Mezőkövesd Város Önkormányzata megállapítja az ápolási díjra való jogosultságot.
A XIX. kerületi Önkormányzat helyesen állapította meg ezért, hogy attól az időponttól kezdődően, hogy B.I.-né bejelentett lakóhellyel rendelkezett Mezőkövesden, az ápolási díj megállapításával és folyósításával kapcsolatos szociális igazgatási eljárásra a Szoctv. értelmében a mezőkövesdi önkormányzat volt illetékes. A Szoctv. 17. § (1) bekezdésének megfelelően járt el továbbá az Önkormányzat, amikor - tudomást szerezve az illetékesség változásáról - az ápolási díj folyósítását megszüntette.
A Szoctv. 17. § (1) bekezdése értelmében azonban a pénzbeli szociális ellátás visszafizetésére csupán az ellátást jogosulatlanul és rosszhiszeműen igénybevevőt lehet kötelezni. B.I.-né a kérdéses időszakban - 2003. január 30. és 2004. augusztus 31. között - ápolási tevékenységét folyamatosan és gondosan ellátta (ezt a XIX. Kerületi Önkormányzat megkeresésemre küldött válaszában maga is elismerte), életvitelszerűen végig a budapesti XIX. kerületben lakott, azt lakóhelyének tekintette, és Mezőkövesd Város polgármesterének tájékoztatása szerint nem terjesztett elő ápolási díj iránti kérelmet a Mezőkövesdi Önkormányzatnál.
Álláspontom szerint ezért a szociális biztonsággal, valamint a jogállamiság elvéből levezethető tisztességes eljárással összefüggő visszásságot okozott Budapest XIX. Kerületének Önkormányzata azzal, hogy B.I.-nét az igénybe vett támogatás és kamatai megtérítésére kötelezte kizárólag arra hivatkozással, hogy nem tett eleget lakcímváltozás-bejelentési kötelezettségének, nem vizsgálva azonban ténylegesen, hogy a szociális ellátást rosszhiszeműen vette-e igénybe.
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság kiküszöbölése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Budapest XIX. Kerület Önkormányzatának képviselő-testülete a jelentésemben foglalt szempontok figyelembevételével vizsgálja felül határozatát.
Felkérem a polgármestert, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról, illetve a megtett intézkedésekről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2005. május 11.

Lenkovics Barnabás sk.