Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6143/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindítása
Egy hírügynökség főszerkesztője az adatvédelmi biztoshoz előterjesztett beadványában – többek között – azt sérelmezte, hogy többszöri, nyomatékos kérése ellenére sem kapja meg a Belügyminisztérium és a Honvédelmi Minisztérium, valamint ezek alárendelt szervei által kiadott sajtóközleményeket. Az adatvédelmi biztos – hatásköre hiányában – a beadvány hivatkozott részét áttette hivatalomhoz vizsgálatra.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett problémák alapján felmerült a sajtó szabadsága (Alkotmány 61. § (2) bekezdés), valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. § (3) bekezdése alapján a belügyminisztert és a honvédelmi minisztert vizsgálat tartására kértem.

A megállapított tényállás
A belügyminiszter megkeresésemre adott válasza szerint a Belügyminisztérium Sajtó- és Kommunikációs Főigazgatósága a kapcsolati körébe tartozó sajtószerveket – köztük a panaszost – megkülönböztetés nélkül, azonos időben és azonos információkkal látja el telefaxon és elektronikus körlevélben nyilatkozatairól. A Belügyminisztérium egyébként nem csak a Magyar Távirati Iroda Rt. részére küldi meg közleményeit, hanem azokat faxon mintegy 40 szerkesztőséghez, elektronikus levélben pedig 160 újságíróhoz, illetve szerkesztőséghez is eljuttatja. A telefaxon történő értesítés a panaszos hírügynökség kifejezett – papírtakarékosságra hivatkozó – kérésére átmenetileg valóban szünetelt.
A honvédelmi miniszter arról tájékoztatott, hogy a panaszos hírügynökség 2004. február 19. napján kelt levelében azt kérte a Honvédelmi Minisztériumtól (a továbbiakban: HM), hogy ha sajtóközleményt ad ki bármely sajtószervnek, akkor azt egyidejűleg küldjék meg részükre is. A HM válaszában arról tájékoztatta a panaszost, hogy „sajtóközleményeiket kizárólag a Magyar Távirati Irodának, mint közszolgálati feladatot ellátó szervnek küldik meg, így azok más sajtószerv számára az MTI útján válnak elérhetővé.”
A miniszteri válasz szerint a HM, és a Magyar Honvédség (a továbbiakban: MH) eseményeire, rendezvényeire sajtótájékoztatóira minden országos, valamint az érintett megye területén működő sajtószerv egy időben kap meghívót. E mellett a tárca honlapjáról bármely sajtószerv közvetlenül, ingyenesen letölthető információkhoz juthat mind a HM-ről és háttérintézményeiről, mind pedig a MH katonai szervezeteiről.
A miniszter arról is tájékoztatott, hogy a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban: Sajtótv.) „4. § (1) bekezdésében foglalt adatszolgáltatási korlátozások részletszabályaként kell a HM és MH szerveknek, illetve az érintett személyi állománynak figyelembe vennie a sajtóval való kapcsolattartás során az ügy keletkezésekor hatályos tárca szintű normákban – 6/1987. (X. 15. ) HM rendelettel kiadott (azóta többször módosított) Magyar Köztársaság Fegyveres Erői Szolgálati Szabályzata 234-235. pontjai, továbbá a HM és MH társadalmi kapcsolatai és sajtó nyilvánossága egyes kérdéseiről szóló 44/1995. (HK. 26.) HM utasítás (a továbbiakban: 44/1995. (HK. 26.) HM utasítás) – rögzítetteket. A hivatkozott HM utasítás 6. § (3) bekezdése előírja, hogy „a közszolgálati médiumoknak (Magyar Távirati Iroda, Magyar Rádió, Magyar Televízió), valamint a katonai sajtónak elsőbbséget kell adni az információk továbbításában.”
A miniszter kifejtette továbbá, hogy „jogszabály nem teszi kötelezővé számukra a közszolgálati média helyett bármely kereskedelmi céllal létrejött hírügynökség, sajtószerv (például a panaszos) elsőbbségi értesítését a tárcával kapcsolatos hírek nyilvánosságra hozatala kapcsán.”
A HM a panaszost „a tárcával kapcsolatot tartó, és a MH-ról rendszeresen tudósító sajtószervként kezeli”, „képviselőinek eddig is, és ezután is lehetősége volt, illetve lesz a … sajtótájékoztatókon részt venni.”

Érintett alkotmányos jogok
A sajtó szabadsága (Alkotmány 61. § (2) bekezdés).
A hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §)

A vizsgálat megállapításai

I.
A népképviseleti szervek működésével összefüggésben már több jelentésemben áttekintettem a sajtószabadság korlátait. Ennek során az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében foglaltakból indultam ki, amely szerint „a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát.” Sajtó alatt – a Sajtótv. 20. § a) pontjának definíciója szerint – az időszaki lapot, a rádiózásról és televíziózásról szóló törvény szerinti műsorszolgáltatót és a hírügynökséget kell érteni.
A Sajtótv. a sajtó feladatát akként határozza meg, hogy „a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy tájékoztatást [tényeknek, eseményeknek, hivatalos közleményeknek, beszédeknek, valamint az ezekre vonatkozó véleményeknek, elemzéseknek és értékeléseknek sajtótermék útján történő nyilvános közlése] kapjon szűkebb környezetét, hazáját, a világot érintő kérdésekben. A sajtó feladata – a hírközlés más eszközeivel összhangban – a hiteles, pontos és gyors tájékoztatásról való gondoskodás.” (2. § (1) bekezdés) A különböző nemzetközi dokumentumokban foglaltakkal egyezően a Sajtótv. 3. § (1) bekezdése azt is kimondja, hogy „a sajtószabadság gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, nem sértheti a közerkölcsöt, valamint nem járhat mások személyhez fűződő jogainak sérelmével.” Az állami szervek tájékoztatási kötelezettségével kapcsolatban fel kell hívnom a figyelmet a Sajtótv. 4. § (1)-(2) bekezdéseire is, melyek előírják, hogy a hiteles, pontos és gyors tájékoztatást az állami szervek saját kezdeményezéseikkel, továbbá a szükséges felvilágosításoknak és adatoknak a sajtó rendelkezésére bocsátásával kötelesek elősegíteni. (Fontos korlátja e kötelezettségnek, hogy a felvilágosítást meg kell tagadni, ha az az előbbiekben ismertetett – Sajtótv. 3. § (1) bekezdésében foglalt – tilalmakba ütközik, illetőleg ha az állami, szolgálati, üzemi (üzleti) vagy magántitkot sért, és a titoktartási kötelezettség alól az arra jogosult szerv vagy személy nem adott felmentést.) Ezen túlmenően a sajtó részére felvilágosítást adó (nyilatkozó) személy a valóságnak megfelelő felvilágosítást köteles adni. A sajtó – az érdekeltek hozzájárulása nélkül is – tájékoztatást adhat az állami szervek, valamint ezek bizottságai nyilvános üléséről. (Sajtótv. 5. §.)
Úgy gondolom, nem vitatható, hogy a politikai nyilvánosság és az állami szervek működésének nyilvánossága minden jogállamban az egyik legfontosabb demokratikus kritérium. Az esteleges visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében szükséges, hogy – korábbi jelentéseimben kifejtettekkel megegyezően – a sajtószabadság korlátairól is szóljak.
Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10) AB határozatában – utalva a 30/1992. (V. 26.) AB határozatára is – kimondta, hogy „a sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtóhelyreigazítás vagy a »nagy nyilvánosság« kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. … Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. … [A] … szabályozásnak ugyanakkor ki kell zárnia azt a lehetőséget, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az Alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az »államtól« és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Ez a tilalom a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is vonatkozik. Az »állami szervektől« való szabadság követelménye – a műsorok tartalmát illetően – a törvényhozással és a Kormánnyal szemben egyaránt fennáll. Mindkettő ki van téve a nyilvános kritikának és a társadalom azon keresztüli ellenőrzésének. Ezért egyiknek sem lehetnek eszközei a rádióban és televízióban közzétett vélemények tartalmi befolyásolására. Az Országgyűlés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a Kormányé. Ugyanez vonatkozik az önkormányzatokra, a pártokra és más társadalmi szervezetekre, érdekképviseletekre és csoportokra is.”
Az Alkotmánybíróság előbbi határozatában kifejtettekre is figyelemmel kimondható, hogy mindaddig, amíg a sajtó meglévő információi felhasználásával, a rendelkezésére álló valamennyi kommunikációs csatorna közvetítésével – pl. a képi közlés mellett szóban, írásban, kiegészítő magyarázatként – szabadon és hitelesen tudja bemutatni a népképviseleti szervek működését, addig nem sérül a sajtószabadság joga. A cenzúra fogalma alatt a közlésre szánt vélemény tartalmának kötelező, előzetes közhatalmi ellenőrzéseként és a minősítés eredményeként a közlés megtiltásához való jogot értjük. (Ebben az értelemben használja a 20/1997. (III. 19.) AB határozat is.) A kialakult gyakorlat szerint a cenzúra fogalmával összefüggésben az Európai Emberi Jogi Bíróság szigorú vizsgálódási kötelessége is arra vonatkozik, hogy az előtte lévő konkrét ügyekben indokolható volt-e a közlés előzetes betiltása (vagyis indokolható volt-e a cenzúra) az Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. cikke szerint. A cenzúrával összefüggésben – eddigi gyakorlata szerint – nem vonja a vizsgálata körébe azt az esetet, amikor a sajtószerv valamennyi (és teljeskörűen) birtokában lévő közérdekű adatot szabadon közölhet, abban semmilyen állami szerv, semmilyen módon nem akadályozza meg előzetesen.
A témával összefüggő több jelentésemben már kifejtettem, hogy „azok az esetek azonban, amikor állami, vagy önkormányzati szervek bármilyen módon lehetetlenné, vagy aránytalanul nehézzé teszik egy, több, esetleg valamennyi sajtószerv részére a megfelelő tájékoztatást (így különösen, ha az állami szervtől nem, vagy a többi sajtószervhez képest aránytalan nehézségekkel jut ugyanazokhoz az információkhoz, illetve csak a valóságnak nem megfelelő információkhoz jut), már felvetik a sajtószabadsággal összefüggő alkotmányos visszásság fennállásának lehetőségét. Azonban ebben az esetben sem a cenzúra, hanem az állami és önkormányzati szervek – Sajtótv. 4. §-a szerinti – felvilágosítási kötelezettségének megsértése okozhatja a visszásságot.” Álláspontom szerint tehát, amikor indokolatlan késedelem után, kizárólag díjfizetés ellenében juthatnak egyes sajtószervek a más sajtószervek részére ingyenesen eljuttatott információkhoz, sérül a Sajtótv. 4. §-ában előírt felvilágosítási kötelezettség, vagyis a sajtószabadsággal összefüggő visszásság keletkezik. 
Ebből kiindulva, a HM azon gyakorlata, miszerint „a sajtóközleményeket kizárólag a Magyar Távirati Irodának, mint közszolgálati feladatot ellátó szervnek” küldi meg, a sajtószabadsággal összefüggő visszásságot okoz.
A BM eljárásának vizsgálata során a sajtószabadsággal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem. 

II.
Áttekintettem azt is, hogy az egyes sajtószervekre vonatkozó eltérő szabályok a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben okozhatnak-e alkotmányos visszásságot. Ennek során – hasonlóan az OBH 3182/2003. és OBH 4170/2004. ügyekben – jelen ügyben is elvégeztem az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét, amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll. 
Ismételten meggyőződtem arról, hogy a sajtó munkatársai homogén csoportot alkotnak, így közöttük csak alkotmányosan indokolható ismérv szerint tehető különbség. Úgy gondolom az, hogy az egyes sajtószervek a „közszolgálati”; a „katonai” vagy a „nem közszolgálati” sajtóhoz tartoznak, nem tekinthető kellő súlyú alkotmányos indoknak, így nem lehet alapja a homogén csoport tagjai közötti megkülönböztetésnek. A honvédelmi miniszter válaszának azon részével kapcsolatban, miszerint „jogszabály nem teszi kötelezővé számukra a közszolgálati média helyett bármely kereskedelmi céllal létrejött hírügynökség, sajtószerv elsőbbségi értesítését a tárcával kapcsolatos hírek nyilvánosságra hozatala kapcsán”, az a véleményem, hogy sem a Sajtótv., sem a nemzeti hírügynökségről szóló 1996. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: MTItv.), sem a közszolgálati-, sem pedig a katonai sajtó részére nem biztosít tájékoztatási, illetve tájékozódási „előjogokat”. A Sajtótv. – már többször hivatkozott – 4. § (1) bekezdésének első mondata értelmében az állami szerveknek, így a HM-nek a sajtóval szembeni felvilágosítási kötelezettsége valamennyi sajtószervvel szemben fennáll. A törvény nem rendelkezik „privilegizált” sajtószervekről. Az MTItv. ugyancsak nem tartalmaz az MTI-re vonatkozó ilyen szabályt. 
Az előzőekre figyelemmel megállapítottam, hogy a 44/1995. (HK. 26.) HM utasítás 6. § (3) bekezdésének rendelkezése, továbbá a HM és az MH által követett gyakorlat a sajtószervek között nem ún. ésszerű indok szerint tesz megkülönbözetést, így a hátrányos megkülönböztetés tilalmával (Alkotmány 70/A. §) összefüggő visszásságot okoz. 
A BM eljárásának vizsgálata során a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságra utaló körülményt sem észleltem. 

III.
A sajtószabadsággal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján – ajánlom a miniszterelnöknek, hogy gondoskodjon arról, hogy valamennyi minisztérium és kormány felügyelete alatt működő szerv azonos feltételekkel tegyen eleget felvilágosítási kötelezettségének a sajtószervekkel szemben, továbbá közöttük – amennyiben annak alkotmányosan indokolható ismérve (ésszerű indoka) nincs – ne tegyen különbséget.
Tekintettel arra, hogy a HM és a MH, valamint alárendelt szerveik által okozott sajtószabadsághoz való jog, és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelme az állami irányítás egyéb jogi eszköze rendelkezésére vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a honvédelmi miniszternek, hogy a 44/1995. (HK. 26.) HM utasítás 6. § (3) bekezdését helyezze hatályon kívül.

Budapest, 2005. június 28.

Takács Albert sk.