Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5950/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Az MTM-SBS Televízió Rt. (tv2) „Tények” című műsorának alkotóközössége panasszal fordult hozzám, melyben a sajtó tudósítási rendjét is szabályozó, „Az Országház és az Országgyűlési Irodaház belső-, valamint beléptetési, behajtási és parkolási rendjéről” szóló, 3/2004. számú rendelkezés 7. § (2) bekezdésének a) pontjában foglaltakat – miszerint „az ülés alatt az üléstermet övező folyosón csak az írott sajtó képviselői tartózkodhatnak” – sérelmezte. A panaszosok álláspontja szerint a rendelkezés alkotmánysértő, korlátozza a sajtó-, illetve az információs szabadságot, továbbá diszkriminatív is. 
A panasz alapján felmerült az Országgyűlés üléseinek nyilvánossága, a sajtószabadság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmének gyanúja, ezért a beadvány alapján vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom során áttekintettem a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket és a kialakult gyakorlatot is.

A megállapított tényállás
A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 23. § i) pontja értelmében a Házbizottság állást foglal a parlamenti munka sajtónyilvánosságával kapcsolatos kérdésekben.
„Az Országház és az Országgyűlési Irodaház belső-, valamint beléptetési, behajtási és parkolási rendjéről” szóló, 3/2004. számú rendelkezés 7. § (2) bekezdése határozza meg az Országgyűlés plenáris üléseiről és az azzal kapcsolatos eseményekről történő sajtótudósítás rendjét. Ennek értelmében a plenáris ülés alkalmával:
- az újságírók az ülésteremben a részükre kijelölt páholyokban foglalhatnak helyet,
- eskütétel alkalmával külön kíséret mellett az elnöki pulpitus fölötti karzatról is készíthetők állóképek,
- az ülésteremben mozgókép nem készíthető, erre alkalmas eszköz oda be nem vihető,
- az ülés ideje alatt az üléstermet övező folyosón csak az írott sajtó képviselői tartózkodhatnak, a képi sajtó a Déli társalgóban készíthet felvételeket.

Érintett alkotmányos jogok
–	Az Országgyűlés üléseinek nyilvánossága (Alkotmány 23. §)
–	A sajtó szabadsága (Alkotmány 61. § (2) bekezdés).
–	A hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §)

Megállapításaim
Az ügy kiemelt jelentősségére tekintettel – hasonlóan az OBH 2000/2004. számú ügyben folytatott vizsgálatomhoz – nem a panaszolt esetre kiterjedően, hanem általánosságban tekintettem át a népképviseleti szervek (ideértve a helyi önkormányzatokat is) működésével összefüggésben a nyilvánosság, a sajtószabadság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatos egyes elméleti és gyakorlati kérdéseket. 

I.
Az Alkotmány 23. §-nak szövegét az 1989. évi XXXI. törvény 9. §-a állapította meg. Ennek értelmében az Országgyűlés ülései nyilvánosak. A parlamenti ülések nyilvánosságának jellemző, garanciákhoz kötött korlátozása, amikor a köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával zárt ülés tartását határozza el. A parlamenti munka nyilvánosságára vonatkozó részletszabályokat a Házszabály állapítja meg. Előírja, hogy az Országgyűlés nyilvános üléseinek hiteles jegyzőkönyvei az Országgyűlési Könyvtárban, azok irattárban elhelyezett mellékletei és a számítógépes szavazási lista az Országgyűlési Könyvtár útján a nyilvánosság számára hozzáférhetőek legyenek. Arról is rendelkezik, hogy az Országgyűlés nyilvános ülésének jegyzőkönyveit és a nyilvános ülésen tárgyalt irományokat, továbbá az ezzel összefüggő szavazási listát az Internet hálózaton is hozzáférhetővé kell tenni. Az Országgyűlés nyilvános üléseiről készült videofelvételek megtekintését az Országgyűlési Könyvtár biztosítja.
Az Országgyűlés nyilvános ülésein a hallgatóság – ideértve a tömegtájékoztatási szervek képviselőit is – csak a kijelölt helyen foglalhat helyet, és a véleménynyilvánítás bármely formájától tartózkodni köteles. Az ülés rendjének megzavarása esetén az elnök a hallgatóságot vagy annak egy részét az ülésről kiutasíthatja.
Zárt ülésen a képviselőkön kívül csak a köztársasági elnök, a Kormány tagja, az Alkotmánybíróság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az országgyűlési biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, továbbá az általa benyújtott beszámoló országgyűlési vitája során az Országgyűlés előtt beszámolásra kötelezett, valamint európai integrációs napirend országgyűlési vitája során az Európai Parlament magyarországi képviselője, az Országgyűlés főtitkára, továbbá az Országgyűlés hivatali szervezetének oda beosztott munkatársai és a jegyzőkönyvvezetők vehetnek részt.
A bizottsági ülések a plenáris ülésekkel szemben nem teljes körűen, hanem kizárólag a sajtó számára nyilvánosak (Házszabály 68. §), azonban államtitok, szolgálati titok, személyes, üzleti vagy törvény által védett más adat védelme érdekében a bizottság zárt ülést tart. (Az előterjesztő vagy bármely bizottsági tag javaslatára a bizottság zárt ülés tartását rendelheti el. Zárt ülés tartása a nyilvános ülés egy vagy több napirendi pontjának tárgyalása céljából is elrendelhető.) A nyilvános bizottsági ülésről – hasonlóan a plenáris üléshez – szó szerinti, elnök által hitelesített jegyzőkönyv készül, melynek példányát el kell helyezni az irattárban, valamint egy másolatát az Országgyűlési Könyvtárban. 
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. Emellett az Ötv. 12. § (3) és (6) bekezdése értelmében a képviselő-testület és a bizottsági ülések nyilvánosak.
A népképviseleti szervek és bizottságaik üléseinek nyilvánossága minden alkotmányos demokrácia alaptétele. Ez a nyilvánosság a politikai nyilvánosság szerves része és a nyilvános politizálás sajátos terepe. Ettől a nyilvánosságtól – amelynek egyik igen találó jelképe a német Bundestag üvegkupolája – meg kell különböztetni a népképviseleti szerveknek „otthont adó” épületek nyilvánosságát. Míg az ülések nyilvánossága csak kivételesen – megfelelő eljárás eredményeként – korlátozható, addig az ülések nyilvánossága nem terjed ki feltétlenül az épületek valamennyi helyiségére, az – már az ott folyó hivatali munka miatt is – korlátozott, és korlátozható. 
Úgy gondolom, hogy nem fér kétség ahhoz, hogy a házelnök, vagy bármely polgármester dolgozószobája semmiképp nem tekinthető még sajtónyilvános helynek sem, ahol bármely sajtószerv képviselői korlátozás nélkül tartózkodhatnak. Ehhez hasonlóan a mellékhelyiségek bizonyosan nem osztoznak az üléstermek nyilvánosságában, vagyis minden kétséget kizáróan korlátozható – még inkább kizárható – nyilvánosságuk. A népképviseleti szervek és hivatali szervezetük zavartalan működésének biztosítása, valamint mások alkotmányos jogainak védelme érdekében az üléstermen kívüli nyilvánosság – mivel az ún. „folyosó parlament” (a képviselők üléstermen kívüli, általában az ülésterem körüli folyosókon zajló beszélgetései) nyilvánossága nem vezethető le sem az Alkotmány 23. §-ából, sem pedig az Ötv. 12. § (3) és (6) bekezdéseiből – korlátozható. Ezekre tekintettel megállapítottam, hogy nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot önmagában az, ha a népképviseleti szervek épületeinek egyes részein a (sajtó)nyilvánosságot korlátozzák, illetve kizárják. 

II.
A népképviseleti szervek működésével összefüggésben már – az OBH 2000/2004. számú jelentésemben – áttekintettem a sajtószabadság korlátait. Hivatkozott jelentésemben is az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében foglaltakból indultam ki, amely szerint „a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát.” A sajtóról az 1986. évi II. törvény (a továbbiakban: Sajtótv.), a rádiózásról és televíziózásról pedig a már hivatkozott Médiatv. rendelkezik. Sajtó alatt – a Sajtótv. 20. § a) pontjának definíciója szerint – az időszaki lapot, a rádiózásról és televíziózásról szóló törvény szerinti műsorszolgáltatót és a hírügynökséget kell érteni.
A Sajtótv. a sajtó feladatát akként határozza meg, hogy „a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy tájékoztatást [tényeknek, eseményeknek, hivatalos közleményeknek, beszédeknek, valamint az ezekre vonatkozó véleményeknek, elemzéseknek és értékeléseknek sajtótermék útján történő nyilvános közlése] kapjon szűkebb környezetét, hazáját, a világot érintő kérdésekben. A sajtó feladata – a hírközlés más eszközeivel összhangban – a hiteles, pontos és gyors tájékoztatásról való gondoskodás.” (2. § (1) bekezdés) A különböző nemzetközi dokumentumokban foglaltakkal egyezően a Sajtótv. 3. § (1) bekezdése azt is kimondja, hogy „a sajtószabadság gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, nem sértheti a közerkölcsöt, valamint nem járhat mások személyhez fűződő jogainak sérelmével.” Az állami szervek tájékoztatási kötelezettségével kapcsolatban fel kell hívnom a figyelmet a Sajtótv. 4. § (1)-(2) bekezdéseire is, melyek előírják, hogy a hiteles, pontos és gyors tájékoztatást az állami szervek saját kezdeményezéseikkel, továbbá a szükséges felvilágosításoknak és adatoknak a sajtó rendelkezésére bocsátásával kötelesek elősegíteni. (Fontos korlátja e kötelezettségnek, hogy a felvilágosítást meg kell tagadni, ha az az előbbiekben ismertetett – Sajtótv. 3. § (1) bekezdésében foglalt – tilalmakba ütközik, illetőleg ha az állami, szolgálati, üzemi (üzleti) vagy magántitkot sért, és a titoktartási kötelezettség alól az arra jogosult szerv vagy személy nem adott felmentést.) Ezen túlmenően a sajtó részére felvilágosítást adó (nyilatkozó) személy a valóságnak megfelelő felvilágosítást köteles adni. A sajtó – az érdekeltek hozzájárulása nélkül is – tájékoztatást adhat az állami szervek, valamint ezek bizottságai nyilvános üléséről. (Sajtótv. 5. §.)
Úgy gondolom, nem vitatható, hogy a politikai nyilvánosság – és ezen belül a népképviseleti szervek működésének transzparenciája – minden jogállamban az egyik legfontosabb demokratikus kritérium. Előkérdésként eldöntendő azonban, hogy – a panaszban bemutatott és ahhoz hasonló esetekben – miként teljesítheti a sajtó tájékoztatási kötelezettségét, vagyis ennek megvalósításához elengedhetetlen-e a népképviseleti szervek – üléstermen kívüli – történéseinek teljes (esetenként képi) valóságának bemutatása, vagy az más módon is megvalósítható. Álláspontom szerint erre a kérdésre elsősorban újságírás-szakmai válasz adható, azonban előfordulhatnak olyan – jelenleg extrémitásnak tűnő – helyzetek, melyeket majd a jog eszközeivel kell megválaszolni. Az esteleges visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében szükséges, hogy – az OBH 2000/2004. számú jelentésemben kifejtettekkel megegyezően – a sajtószabadság korlátairól is szóljak.
Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10) AB határozatában – utalva a 30/1992. (V. 26.) AB határozatára is – kimondta, hogy „a sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtóhelyreigazítás vagy a »nagy nyilvánosság« kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. … Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. … [A] … szabályozásnak ugyanakkor ki kell zárnia azt a lehetőséget, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az Alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az »államtól« és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Ez a tilalom a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is vonatkozik. Az »állami szervektől« való szabadság követelménye – a műsorok tartalmát illetően – a törvényhozással és a Kormánnyal szemben egyaránt fennáll. Mindkettő ki van téve a nyilvános kritikának és a társadalom azon keresztüli ellenőrzésének. Ezért egyiknek sem lehetnek eszközei a rádióban és televízióban közzétett vélemények tartalmi befolyásolására. Az Országgyűlés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a Kormányé. Ugyanez vonatkozik az önkormányzatokra, a pártokra és más társadalmi szervezetekre, érdekképviseletekre és csoportokra is.”
Az Alkotmánybíróság előbbi határozatában kifejtettekre is figyelemmel kimondható tehát, hogy mindaddig, amíg a sajtó meglévő információi felhasználásával, a rendelkezésére álló valamennyi kommunikációs csatorna közvetítésével – pl. a képi közlés mellett szóban, írásban, kiegészítő magyarázatként – szabadon és hitelesen tudja bemutatni a népképviseleti szervek működését, addig nem sérül a sajtószabadság joga. Úgy vélem azonban, hogy ez a megállapításom – annak érdekében, hogy a cenzúrától megfelelően és markánsan elhatárolhassuk a sajtószabadságot nem korlátozó egyéb eseteket – bővebb magyarázatra szorul. A cenzúra fogalma alatt a közlésre szánt vélemény tartalmának kötelező, előzetes közhatalmi ellenőrzéseként és a minősítés eredményeként a közlés megtiltásához való jogot értünk. (Ebben az értelemben használja a 20/1997. (III. 19.) AB határozat is.) A kialakult gyakorlat szerint a cenzúra fogalmával összefüggésben az Európai Emberi Jogi Bíróság szigorú vizsgálódási kötelessége is arra vonatkozik, hogy az előtte lévő konkrét ügyekben indokolható volt-e a közlés előzetes betiltása (vagyis indokolható volt-e a cenzúra) az Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. cikke szerint. A cenzúrával összefüggésben – eddigi gyakorlata szerint – nem vonja tehát a vizsgálata körébe azt az esetet, amikor a sajtószerv valamennyi (és teljeskörűen) birtokában lévő közérdekű adatot szabadon közölhet, és ebben semmilyen állami szerv, semmilyen módon nem akadályozza meg előzetesen.
Úgy gondolom, hogy a panaszolt és ahhoz hasonló esetekben önmagában az, hogy a sajtószervek munkatársai a népképviseleti szervek épületeinek kizárólag meghatározott részein dolgozhatnak, elsősorban nem a sajtószabadsággal, hanem az információs szabadsággal függ össze. Annak megállapítása azonban, hogy ilyen esetekben sérül-e a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog, nem tartozik a hatáskörömbe, annak vizsgálatára az adatvédelmi biztos jogosult. (E helyen utalnék azonban arra is hogy a 215/K/2004. számú ügyben az adatvédelmi biztos megállapította, „az Országgyűlés működésével összefüggő közérdekű adatok nyilvánosságát – megítélése szerint – a … jogszabályok, illetve a jogi előírás nélkül is követett gyakorlat (pl.: az internet útján való közvetítés) megfelelően biztosítják.”) Az előzőekre tekintettel a sajtószabadsággal összefüggő visszásságot, vagy annak közvetlen veszélyét nem állapítottam meg.
Azok az esetek azonban, amikor állami, vagy önkormányzati szervek bármilyen módon lehetetlenné, vagy aránytalanul nehézzé teszik egy, több, esetleg valamennyi sajtószerv részére a megfelelő tájékoztatást (így különösen, ha az állami szervtől nem, vagy a többi sajtószervhez képest aránytalan nehézségekkel jut ugyanazokhoz az információkhoz, illetve csak a valóságnak nem megfelelő információkhoz jut), már felvetik a sajtószabadsággal összefüggő alkotmányos visszásság fennállásának lehetőségét. Azonban ebben az esetben sem a cenzúra, hanem az állami és önkormányzati szervek – Sajtótv. 4. §-a szerinti – felvilágosítási kötelezettségének megsértése okozhatja a visszásságot.

III.
Végül áttekintettem azt is, hogy az egyes sajtószervek munkatársaira vonatkozó eltérő szabályok a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben okozhatnak-e alkotmányos visszásságot. Ennek során – hasonlóan az OBH 3182/2003. és OBH 4170/2004. ügyekhez – az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az idézett rendelkezés – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV.29.) AB határozatában is kifejtette – „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” 
Ezt követően azt kell megvizsgálni, hogy a sajtószervek „képi sajtóra” és „nem képi sajtóra” vonatkozó megkülönböztetése kiállja-e az ésszerűségi tesztet, vagyis „kellő súlyú alkotmányos indoknak”, illetve „tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoknak” minősíthető-e. Ennek során arra kell figyelemmel lenni, hogy a normaalkotók – vonatkozó eljárási rendjük kialakítása során – kellőképpen mérlegelték-e a szabályozás mellett szóló érveket, megfelelően és előítéletek nélkül választották-e ki a jogalanyok azon csoportjait, amelyekre kiterjedt, valamint az azonos helyzetben lévő jogalanyokat egyenlőként kezelték-e. 
Álláspontom szerint, a sajtó munkatársai homogén csoportot alkotnak, így közöttük csak alkotmányosan indokolható ismérv szerint tehető különbség. Úgy gondolom az, hogy az egyes sajtószervek munkatársai a „képi” vagy az „írott” sajtóhoz tartoznak-e, nem tekinthető kellő súlyú alkotmányos indoknak, így nem lehet alapja a homogén csoport tagjai közötti megkülönböztetésnek. Az előzőekre figyelemmel tehát kimondható, hogy a sajtószervek közötti bármilyen, nem ún. ésszerű indok szerint tett megkülönbözetés alkalmas lehet arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával (Alkotmány 70/A. §) összefüggő visszásságot okozzon. 

IV.
A panasz közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó részét nem vizsgálhattam, arra a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 23. § (1) bekezdése és 24. § a) pontja értelmében az adatvédelmi biztosnak van hatásköre. Az előzőekre tekintettel a panasz szóban forgó részét elkülönítettem, és az Obtv. 19. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségemnek eleget téve azt – a beadványt tevő értesítése mellett – az adatvédelmi biztoshoz jelentésem megküldésével egyidejűleg további vizsgálatra áttettem. 

V.
Figyelemmel arra, hogy a panasz alapján felvetődött kérdéseket valamennyi népképviseleti szervre vonatkozóan, általánosságban tekintettem át, – az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. §-a értelmében – hatáskörömbe tartozó, konkrét, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg. A sajtószabadsággal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében azonban – az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése szerinti általános intézkedésként, valamint az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és a belügyminiszter útján felhívom valamennyi állami és önkormányzati szerv vezetőjének figyelmét arra, hogy azonos feltételekkel tegyenek eleget felvilágosítási kötelezettségüknek a sajtószervekkel szemben, továbbá közöttük – amennyiben annak alkotmányosan indokolható ismérve (ésszerű indoka) nincs – ne tegyenek különbséget.
Végül ez az ügy is meggyőzött arról, hogy az OBH 2000/2004. számú jelentésemben már kifejtett álláspontom, miszerint alkotmányos kötelességemnek tartom, hogy az egyes állami- és sajtószervek felkérése esetén a jövőben – demokratikus közvéleményünk kialakulása, valamint a teljes körű és tárgyilagos tájékoztatás érdekében – mediátorként munkálkodjak, helytálló.

Budapest, 2004. december 6.

Takács Albert sk.