Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az OBH 5813/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Sipos Beáta

Az eljárás megindítása
Személyes megjelenése alkalmával a panaszos közgyógyellátásra való jogosultságának megállapítása ügyében terjesztette elő kifogásait. Sérelmezte, hogy Óbuda-Békásmegyer Önkormányzata mind első, mind másodfokon elutasította a közgyógyellátási támogatás iránti kérelmét, hivatkozva arra, hogy havi jövedelme 74,-Ft-tal meghaladja a vonatkozó helyi rendeletben meghatározott összeghatárt.
Mivel az ügyben felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, valamint a szociális biztonsághoz fűződő jog sérelmének a gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az eljárásom során megkerestem az érintett önkormányzat jegyzőjét, akitől tájékoztatást kértem az ügyben megtett intézkedéseikről. Egyidejűleg kértem, hogy küldje meg a keletkezett dokumentumok, valamint a vonatkozó helyi rendelet másolatát is.

Az érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az ügy jogszabályi háttere
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.) (Hatály: 2004.V.14.- 2004.XII.9.)
Közgyógyellátás
49. § (1) A szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapot megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentésére közgyógyellátási igazolvány (a továbbiakban: igazolvány) állítható ki. (2) A közgyógyellátási igazolvánnyal rendelkező személy - külön jogszabályban meghatározottak szerint - térítésmentesen jogosult a társadalombiztosítás által támogatott egyes a) gyógyszerekre, b) gyógyászati segédeszközökre, c) protetikai és fogszabályozó eszközökre, ideértve ezek javításának költségeit is, valamint d) a járóbeteg-szakellátás keretében gyógyfürdőben nyújtott fizioterápiás kezelésre [az a)-d) pont szerintiek a továbbiakban együtt: gyógyszer].
50. § (1) Közgyógyellátásra jogosult a) a bentlakásos gyermek- és ifjúságvédelmi intézményben lakó, az átmeneti gondozott, az átmeneti és tartós nevelésbe vett kiskorú; b) a 37/A. § (1) bekezdésének a) pontja szerint rendszeres szociális segélyben részesülő; c) a pénzellátásban részesülő hadigondozott és a nemzeti gondozott; d) a sorkatonai családi segélyben részesülő; e) a központi szociális segélyben részesülő; f) a rokkantsági járadékos; g) az, aki I., II. csoportú rokkantsága alapján részesül nyugellátásban, baleseti nyugellátásban; h) az, aki, vagy aki után szülője vagy eltartója magasabb összegű családi pótlékban részesül. (2) A települési önkormányzat képviselő-testülete az (1) és (3) bekezdésben foglaltakon kívül annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni. A szociális rászorultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-ánál, egyedül élő esetén annak 200%-ánál alacsonyabb nem lehet.
51. § (1) Az igazolványt a jogosult lakóhelye szerint illetékes jegyző állítja ki. (2) Ha az 50. § (1) bekezdésében meghatározott esetben a közgyógyellátásra jogosultság alapja nem az önkormányzat vagy a jegyző döntése, az igazolvány kiállítása feltételének fennállásáról a jegyzőt - a jogosult kérelmére - az ellátás megállapításáról döntő szerv értesíti. (3) Az 50. § (2) bekezdése esetében a kiállítás alapja a települési önkormányzat képviselő-testületének döntése.
53. § (1) Az 50. § (2) bekezdés alapján kiállított igazolvány után a települési önkormányzat térítést fizet. A térítés az igazolvány kiállítását követő 1 év időtartamra szól. A térítés összege az átutalás időpontjában érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 75%-a, amelyet a kiállítástól számított három napon belül az önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) egészségbiztosítási pénztárnak (a továbbiakban: társadalombiztosítási szerv) át kell utalni. (2) A társadalombiztosítási szerv a hozzá érkező átutalást az igazolványon három napon belül igazolja. Az igazolvány érvényességéhez a társadalombiztosítási szerv igazolása szükséges. (3) Amennyiben a közgyógyellátásra jogosult az igazolvány kiállítását követően fél éven belül meghal vagy elveszíti jogosultságát, az önkormányzat visszaigényelheti a befizetett térítési díj felét.

Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselőtestületének 8/1996.(IV. 1.) rendelete a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (R.)
Közgyógyellátás
23. § (1) A szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapot megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentésére közgyógyellátási igazolvány ( a továbbiakban: igazolvány) állítható ki. (2) Közgyógyellátási jogosultság méltányosságból annak a személynek állapítható meg a) akinek családjában az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150 %át, b) egyedülélő személy esetében a 200 %-át, és a havi igazolt közgyógyellátási igazolvánnyal ingyenesen beszerezhető gyógyszer, gyógyászati segédeszköz költségei a háziorvos igazolása szerint meghaladja az Önkormányzat által az igazolványért fizetendő térítési díj 1/12-ed részét. (4) A 70. életévét betöltött kérelmező jövedelemhatár nélkül is kaphat közgyógyellátási igazolványt, ha a havi igazolt közgyógyellátási igazolvánnyal ingyenesen beszerezhető gyógyszer, gyógyászati segédeszköz költségei a háziorvos igazolása szerint meghaladja az Önkormányzat által az igazolványért fizetendő térítési díj 1/12-ed részét. (5) A képviselőtestület kérelemre, évente egy alkalommal – azon kérelmezők részére, akiknek közgyógyellátási igazolvány iránti kérelmét mind első-, mind másodfokon már egyszer elutasították – közgyógyellátási igazolványt adhat.

A megállapított tényállás
A panaszos közgyógyellátás iránti kérelmét 2004. május 3-án nyújtotta be Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Polgármesteri Hivatala Egészségügyi és Szociális Ügyosztályához. A hatóság megállapította, hogy a kérelmező egyedül él, 61 éves, jövedelme 46.474,-Ft, a háziorvosi igazolás alapján havi gyógyszerköltsége 11.147,-Ft.
Tekintettel arra, hogy Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének 8/1996.(IV. 1.) ÖK rendelete 23. § (2) bekezdés alapján közgyógyellátási jogosultság annak az egyedül élő személynek állapítható meg, akinek jövedelme nem haladja meg a mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összegének 200 %-át (2004-ben: a 46.400,-Ft-ot), ezért a panaszos kérelmét első fokon a polgármester elutasította. A kérelmező a döntés ellen fellebbezést terjesztett elő, amelyet a másodfokon eljáró képviselő-testület, a Szociális és Lakásgazdálkodási Bizottság javaslata alapján, azzal egyetértve, elutasított. A másodfokú határozat indokolása kitért arra, hogy a testület a fellebbezést azért utasítja el, mivel megállapítást nyert, hogy a kérelmező jövedelme meghaladja a jogszabályban előírt jövedelemhatárt, a 46.400,-Ft-ot.
A panaszos hivatalomhoz előterjesztett beadványában arról számolt be, hogy a döntést méltánytalannak tartja, mióta az igazolványa érvényességét nem újították meg, gyógyszereit alig tudja megvásárolni, a lakásfenntartási költségek kifizetése után pedig létfenntartására nem marad anyagi háttere.

A vizsgálat megállapításai
A panasz kapcsán elsődlegesen egy korábbi vizsgálatomra utalnék, mely a közgyógyellátási igazolványok iránti kérelmek méltányossági jogkörben történő elbírálásával összefüggő önkormányzati eljárásokra vonatkozott. A vizsgálat kitért arra, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.) 49. § (1) bekezdése meghatározza a közgyógyellátás célját, mely szerint: „A szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapot megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentésére közgyógyellátási igazolvány (a továbbiakban: igazolvány) állítható ki.” Ennél a segélyezési formánál a jogszabály 2003 február 15-e óta meghatározza a szociális rászorultság fogalmát. Továbbra is széles lehetősége van a képviselő-testületnek a szociális rászorultság szabályozására, azzal a változással, hogy 2003 óta az Szt. meghatározza azt a minimumot, amelynél alacsonyabb az egy főre eső jövedelemhatár nem lehet. E törvény a közgyógyellátásra való jogosultság elbírálásának két együttes feltételét írja elő, egyrészt a szociális rászorultságot, másrészt a kérelmező létfenntartását veszélyeztető magas gyógyszerköltséget.
A jogszabály akként rendelkezik, hogy települési önkormányzat képviselő-testülete annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni. A szociális rászorultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-ánál, egyedül élő esetén annak 200%-ánál alacsonyabb nem lehet.
A korábbi vizsgálat kitért arra, hogy az önkormányzatok által gyakorolható méltányossági jogkör azt jelenti, hogy a konkrét, egyedi méltányolható esetekben a méltányossági jogkör gyakorlójának a jogszabálytól eltérő, de az elbírálásnál méltányolható körülményeket kell mérlegelnie. A méltányossági közgyógyellátási kérelmek elbírálásánál azt kell tehát vizsgálni, hogy a kérelmező egy főre eső jövedelme meghaladja-e a nyugdíjminimum meghatározott hányadát és az igazolványra felírható gyógyszerek költsége meghaladja-e a jövedelem rendeletben előírt %-át.
Mind a mostani esetben, mind a korábban vizsgált esetekben az állapítható meg, hogy a települési önkormányzatok kizárólag azt vizsgálták, hogy a jogszabályban előírt egyik feltételnek az igénylő nem felelt meg, viszont nem vizsgálták a másik feltételt, nevezetesen a gyógyszerköltséget, mely a jelen esetben is jóval meghaladta a helyi rendeletben megfogalmazott mértéket.
Mindezek alapján az előző vizsgálatom során megállapítottam, hogy a közgyógyellátási igazolványok iránti kérelmek elbírálásának kialakult mechanikus, csak a jövedelmi viszonyokra koncentráló gyakorlata az Alkotmányban biztosított szociális biztonsághoz való jog sérelmének közvetlen veszélyét idézheti elő, ezért a visszásság orvoslása érdekében felhívtam a megyei közigazgatási hivatalok vezetőit, hogy az illetékességi területükön működő önkormányzatokkal ismertessék meg a jelentés tartalmát és nyújtsanak szakmai segítséget a méltányossági jogkör gyakorlásához.
A fentiekre figyelemmel a jelen panasz alapján is megállapítható, hogy az önkormányzat a kialakult gyakorlatot követve, kizárólag a kérelmező jövedelmi viszonyai alapján döntött, amikor mind első, mind másodfokon elutasította a panaszos kérelmét, arra hivatkozással, hogy jövedelme meghaladja az öregségi nyugdíjminimum 200 %-át, a 46.400,-Ft-ot, 74,-Ft-tal. A panaszos életkörülményeire a hatóság már nem tért ki, így a havi közgyógyellátási igazolványra felírható gyógyszerköltségeit – mely az első fokú határozat előtt 11.147,-Ft-ot, a fellebbezéshez csatolt igazolás alapján pedig 11.463,-Ft-ot tett ki – is csak megemlítette.
A helyi rendeleti szabályozás szerint: „Közgyógyellátási jogosultság méltányosságból annak a személynek állapítható meg, a) akinek családjában az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150 %át, b) egyedül élő személy esetében a 200 %-át, és a havi igazolt közgyógyellátási igazolvánnyal ingyenesen beszerezhető gyógyszer, gyógyászati segédeszköz költségei a háziorvos igazolása szerint meghaladja az Önkormányzat által az igazolványért fizetendő térítési díj 1/12-ed részét.”(R. 23. § (2) bek.)
Itt emelem ki, hogy az általános szabályozás az, hogy a települési önkormányzatok a helyi rendeleteikben a létfenntartást veszélyeztető gyógyszerköltség mértékét közvetlenül az öregségi nyugdíjminimumhoz viszonyítják és %-ban adják meg a kiadások mértékét. Ezen felül elterjedt szabályozási technika az is, hogy a kérelmező havi (nettó) jövedelmének %-ában határozzák meg a gyógyszerköltségeket.
Különleges rendelkezésnek tekinthető a konkrét esetben alkalmazott rendeleti szabályozás, mely szerint az önkormányzat által az igazolványért fizetendő térítési díj egy bizonyos hányadát veszik alapul a kiszámításnál. Ez közvetve szintén az öregségi nyugdíjminimumra utal, hiszen az Szt. kimondja, hogy az igazolványért fizetendő térítés összege az átutalás időpontjában érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 75%-a. Ennek a %-nak az 1/12-ed részében határozza meg a helyi rendelet azt a gyógyszerköltséget, melyet a kérelmező igazolt kiadásainak meg kell haladnia. Ez 2004-ben 1450,-Ft-ot, 2005-ben 1544,-Ft-ot jelent, melyet a panaszos gyógyszerköltsége jóval meghaladt.
A rendelet tehát az önkormányzati költségvetést terhelő fizetési kötelezettség; a térítési díj hányadosaként állapítja meg a gyógyszerköltség mértékét, ugyanakkor a konkrét összeget nem határozza meg közérthetően és egyértelműen, így a jogosultsági feltételként szereplő releváns mértéket az állampolgárok a rendelet szövegéből nem ismerhetik meg, az értelmező rendelkezésekben erre történő utalás nem található.
Az önkormányzati szabályozást áttekintve megállapítottam továbbá, hogy egy rendelkezés bővíti a méltányossági jogkör intézményét, mely szerint a képviselőtestület kérelemre, évente egy alkalommal - azon kérelmezők részére, akiknek közgyógyellátási igazolvány iránti kérelmét mind első-, mind másodfokon már egyszer elutasították - közgyógyellátási igazolványt adhat. (R. 23. § (5) bek.)
Itt utalnék arra, hogy az Alkotmánybíróság már több döntésében – például a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban, a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatban, 1160/B/AB határozatban - elvi éllel rámutatott arra, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Valamely jogszabály határozatlansága és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét, ezért alkotmányellenes. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető, vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.”
Mindezek alapján a helyi rendelet utóbb ismertetett szabályozása önkényes jogalkalmazói döntéshez vezethet, hiszen konkrét feltételek nincsenek benne megjelölve, amelyeket vizsgálva a képviselőtestület évente egy alkalommal úgy ítélheti meg, hogy megállapítja azoknak a kérelmezőknek a jogosultságát, akiknek korábban már elutasították a kérelmét. A gyógyszerköltséget meghatározó rendelkezés pedig nem tekinthető világosnak és egyértelműen értelmezhetőnek, érthetőnek az állampolgárok, és a jogalkalmazók számára.
Az eljárásom során észlelt rendeleti szabályozás a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményének sérelmét idézi elő, ezért az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetőjét arra, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja felül Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 8/1996 (IV.01.) rendeletét, különös tekintettel a közgyógyellátásra vonatkozó szabályokra.
Az Obtv. 20. § (2) bekezdésében foglaltak alapján kérem továbbá a hivatalvezetőt arra, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról, valamint megtett intézkedéseiről 30 napon belül értesíteni szíveskedjék.

Budapest, 2005. május 24.

                       Lenkovics Barnabás sk.