Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6439/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindítása
Az Alfa Magzat-, Újszülött-és Családvédelmi Szövetség főtitkára beadványában sérelmezte, hogy szervezetük – annak ellenére, hogy gyermekjóléti alapellátási, illetőleg gyermekvédelmi szakellátási, vagyis állami feladatokat lát el – állami támogatásban nem részesül.
A főtitkár diszkriminatívnak tartja, hogy az örökbefogadást elősegítő magánszervezetek tevékenységéről és működésük engedélyezéséről szóló 127/2002. (V. 21.) Korm. rendelet 4. §-ának c) pontja szerint – bár a hivatkozott kormányrendelet melléklete a szolgáltatásért felelős szakmai vezető és a szolgáltatást végző személy vonatkozásában ugyanazokat a képesítési előírásokat tartalmazza, mint a 15/1998. (IV. 30.) NM. rendelet melléklete – a működési engedély kiadása iránti kérelemhez csatolni kell a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet (a továbbiakban: NCSSZI) szervezésében induló felkészítő tanfolyamnak a szakmai vezető, valamint a szolgáltatást végző személy által történő elvégzését tanúsító bizonyítvány másolatát. Ezzel szemben, ha ugyanolyan képesítéssel valaki a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálatnál (a továbbiakban. szakszolgálat) közalkalmazottként örökbefogadási tanácsadó, nem kell a felkészítő tanfolyamon részt vennie. 
A főtitkár sérelmezte azt is, hogy felkészítő tanfolyamot csak az NCSSZI indíthat.
A beadvánnyal kapcsolatban alkotmányos jogok sérelmének gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Felkértem az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi minisztert, hogy a beadványban foglaltakról, a jogi szabályozás indokáról fejtse álláspontját. Tájékoztatást kértem arról is, hogy indokoltnak tarja-e a civil szervezetek állami támogatásban való részesítését, ha nem, miért. Végül kértem tájékoztasson, hogy a felkészítő tanfolyam elvégzését mi indokolja a civil szervezetek munkatársainak, illetve miért nem kötelező azt a gyermekvédelmi szakszolgálatoknál dolgozó – ugyanolyan képesítési feltételekkel rendelkező – szakembereknek elvégezni. 

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 

A tényállás és a vizsgálat megállapításai
I. A titkos örökbefogadások bonyolítása állami feladat. Ezt az állami feladatot – amely magában foglalja az örökbefogadók felkészítését, személyiségük vizsgálatát, a gyermek számára a megfelelő örökbefogadó szülő kiválasztását – a szakszolgálatok végzik. A szakszolgálatok feladata továbbá a nevelőszülők felkészítése, a nevelőszülői hálózat, nevelőszülői, gyámi tanácsadói, továbbá hivatásos gyámi és eseti gondnoki szolgálat működtetése, a gyermekvédelmi gondoskodásba került gyermekek személyiségvizsgálata, elhelyezési javaslat készítése, családgondozás, utógondozás. 
A szakszolgálatok az állami feladatok ellátásához, egész tevékenységük biztosítására kapnak állami normatív támogatást.
A civil szervezetek – így az Alfa Magzat-, Újszülött-és Családvédelmi Szövetség is – a nyílt örökbefogadások közvetítésében vesznek részt, mely nem állami feladat, ezért állami normatív támogatásban nem részesülhetnek. Az örökbefogadást elősegítő magánszervezetek tevékenységéről és működésük engedélyezéséről szóló 127/2002. (V. 21.) Korm. rendelet szerint a közhasznú szervezetek szolgáltatásaikért közvetítői, szolgáltatási díjat nem kérhetnek, adományt nem fogadhatnak el. A kormányrendelet szerint azonban az örökbe fogadni szándékozó személy viseli az általa igénybe vett szolgáltatással összefüggésben felmerült telefonhasználat, postaköltség, gépjárműhasználat, és az utazási költség díját. Ahogyan arra a főtitkár beadványában is utalt, ha a civil szervezet gyermekjóléti alapellátási, illetőleg a gyermekvédelmi szakellátási feladatokat lát el, akkor részesülhet állami normatív támogatásban, ha ellátási szerződést köt az önkormányzatokkal. Tekintettel arra, hogy jogszabály alapján nem kap az Alfa Magzat-, Újszülött-és Családvédelmi Szövetség állami támogatást a szóban forgó tevékenységéhez, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem tártam fel a beadvány ezen részében. Az pedig, hogy a jogalkotó szándéka az volt, hogy a civil szervezetek ne kapjanak állami hozzájárulást a gyermekjóléti alapellátási, illetőleg a gyermekvédelmi szakellátási feladatok ellátása esetén sem, nem függ össze alkotmányos joggal, ezért annak vizsgálatát mellőztem.

II. Az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közhasznú szervezetek szakmai vezetőinek és az örökbefogadásra felkészítést végző személyeknek a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet által szervezett felkészítő tanfolyam kötelező elvégzésének indokairól, illetőleg arról, hogy a tanfolyam elvégzése miért nem kötelező a gyermekvédelmi szakszolgálatoknál dolgozó – ugyanolyan képesítési feltételekkel rendelkező – szakembereknek a következő tájékoztatást adta: „A magánszervezetekben, ill. a gyermekvédelmi szakszolgálatokban dolgozók tevékenysége, illetve a két szervezeti kör tevékenysége és körülményei nem azonosak. A gyermekvédelmi szakszolgálatok munkatársai az örökbefogadással kapcsolatban egy jogilag szigorúan szabályozott, viszonylag kötött tevékenységet folytatnak, fokozott állami felügyelet mellett évtizedek óta. A munkatársak tevékenysége végzettségükhöz igazodik. Ezzel szemben az örökbefogadást elősegítő magánszervezetek munkatársai döntően az örökbefogadást megelőző időszakban személyes kapcsolatot kell kialakítsanak részint a vér szerinti szülőkkel, valamint az örökbefogadókkal, bizonyos fajta jogi, pszichológiai, pedagógiai tanácsadást kell, hogy ellássanak. Feladatuk tehát összetettebb, melyre álláspontunk szerint pl. egy védőnő, pszichológus, pedagógus külön felkészítés nélkül nem képes. A magánszervezetek munkatársai korábban hasonló feladatkört nem láttak el, ezért teljesen indokoltnak tartjuk, hogy a felkészítő tanfolyamot számukra kötelezően előírja a Kormányrendelet.”
Az államtitkár álláspontjával szemben véleményem a következő: Az örökbefogadás nyílt és titkos formája jogilag egyaránt szabályozott. Mindkét örökbefogadási formát a gyámhatóság engedélyezi, ahol az örökbefogadni szándékozók az eljárás jogszabályi hátteréről is felvilágosítást kapnak. Minden örökbefogadásra jelentkező személy személyiségvizsgálatát a szakszolgálatok végzik. A szakszolgálatok és a civil szervezetek egyaránt végezhetnek örökbefogadás előtt kötelező tanácsadást, szervezhetnek örköbefogadásra felkészítő tanfolyamot. Az örökbefogadásra felkészítő tanfolyam akkreditált képzés. A képzés engedélyeztetése szigorú feltételekhez kötött. Az engedélyeztetés feltételei a szakszolgálatok és a civil szervezetek esetében azonosak.
Az örökbefogadást megelőző időszakban a vér szerinti szülőkkel nem, de a jövendő örökbefogadókkal a szakszolgálatok örökbefogadási tanácsadóinak is személyes kapcsolatot kell kialakítania. A szakszolgálatnál dolgozó örökbefogadási tanácsadó is lehet végzettsége szerint például pedagógus, lelkész vagy védőnő. Ha a jogszabály a civil szervezetnél dolgozó, ugyanilyen végzettségű szakembernek – azt feltételezve, hogy anélkül nem tudja feladatát ellátni – kötelezővé teszi a felkészítő tanfolyam elvégzését, akkor álláspontom szerint az a szakszolgálatoknál ugyanilyen munkakörben dolgozók esetében sem mellőzhető. 
Megállapítottam, hogy az ugyanolyan végzettségű, közalkalmazotti státuszban foglalkoztatott, illetőleg közhasznú szervezetnél dolgozók eltérő szakmai megítélése a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmét okozza.
A jogsérelem kiküszöbölése érdekében az Obtv. 25 §-ában kapott felhatalmazásom alapján javaslom az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszternek gondoskodjon arról, hogy az azonos végzettségű szakemberek esetében a munkájuk ellátására felkészítő tanfolyam elvégzésére kötelezésénél, illetőleg az az alól való mentesülésnél az örökbefogadást elősegítő magánszervezetek tevékenységéről és működésük engedélyezéséről szóló 127/2002. (V. 21.) Korm. rendelet ne tegyen különbséget.

III. Az államtitkár azt, hogy felkészítő tanfolyam indítására és lebonyolítására a minisztérium egyetlen intézményt – a saját módszertani háttérintézményeként működő NCSSZI-t – jelölte ki azzal indokolta, hogy az örökbefogadást elősegítő magánszervezetek tevékenységéről és működésük engedélyezéséről szóló 127/2002. (V. 21.) Korm. rendelet készítésekor – az előzetes felmérések szerint – kevés szervezet tervezte az örökbefogadásra felkészítő tevékenység vállalását. A felkészítő tanfolyamra jelentkezők számára figyelemmel a feladatot egy intézmény el tudja látni. (Jelenleg két szervezet rendelkezik országos hatáskörű működési engedéllyel). Az NCSSZI alapfeladatai közé tartozik a képzések szervezése, azok lebonyolításához megfelelő személyi és tárgyi feltételekkel, gyakorlati tapasztalatokkal rendelkezik. Előzőkre figyelemmel nem állapítható meg alkotmányos joggal összefüggő visszásság, ha a minisztérium a szakmai színvonal és a képzésre jelentkezők száma alapján csupán egy intézményt jelöl ki a tanfolyam lebonyolítására. 

Budapest, 2005. április 12.

Takács Albert sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
Csjt. 47. § (1) Örökbefogadó csak az a teljesen cselekvőképes, nagykorú személy lehet, aki - a külön jogszabályban meghatározott - örökbefogadás előtti tanácsadáson és felkészítő tanfolyamon eredménnyel részt vett, és személyisége, valamint körülményei alapján - a gyámhivatal örökbefogadás előtti eljárása során hozott határozata értelmében - alkalmas a gyermek örökbefogadására, továbbá a gyermeknél legalább 16, legfeljebb 45 évvel idősebb. A rokoni, illetve a házastársi örökbefogadás esetén a korkülönbségtől, illetve a felkészítő tanfolyam elvégzésétől el kell tekinteni.
Csjt. 48. § (1) Az örökbefogadást a gyámhatóság engedélyezi.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
38. § (1) Az örökbefogadás előtti eljárás lefolytatásának célja annak megállapítása, hogy az örökbefogadó személyisége és körülményei alapján alkalmas-e gyermek örökbefogadására.
(2) Az örökbefogadás előtti eljárást az örökbefogadni szándékozó személy kérelmére a lakóhelye szerint illetékes gyermekvédelmi szakszolgálat készíti elő. Ha az örökbefogadni szándékozó házaspár különböző gyermekvédelmi szakszolgálatok illetékességi területén rendelkezik lakóhellyel, az örökbefogadás előtti eljárás - egymás kölcsönös tájékoztatása mellett - bármelyik házasfél lakóhelye szerint illetékes gyermekvédelmi szakszolgálatnál lefolytatható.
(3) A gyermekvédelmi szakszolgálatnál előterjesztett kérelemben - a Csjt. 47. §-ának (2) bekezdésében meghatározott kivétellel - az örökbe fogadni szándékozó személy nyilatkozik a) az örökbefogadási szándéka indokairól, valamint az örökbe fogadandó gyermekre vonatkozó elképzeléseiről, az általa örökbefogadni szándékozott gyermekek számáról, b) a korábban kezdeményezett örökbefogadás előtti eljárás eredményéről, c) arról, hogy alkalmassá nyilvánítása esetén hozzájárul-e a természetes személyazonosító adatainak az örökbe fogadni szándékozó személyek országos nyilvántartásába vételéhez, d) annak tudomásulvételéről, hogy az örökbefogadásra való alkalmasság feltétele az örökbefogadás előtti tanácsadáson és felkészítő tanfolyamon történő eredményes részvétel.
(4) A gyermekvédelmi szakszolgálat a kérelem előterjesztésével egyidejűleg, de legkésőbb 15 napon belül, írásban tájékozatja az örökbefogadni szándékozót az örökbefogadás feltételeiről és arról, hogy alkalmasságának megállapítása érdekében az általa meghatározott helyen és időpontban vizsgálaton, illetve tanácsadáson és felkészítő tanfolyamon kell megjelennie, valamint arról, hogy családi és lakáskörülményeiről a helyszínen győződik meg.
(5) Ha az örökbefogadni szándékozó személy alkalmassági vizsgálaton, illetve tanácsadáson és felkészítő tanfolyamon nem jelent meg és távolmaradását nem mentette ki, illetőleg a környezettanulmány elvégzését nem teszi lehetővé, kérelmét visszavontnak kell tekinteni és az eljárást meg kell szüntetni.
(6) A gyermekvédelmi szakszolgálat a kérelem beadásától számított 60 napon belül tájékoztatja az örökbe fogadni szándékozó személyt az alkalmassági vizsgálat eredményéről.
39. § (1) A gyermekvédelmi szakszolgálat az elvégzett pszichológiai vizsgálat eredményét, az örökbefogadás előtti tanácsadás és felkészítő tanfolyam eredményes elvégzését igazoló iratot és a javaslatát, az ügyfél kérelmével együtt megküldi az örökbefogadni szándékozó személy lakóhelye szerint - ha az örökbefogadni szándékozó házaspár lakóhelye különböző gyámhivatal illetékességi területén van, a választásuk szerint - illetékes gyámhivatalnak, és erről az örökbefogadni szándékozó személyt egyidejűleg értesíti.
(2) A gyámhivatal az örökbefogadni szándékozó személy alkalmassága kérdésében a háziorvosi igazolás, a gyermekvédelmi szakszolgálat által megküldött szakvélemény, javaslat, az örökbefogadás előtti tanácsadás és felkészítő tanfolyam eredményes elvégzését igazoló irat, környezettanulmány, az örökbefogadni szándékozó személy meghallgatása, valamint szükség szerint egyéb bizonyítékok alapján dönt.
(3) Alkalmatlanság megállapítása esetén új eljárás a határozat jogerőre emelkedésétől számított 1 éven belül nem indítható.
(4) Alkalmasság megállapítása esetén a gyámhivatal jogerős határozata alapján a gyermekvédelmi szakszolgálat felveszi az örökbe fogadni szándékozó személyt saját nyilvántartásába és - a hozzájáruló nyilatkozat birtokában - továbbítja az adatokat az örökbe fogadni szándékozó személyek országos nyilvántartása számára.
(5) A gyámhivatal határozata annak jogerőre emelkedésétől számított 2 évig érvényes. A határozat érvényességi ideje az érvényességi idő lejártát megelőzően benyújtott kérelemre és a gyermekvédelmi szakszolgálat javaslata alapján további 1 évvel meghosszabbítható, feltéve, hogy azok a körülmények, amelyekre tekintettel az alkalmasságot megállapították, nem változtak.
(6) Ha a 2 éves érvényességi idő lejártakor folyamatban van az örökbefogadási eljárás, a határozat érvényességi ideje meghosszabbodik az örökbefogadási eljárás jogerős befejezéséig.
(7) Amennyiben a meghosszabbított érvényességi idő lejártáig sem kerül sor örökbefogadásra, az örökbefogadás előtti eljárást - az örökbefogadás előtti tanácsadás és felkészítő tanfolyamon való részvétel kivételével - az örökbefogadni szándékozó személy kérelmére meg kell ismételni.
(8) Az örökbefogadni szándékozó személy alkalmasságának megállapítása után tájékoztatja a nyilvántartást vezető gyermekvédelmi szakszolgálatot, ha lakóhelyében, családi állapotában, továbbá személyi és életkörülményeiben változás következett be. A gyámhivatal határozatában köteles erre felhívni az érintett figyelmét. A nyilvántartást vezető gyermekvédelmi szakszolgálat a lakóhelyváltozásról értesíti az alkalmasságot megállapító gyámhivatalt.
(9) A gyámhivatali határozat érvényességi idejének leteltével, ha az örökbefogadni szándékozó személy az alkalmasság megállapítása iránt ismételt kérelmet nem terjeszt elő, adatait a gyermekvédelmi szakszolgálat törli a nyilvántartásából, és erről értesíti az örökbefogadni szándékozó személyek országos nyilvántartását. A törlés tényéről az örökbefogadni szándékozó személyt is tájékoztatni kell.

127/2002. (V. 21.) Korm. rendelet az örökbefogadást elősegítő magánszervezetek tevékenységéről és működésük engedélyezéséről
1. § (1) A nyílt örökbefogadások előmozdítása érdekében közhasznú szervezet - az e rendeletben foglaltak szerint - örökbefogadást elősegítő tevékenységet (a továbbiakban: szolgáltatás) folytathat.
(2) A szolgáltatás körébe tartozik a) a családgondozás keretében végzett tanácsadás és segítségnyújtás a szociális válsághelyzetben lévő, különösen a terhességét eltitkolni szándékozó várandós anya számára; b) erre irányuló igény esetén a családok átmeneti otthonában biztosított ellátáshoz való hozzájutás szervezése; c) az örökbe fogadni szándékozó - külön jogszabály szerinti - felkészítése az örökbefogadásra; d) a vér szerinti szülő és az örökbe fogadni szándékozó személy kapcsolatfelvételének előkészítése; e) a gyermeket örökbe adni szándékozó vér szerinti szülő (a továbbiakban: vér szerinti szülő) és az örökbe fogadni szándékozó személy adatainak nyilvántartása.
4. § A működési engedély kiadása iránti kérelemhez csatolni kell: c) a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet által szervezett felkészítő tanfolyamnak a szakmai vezető, valamint a szolgáltatást végző személy által történő elvégzését tanúsító bizonyítvány másolatát;

A szolgáltatásért felelős szakmai vezető képesítése	
 	 - felsőfokú szociális vagy pedagógiai végzettség, 
- jogász, 
- szociológus, 
- pszichológus, 
- orvos, 
- védőnő, 
- teológus	
 Az örökbefogadásra felkészítést végző személy képesítése	 - felsőfokú szociális szakképzettség, 
- felsőfokú pedagógiai szakképzettség, 
- jogász, 
- pszichológus, 
- védőnő, 
- szakirányú továbbképzésben mentálhigiéniai szakon szerzett felsőfokú szakképzettség, 
- pszichiáter	

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
Területi gyermekvédelmi szakszolgálat	 örökbefogadási tanácsadó	 felsőfokú szociális alapvégzettség, pedagógus, pszichológus, jogász vagy mentálhigiénés szakember, gyermek- és ifjúságvédelmi tanácsadó oklevéllel rendelkező: védőnő, teológus, hittanár, hittantanár