Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6217/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában a munkaerő-kölcsönzési és magán-munkaközvetítői tevékenység nyilvántartásba vételéről és folytatásának feltételeiről szóló 118/2001. (VI. 30.) számú Kormányrendelet vagyoni biztosítékra vonatkozó részének értelmezését kérte, egyben sérelmezte, hogy a tárgyban a Foglalkoztatási Hivatalhoz előterjesztett felülvizsgálati kérelmüket a Foglalkoztatási Hivatal nem továbbította a Fővárosi Bírósághoz.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményének valamint az abból levezethető tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének a gyanúja. Ezért vizsgálatot indítottam. A beadványban foglaltakkal kapcsolatban tájékoztatást kértem a Foglalkoztatási Hivataltól, valamint kértem a keletkezett dokumentumok másolatának a megküldését is.

A megállapított tényállás:
A panaszos az INOX 2002 Kft. ügyvezetőjeként terjesztette elő panaszát A kft. Budapest Bank Rt.-nél elhelyezett és vagyoni biztosítékként lekötött 1.000.000.- forint pénzbeli letéte – munkaerő-kölcsönzéssel okozott kártérítés címén – 2004. február 26. napján kifizetésre került a jogosultaknak. A Fővárosi Munkaügyi Központ 2004. március 19-én felhívta a panaszost, hogy a felhasznált vagyoni biztosítékot pótolja, és annak megtörténtét igazolja, ellenkező esetben törlik a nyilvántartásból. A munkaerő-kölcsönzési és magán-munkaközvetítői tevékenység nyilvántartásba vételéről és folytatásának feltételeiről szóló 118/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet szerint ugyanis:
„6. § (2) A külföldi munkavégzésre irányuló magán-munkaközvetítői tevékenység 500 000 forint, a kölcsönzési tevékenység egymillió forint vagyoni biztosíték letétbe helyezése esetén folytatható. (4) a./ a letét kizárólag a kölcsönzés, illetve a magán-munkaközvetítés során keletkezett, a munkavállaló vagy a munkát kereső részéről felmerülő kártérítési igény kielégítésére használható fel. 7. § (1) A kölcsönbeadónak, illetve a magán-munkaközvetítőnek a felhasznált vagyoni biztosítékot a kifizetést követő harminc napon belül pótolnia kell. Ennek megtörténtét legkésőbb a pótlásra megállapított határidő utolsó napján a munkaügyi központban igazolnia kell.”
Tekintettel arra, hogy a panaszos nem pótolta a felhasznált vagyoni biztosítékot, a Fővárosi Munkaügyi Központ az 18178/2004/3 számú, 2004. április 28-án kelt határozatával az INOX 2002 Munkaerő Kölcsönző és Szolgáltató Kft-t a magán-munkaközvetítői nyilvántartásból törölte. A munkaügyi központ határozata ellen a kft. fellebbezést nyújtott be. A fellebbezést – mint másodfokú hatóság – a Foglalkoztatási Hivatal bírálta el és a 2004. július 29-én kelt 3904-2/2004-3210 számú határozatában a Fővárosi Munkaügyi Központ nyilvántartásból törlő határozatát helyben hagyta. E döntés ellen a kft. 2004. szeptember hó 14-én a Fővárosi Bírósághoz címzett, bírósági felülvizsgálatra irányuló kereseti kérelmet nyújtott be a Foglalkoztatási Hivatalhoz. A Hivatal azonban a keresetet és az ügy iratait elmulasztotta továbbítani a bíróság felé. A panaszos kft. időközben több hatóságtól kérte, hogy értelmezzék a munkaerő-kölcsönzési és a magán-munkaközvetítői tevékenység nyilvántartásba vételéről és folytatásának feltételeiről szóló 118/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet vagyoni biztosítékra vonatkozó részét. Hivatalunkhoz is benyújtotta beadványát, amelyben egyrészt a vagyoni biztosítékkal kapcsolatban kért jogi állásfoglalást, másrészt sérelmezte a bírósági felülvizsgálatra irányuló kereseti kérelmének a bírósághoz való továbbítása elmaradását.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény, az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2. § (6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.
48. § (1) A közigazgatási szerv a határozatot név-, szám- vagy számítási hiba és más hasonló elírás esetén - a szükséghez képest az ügyfél meghallgatása után - kijavíthatja vagy kicserélheti.
(3) A kijavítást és a kiegészítést az alaphatározat eredeti példányára és lehetőleg kiadmányaira is fel kell jegyezni, és az alaphatározatra előírt módon az ügyféllel közölni kell.

1991. évi IV. tv. a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról
55. § (3) b) Ha első fokon … a munkaügyi központ központi szervezeti egysége hozott határozatot, a fellebbezést a Foglalkoztatási Hivatal bírálja el.

118/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet a munkaerő-kölcsönzési és magán-munkaközvetítői tevékenység nyilvántartásba vételéről és folytatásának feltételeiről

A vizsgálat megállapításai
1.	A panaszos beadványának azon részével, amelyben azt kérte, hogy értelmezzem a munkaerő-kölcsönzési és a magán-munkaközvetítői tevékenység nyilvántartásba vételéről és folytatásának feltételeiről szóló 118/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet vagyoni biztosítékra vonatkozó részét érdemben nem foglalkozhattam. Az Alkotmánybíróság ugyanis a 60/1992. (XI. 17.) számú határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a minisztériumi, vagy egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyeket a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) garanciális szabályainak megkerülésével hoztak, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, amely szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Ezért az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes. Minderre tekintettel, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoznék, ha a fenti kérésnek eleget tennék.
2.	A beadvány azon részét, miszerint a Foglakoztatási Hivatal (továbbiakban: Hivatal) nem küldte meg a bíróságnak a bírósági felülvizsgálatra irányuló kereseti kérelmet, vizsgálatot folytattam. Megállapítottam, hogy a Hivatal – általa is elismerten – valóban elmulasztotta továbbítani a keresetet. Arra csak vizsgálatom megindítása után – rövid úton történő megkeresésemre – került sor.
A Hivatal egyébként a 2004. július 29-én kelt határozatát a kereset hozzá történő beérkezése után, 2004. október 26-án – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 48. § (1) bekezdésében foglaltakra hivatkozással – kicserélte. A kicserélt határozat mind a rendelkező részében, mind az indokolásában eltér az eredeti határozattól. A rendelkező részében a jogorvoslati lehetőségről való kioktatás során nem a korábbi határozatban megjelölt Fővárosi Bíróságot, hanem a Fővárosi Munkaügyi Bíróságot jelölte meg a kereset címzettjének, az indokolása pedig egy olyan, új bekezdéssel bővült, amelyet a korábbi határozat nem tartalmazott.
Az Áe. 48. §-ához fűzött Kommentár szerint: „E paragrafus a formai hibák kiküszöbölésének, pontosításának a lehetőségeit foglalja össze, nem érinthetik a döntés érdemi részét. Kijavítással nem lehet változtatni a jogosultságon vagy a kötelezettség megállapítás tartalmán. Kijavításnak akkor van helye, ha az ügyfél nevét tévesen írták, az elvégzett számítás összeadási hibát tartalmaz. A kijavítás tehát lényegében technikai jellegű. Amikor a javításnak már érdemi hatása van, akkor azt nem a kijavítással, hanem a határozat módosításával, vagy visszavonásával kell elvégezni. A javítást a hibás szövegrész áthúzásával, a kijavított iraton a javítás feltüntetésével és aláírással kell hitelesíteni. Ha a határozatban több elírás is történt, a határozatot célszerű kicserélni. Ha a kicserélés megoldása túl bonyolult (mert pl. tíz különböző községben lakó ügyfelet kell arról tájékoztatni), akkor a kijavításról önálló határozatot kell hozni és azt kell közölni mindazokkal, akik az alaphatározatot is megkapták.”
A fentiek értelmében a határozat kicserélésére kizárólag technikai okokból kerülhet sor, az nem irányulhat a határozat érdemi rendelkezéseinek módosítására, sem az ügy érdeméhez tartozó hiányzó rendelkezések pótlására. Az Áe. 48. § (3) bekezdése azt is előírja, hogy „A kijavítást és a kiegészítést az alaphatározat eredeti példányára és lehetőleg kiadmányaira is fel kell jegyezni, és az alaphatározatra előírt módon az ügyféllel közölni kell.” A Hivatal részemre megküldött eredeti határozata nem tesz eleget ennek a követelménynek. Egyrészt nem tartalmazza azokat a javításokat, amelyek miatt a kicserélésére sor került, másrészt a határozaton nem került megjelölésre, hogy az időközben kicserélésre került. Azt sem lehet megnyugtatóan megállapítani, hogy a kicserélt határozatot az érdekelt felekkel az előírt módon közölték-e, hiszen annak dokumentálása elmaradt. 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a jogorvoslathoz való jog sérelmének közvetlen veszélyét okozta a Foglalkoztatási Hivatal, amikor a panaszos bírósági felülvizsgálat iránti kereseti kérelmét nem továbbította a bírósághoz. A mulasztás észlelésékor azonban a Hivatal a panaszos kft. szóban forgó keresetét haladéktalanul megküldte a Fővárosi Munkaügyi Bíróságnak –, vagyis a sérelmet saját hatáskörben orvosolta. Ezért ezzel kapcsolatos ombudsmani intézkedést nem tettem. Megállapítottam azt is, hogy a határozat kicserélésekor a Hivatal nem megfelelően alkalmazta az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló (Áe.) 1957. évi IV. törvény 48. § (1) bekezdésében foglaltakat, mellyel a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozta.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztert, hogy kísérje fokozottan figyelemmel a Foglalkoztatási Hivatal működését. Vizsgálja meg, hogy a panasszal érintett határozat kicserélése az Áe. szabályainak teljes egészében megfelelt-e, és a hasonló esetek elkerülése érdekében intézkedjen, hogy a Hivatal úgy alkalmazza az eljárási szabályokat, hogy azok ne sértsék az alkotmányos jogokat.

Budapest, 2005. június 27.

Takács Albert sk.