Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6187/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin

Az eljárás megindítása
A panaszos 2004. novemberében személyesen, nagykorú gyermekeivel együtt jelent meg az Országgyűlési Biztos Hivatalának Panaszirodáján, ahol Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzatának (a továbbiakban: kerületi önkormányzat) szociális ellátások ügyében tanúsított eljárását sérelmezték. Panaszos előadta, hogy a kerületi önkormányzat 2003. őszétől folyamatosan elutasítja az egyes szociális ellátások iránti kérelmét, álláspontja szerint bosszúból, mivel nagykorú leánya nem jelent meg a szociális ügyintéző által kezdeményezett munkaképesség csökkenésének megállapítására irányuló, az Országos Orvosszakértői Intézetben (a továbbiakban: OOSZI) előjegyzett orvosi vizsgálaton. Panaszos és leánya sérelmezték azt is, hogy a kerületi önkormányzat ügyintézője minden felhatalmazás nélkül, és erre irányuló kérelem hiányában kezdeményezte a munkaképesség csökkenés megállapítására irányuló eljárást 2003. szeptember 4-én.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) és 17. §. (1) bekezdése értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a szociális gondoskodáshoz való jog, valamint a jogállamiságból származtatott jogbiztonság, és az információs önrendelkezéshez való jog sérelmének gyanúja.
Tekintettel arra, hogy a panaszból személyhez fűződő adatok – s azokon belül is szenzitív adatok – kezelésével kapcsolatos vizsgálat lefolytatását is szükségesnek tartottam, az eset vonatkozó részének vizsgálatára felkértem az Adatvédelmi Biztost. Jelentésem megállapításai közt ezért az Adatvédelmi Biztos álláspontját is szerepeltetem.

Érintett alkotmányos jogok 
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Kapcsolódó jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról (Szt.)
5. § A szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenőrzésre (a továbbiakban: szociális igazgatási eljárás) az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
37/A. § (1) A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki
a) a 18. életévét betöltötte és aktív korú, továbbá
aa) munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette,
37/D. § (1) Az aktív korú nem foglalkoztatott személy a rendszeres szociális segély megállapításának, folyósításának feltételeként a települési önkormányzattal, és/vagy az általa kijelölt szervvel együttműködni köteles.
(2) Az (1) bekezdésben előírt együttműködés azt jelenti, hogy az aktív korú nem foglalkoztatott személy
a) a települési önkormányzatnál nyilvántartásba véteti magát, és
b) a segélyre való jogosultság feltételeinek felülvizsgálatában együttműködik, továbbá
c) a települési önkormányzat, illetőleg a munkaügyi központ kirendeltsége által felajánlott és számára megfelelő munkalehetőséget elfogadja, vagy
d) a szociális helyzetéhez és mentális állapotához igazodó, az önkormányzat rendeletében szabályozott programban részt vesz.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető.
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni.
(2) A jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, a jegyzőkönyv készítésének helyét és idejét, a meghallgatott személy természetes személyazonosító adatait és lakcímét, a jogokra és kötelezettségekre való figyelmeztetést, továbbá az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatokat és megállapításokat, végül - írásban készült jegyzőkönyv esetén - a meghallgatott személy, a köztisztviselő és a jegyzőkönyvvezető aláírását.
(3) A szóbeli kérelemről nem kell jegyzőkönyvet készíteni, ha a közigazgatási szerv a kérelmet azonnal teljesíti, és az ügy elintézésére vonatkozó szabályok szerint elegendő a teljesítést az iratra feljegyezni vagy a nyilvántartásba bevezetni.
(4) Az (1) bekezdésben felsorolt eljárási cselekményekről feljegyzést kell készíteni, ha jegyzőkönyv nem készül. A feljegyzés a (2) bekezdésben meghatározott adatokat és a nyilatkozatok lényegét tartalmazza.

A megállapított tényállás
A panaszost 2002. február 1-je és 2003. augusztus 8-a között négy alkalommal részesítette átmeneti segélyben az önkormányzat, összesen 120340 forint összegben. A segélyek kérelmezésének indoka mindannyiszor az elektromos közszolgáltatónak való díjhátralék törlesztése volt, ezért – az önkormányzat tájékoztatása szerint – mind a négy alkalommal a kérelem benyújtását követően azonnal intézkedtek a segély kiutalásáról, hogy panaszos és családtagjai ne maradjanak elektromos áram nélkül.
Az önkormányzat Egészségügyi, Szociális és Gyermekvédelmi Irodájának (a továbbiakban: szociális iroda) ügyintézője arról számolt be, hogy a 2003. augusztusában benyújtott kérelemmel egy időben panaszos a rendelkezésére bocsátotta a nagykorú leányára vonatkozó pszichiátriai szakvéleményt azzal a szóbeli kérelemmel, hogy kezdeményezze leánya OOSZI általi megvizsgálását és a munkaképesség csökkenés mértékének megállapítását, ami rendszeres szociális segély folyósítását tenné lehetővé. Ezt követően a 2003. szeptember 4-én kelt, és az OOSZI-nek címzett levelében az önkormányzat szociális előadója eleget tett a kérésnek, panaszos leánya azonban a megadott időpontokban egyszer sem jelent meg az OOSZI vizsgálóbizottsága előtt.
A 2003. augusztus 8-i átmeneti segélyezési eljárást követően legközelebb 2004. novemberében kereste fel panaszos a szociális irodát azzal, hogy ismételten jelentős díjhátralékot halmozott fel, de írásban segély iránti kérelmet nem nyújtott be. A szociális ügyintéző ekkor feltett kérdésére, hogy panaszos leánya miért nem jelent meg a munkaképesség mértékének csökkenését megállapítani hivatott orvosi vizsgálatokon, panaszos felháborodva közölte, hogy sem ő, sem leánya nem adta hozzájárulását az eljárás megindításához, valamint hogy azt az ő tudta és engedélye nélkül kezdeményezte az ügyintéző. Néhány nap elteltével egy ilyen tartalmú nyilatkozatot is bevitt a szociális irodába, és annak aláírására szólította fel az ügyintézőt, aki az aláírást megtagadta. Döntését azzal indokolta, hogy az abban foglaltak nem felelnek meg a valóságnak.
A panaszos és gyermekei ekkor fordultak az országgyűlési biztoshoz.

A vizsgálat megállapításai
Az érdemi vizsgálat megkezdése előtt meg kellett győződnöm arról, hogy eljárásomnak van-e törvényes akadálya, különös tekintettel arra, hogy a sérelmes intézkedést (a munkaképesség csökkenés megállapítására irányuló eljárás kezdeményezését) 2003. szeptember 4-én hajtotta végre az önkormányzat, panaszos azonban ezt követően egy éven túl, 2004. november 23-án élt panasszal az Országgyűlési Biztos Hivatalának Panaszirodáján. Az Obtv-ben megfogalmazott időbeli korlátot állító rendelkezés – a 17. § (4) bekezdése – szerint, ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni. Tekintve azonban, hogy a sérelmezett eljárás során nem született jogerős határozat, a 17. § (4) bekezdésben állított korlátot ebben az esetben nem tekintettem relevánsnak, és megállapítottam, hogy az önkormányzat eljárásának vizsgálatára fennáll hatásköröm. 
Vizsgálatom elsősorban annak feltárására irányult, hogy helyesen járt-e az önkormányzat ügyintézője a rendszeres szociális segély ügyében, illetve, hogy található-e ok-okozati összefüggés a között, hogy panaszos 2003. szeptembere óta nem részesült szociális segélyben, és hogy panaszos leánya nem jelent meg az OOSZI vizsgálaton, és végső soron ezzel sérült-e panaszos és leánya szociális biztonsághoz való joga. Az adatvédelmi biztos eljárása annak feltárására irányult, hogy az egyes személyes adatok kezelése során vétett-e az önkormányzat és a nevében eljáró előadó.
A Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 11. §-a bekezdése értelmében cselekvőképes mindenki, akinek cselekvőképességét a törvény nem korlátozza vagy nem zárja ki, s aki cselekvőképes, az maga köthet szerződést vagy tehet más jognyilatkozatot. Amennyiben a nagykorú cselekvőképes személy nem maga kíván eljárni ügyeiben, a Ptk 222. §-a alapján képviseleti jogot a képviselőhöz, a másik félhez vagy az érdekelt hatósághoz intézett nyilatkozattal (meghatalmazás) létesíthet. Ehhez a meghatalmazáshoz olyan alakszerűségek szükségesek, amilyeneket jogszabály a meghatalmazás alapján kötendő szerződésre előír.
Mivel a panaszos lánya sem cselekvőképességet korlátozó, sem azt kizáró gondnokság alatt nem állt, álláspontom szerint nyilatkozatát a hatóság csak személyesen tőle, vagy a hatósághoz címzett meghatalmazás útján fogadhatta volna el, és csak ezek alapján kezdeményezhette volna a rendszeres szociális segély megállapításához szükséges eljárást. Az ügyeinek vitelében akadályozott személy képviselete érdekében a Ptk. lehetőséget biztosít gondnokrendelésre a cselekvőképesség érintése nélkül is (Ptk. 224. §), azonban panaszos és leánya viszonyára a vizsgálattal érintett esetben ez a szabály nem alkalmazható, hiszen ez arra a személyre vonatkozik, akit körülményei akadályoznak ügyeinek vitelében, (különösen, ha ismeretlen helyen tartózkodik, vagy ismert helyen tartózkodik ugyan, de visszatérésében gátolva van).
Az Szt. 5. §-a a szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására az Áe. rendelkezéseit – az Szt-ben meghatározott eltérésekkel – hívja fel alkalmazni. A felhívott szabály, azaz az Áe. rendelkezései szerint – hiszen erre speciális rendelkezést az Szt. nem tartalmaz – kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani, illetve jogszabály által meghatározott esetben az erre a célra rendszeresített nyomtatványon.
A panaszos 2003. szeptemberében szóban kérte átmeneti segély megállapítását, valamint a szociális előadó által elmondottak szerint kérte, hogy leánya rendszeres szociális segélyezésének ügyében indítsák meg az eljárást. Az Áe. 17. § (1) bekezdése szerint a szóbeli kérelemről, az ügyfél meghallgatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, egyidejűleg jegyzőkönyvet kell készíteni. Ugyanezen szakasz (3) bekezdése arról az esetről rendelkezik, amikor a kérelmet nem teljesítik, s azt írja elő, hogy ebben az esetben nem kell a kérelemről jegyzőkönyvet készíteni. A contrario értelmezéssel tehát mindenképpen szükséges jegyzőkönyvet felvenni a szóban előterjesztett kérelemről, ha azt azonnal nem teljesítik. A szakasz (4) bekezdése egyébként is előírja, hogy amennyiben nem készül jegyzőkönyv, az eljárási cselekményről feljegyzést kell készíteni.
Az Áe-hez fűzött hivatalos Kommentár szerint is, mivel „az elhangzott nyilatkozatokhoz különböző jogi jelentőségű következmények fűződnek, nagyon fontos, hogy a szóbeli eljárási cselekmények megtörténte, annak időpontja igazolt legyen, azok tartalma későbbiekben is rendelkezésre álljon. A jegyzőkönyv a szóbeli közlés, valamint észlelés hiteles írásba foglalásának eszköze és formája. A szóbeli kérelemről, […] akkor kötelező a jegyzőkönyv felvétele, ha azt az ügyfél kéri vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges. A törvény nem ad támpontot ahhoz, hogy az eljárás érdekében egyébként mikor szükséges a jegyzőkönyv felvétele. Ha az elhangzottak rögzítése a további eljárás szempontjából lényeges, vagy ha az ügy természete azt megkívánja, véleményünk szerint jegyzőkönyvet kell felvenni. Ha a közigazgatási szerv jegyzőkönyv készítésére nem köteles és saját elhatározásából sem készít azt, akkor feljegyzést köteles készíteni. A feljegyzés tehát a jegyzőkönyvet helyettesítő irat, amelynek célja szintén az egyes eljárási cselekmények írásos rögzítése. A feljegyzés tartalmi elemeit a törvény a jegyzőkönyv elemeihez képest szűkebben határozza meg, nevezetesen a feljegyzésnek a (2) bekezdésben meghatározott adatokat és a nyilatkozatok lényegét kell tartalmaznia. A jegyzőkönyvtől eltérően a feljegyzést csak az ügyintéző írja alá. A feljegyzés készülhet külön íven vagy az eljárás egyéb irataira, így kérelemre és az iratot tartalmazó előadói ívre feljegyezve is.”
A 2003-ban kérelmezett átmeneti segély ügyében helyesen járt el az önkormányzat, hiszen mivel a kérelmet azonnal teljesítette, nem kellett arról jegyzőkönyvet felvennie sem feljegyzést készítenie. A nem az érintett által kezdeményezett, a rendszeres szociális segély megállapítása iránti kérelem befogadása esetében azonban helytelenül járt el, egyrészt mivel nem vett fel jegyzőkönyvet, illetve nem készített feljegyzést panaszosnak a más személy nevében tett nyilatkozatáról; másrészt – lévén nagykorú, cselekvőképes személyről van szó, aki nem jelent meg személyesen – elmulasztotta a nevében eljáró személytől kérni, hogy igazolja eljárási jogosultságát (meghatalmazást). Harmadsorban hibázott az önkormányzat azzal, hogy utóbb nem hívta be az eljárással érintett ügyfelet, és nem nyilatkoztatta szándékáról. Az önkormányzat tehát elmulasztotta a fentieket jegyzőkönyvbe foglalni, illetve legalább erről szóló feljegyzést készíteni, holott erre az Áe. fent idézett szakaszai értelmében köteles lett volna.
Jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jognak részét képezi az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jog, noha experessis verbis ilyen alapjogot nem jelenít meg az Alkotmány. A tisztességes eljáráshoz való jog álláspontom szerint értelmezhető olyan megközelítésben is, hogy az a személy, akinek kizárólagos joga valamilyen eljárás megindítása, nem vonható ezen eljárás alá sem hivatal, sem pedig más személy által. Ez a követelmény levezethető az Alkotmány 56. §-ában megfogalmazott jogképesség fogalmából is, a Ptk. fent már ismertetett rendelkezései szerint. „A jogképesség olyan végleges jogi absztrakció, amelyben már nincs semmi kizárólagosan emberi. A jogképesség formális lehetőség. […]az ember jogi alaphelyzetéhez hozzátartozik két „tartalmi” alapjog is, amely a jogképesség formális kategóriáját kitölti, és a „személy” emberi minőségét kifejezi: az emberi élethez és méltósághoz való jog, […] ami azt jelenti, hogy van az egyén autonómiájának, önrendelkezésének egy olyan, mindenki más rendelkezése alól kivont magja, amelynél fogva – a klasszikus megfogalmazás szerint – az ember alany marad, s nem válhat eszközzé vagy tárggyá.”. Az előzőek értelmében tehát az önkormányzatnak azon eljárása, hogy az eljárással érintett személy nyilatkozata hiányában, illetve a szándékáról való meggyőződés nélkül kezdeményezte a rendszeres szociális segély megállapításához szükséges orvosi vizsgálatok elvégzését, sértette a személy önrendelkezési jogát, s ezáltal az emberi méltósághoz való alapjog sérelmét okozta.
A vizsgált esetben az ügyfél állítása és a szociális előadó által elmondottak egymással ellentétesek. Az országgyűlési biztosnak nem feladata és megfelelő eszközei sincsenek arra, hogy a közigazgatási eljárásban korábban szóban elhangzottak valódiságát feltárja vagy megkísérelje azok megtörténtét felidézni. Az ilyen helyzetek kiküszöbölését célozzák az Áe-nek fent már idézett, a jegyzőkönyvezésre illetve a feljegyzés készítésére vonatkozó szabályai, hiszen az elhangzottak hivatalos formában történő írásos vagy egyéb adathordozón történő rögzítése az utólagos bizonyítást lehetővé teszi, megkönnyíti. Az, hogy az önkormányzat dolgozója elmulaszt valamely tényt vagy cselekményt jegyzőkönyvezni, illetve feljegyzést készíteni arról, s utóbb ebből úgy éri hátrány, hogy az ügyfél az általa állítottaknak ellenkezőt mond, még nem ad alapot arra, hogy a jogbiztonság sérelmét megállapítsam. Az a tény azonban, hogy a jegyzőkönyvezést illetve a feljegyzés készítését jogszabály írja elő, s ezt az önkormányzat ügyintézője elmulasztja megtenni, már megvalósítja a jogbiztonság követelményének sérelmét.
A panaszosnak a 2004. októberében a szociális irodán tett megjelenéséről szintén nem készült jegyzőkönyv vagy feljegyzés. A szociális előadó beszámolója szerint panaszos ekkor csak újabb díjhátralékról számolt be, de kifejezett kérelemmel nem élt. Ekkor történt továbbá az is, hogy először – majd egy év elteltével – sérelmezte a 2003-ban kezdeményezett OOSZI előtti eljárás megindítását.
Az önkormányzat eljárása az adatvédelmi biztos álláspontja szerint is kifogásolható. Ahogyan arról állásfoglalásában tájékoztatott, „a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény alapján az egészségi állapotra vonatkozó adatok különleges adatnak minősülnek, melyek kezeléséhez – továbbításához – kifejezett törvényi rendelkezés vagy az érintett írásbeli felhatalmazása szükséges. Mivel az érintett az iratok szerint cselekvőképes, álláspontom szerint kizárólag az ő írásos hozzájárulásával lett volna jogszerű a pszichiátriai szakvélemény átadása a szociális iroda képviselőjének, mind a pszichiátriai szakvélemény OOSZI-hez történő továbbítása, mivel kizárólag a beteg vagy a kezelőorvos jogosult az OOSZI illetékes bizottsága előtt orvosszakértői vizsgálatok kezdeményezni”.
A panaszoltak megítélésekor azt is vizsgálnom kellett, hogy sérült-e a szociális biztonsághoz való jog. Az Alkotmánybíróság már több ízben foglakozott az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével. Számos határozatában rámutatott arra, hogy az állam a 70/E. §-ban megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül viszont a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez a szociális jogok érvényesítésének eszközei és mértéke tekintetében. A szociális biztonsághoz fűződő jog azon alkotmányos jogok közé tartozik, melyek nem teremtenek alanyi jogosultságot az ellátásra, csupán az államot terheli egy minimális szint biztosításának kötelezettsége.
A szociális ellátások igénybevételére, az állampolgár kérelmére meginduló eljárást követően van lehetőség. Amennyiben az állam, valamint átruházott illetve saját hatáskörében az önkormányzat szociális ellátó tevékenységet végez, és ezt a jogszabályokban előírt módon, a kötelező ellátási formákat nyújtva és intézményi hálózatot működtetve, a kérelmeket szabályszerű eljárás során, a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően bírálja el, eleget tesz az Alkotmányban foglalt követelményeknek. Az OBH 3717/2003. számú jelentésemben amellett érveltem, hogy az állam illetve az önkormányzat részéről elvárható követelmény az állampolgár tájékoztatása, kioktatása az egyes állami, önkormányzati ellátási formákról, azok igénylésének és igénybe vételének feltételeiről, de egyetlen állami vagy önkormányzati szervtől sem várható el olyan magas fokú gondoskodás, hogy az egyes állampolgár kérelme nélkül, annak hiányában vonja őt be a szociális ellátórendszerbe. A jelenleg vizsgált esetben ugyanezen kérdéskört kellett másik oldalról megközelítenem: azaz, hogy az önkormányzat az állampolgár kifejezett hozzájárulása ellenére próbálta meg az ellátotti körbe őt bevonni – álláspontom szerint az ügyintézői jóindulat magas fokú megnyilvánulásaként – de sajnos a személy önrendelkezési jogát sértve. Az önkormányzatnak ez a magatartása a szociális biztonsághoz fűződő joggal összefüggésben semmiképpen nem ad alapot visszásság megállapítására, hiszen nemhogy veszélyeztette e jog érvényesülését, hanem igyekezett minden lehetőséget biztosítani annak megvalósulására. Az önkormányzatnak ez a magatartása – hangsúlyozva ismételten azt, hogy a jogbiztonság és az önrendelkezési jog szempontjából kifogásolható – gazdaságossági szempontból is indokolható, hiszen az egy családban élők esetében az egyik családtag rendszeres jövedelemhez segítése növeli az egy főre jutó jövedelem nagyságát, a családban élők életszínvonalát emeli. A szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben tehát alkotmányos visszásság hiányát állapítom meg.
Mindebből következően panaszos azon állítását, hogy 2004. óta bosszúból nem részesítik segélyben azért, mert leánya nem vett részt a rendszeres szociális segély megállapítására irányuló eljáráson, valamennyi releváns tény és adat ismeretében nem tartom megalapozottnak.

Kezdeményezés
A jövőben a hasonló estek elkerülése érdekében kezdeményezem a vizsgálattal érintett önkormányzat jegyzőjénél, hogy jelentésem megállapításainak ismertetésével hívja fel munkatársainak figyelmét egyrészt arra, hogy minden esetben győződjenek meg az általuk kezdeményezett eljárásokban részt vevők ügyféli jogosultságáról, valamint hogy a jegyzőkönyvezésre illetve annak hiányában a feljegyzés készítésére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket maradéktalanul tartsák be.

Budapest, 2005. április 14.

Lenkovics Barnabás sk.