Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5638/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindítása
A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatala Panaszirodáján szóban Budapest Főváros Terézváros Polgármesteri Hivatal Humánpolitikai Osztály Gyámhivatalának (a továbbiakban: gyámhivatal), továbbá Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának (a továbbiakban: fővárosi gyámhivatal) eljárását sérelmezte. 
A panaszos férjétől elvált, 10 éves leányát a gyermek 1 éves korától egyedül neveli. Az apai kapcsolattartást – ami sohasem volt zökkenőmentes – a bíróság szabályozta.
A panaszos a gyámhivataltól a kapcsolattartás újraszabályozását kérte. A gyámhivatal a gyermek és a szülők igazságügyi pszichológiai vizsgálatát rendelte el. A panaszos a szakértői vélemény megismerését követően a gyámhivataltól új szakértő kirendelését kérte. Kérelmét a gyámhivatal elutasította, a panaszos kérelmének részben helyt adva az apai kapcsolattartást újraszabályozta. A panaszos – a szakértői díj költségeinek vállalásával egyidejűleg – a határozatot megfellebbezte. Az első fokon hozott döntést a fővárosi gyámhivatal helyben hagyta. 
A panaszos álláspontja szerint ellenszakértő igénybevételére jogosult lett volna. Sérelmezte, hogy a kapcsolattartás újraszabályozásánál a nem vették figyelembe azt a kérését, hogy a gyermek rendszeres sporttevékenységére figyelemmel az apai kapcsolattartási időpont vasárnapi napra való korlátozását kérte. 
A panaszos sérelmezte továbbá, hogy – annak ellenére, hogy a gyermeke nem akar kapcsolatot tartani az édesapjával – a gyámhivatal őt sújtja bírsággal. Konkrétan sérelmezte a gyámhivatal 1737/20/2004. számú, 2004. szeptember 14-én kelt, őt pénzbírsággal sújtó határozatát.
A beadvánnyal kapcsoltban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
A gyámhivatal vezetőjétől az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

A megállapított tényállás
Az apa kapcsolattartási jogát a Monori Városi Bíróság 1.P. 20.351/1996/48. számú, 1998. október 5-én kelt részítéletével szabályozta. A részítélet az apa rendszeres kapcsolattartási jogát a következőképpen szabályozta: az apa minden páros hétvégén szombaton 10 órától vasárnap 18 óráig jogosult a gyermekkel kapcsolatot tartani. Az apa folyamatosan jelezte, hogy a szabályozott kapcsolattartás nem, vagy nem az ítéletben foglaltak szerint valósul meg.
A gyámhivatal 677/19/2003. számú, 2003. július 31-én kelt határozatával – az apai kapcsolattartások során felmerülő problémák miatt – elrendelte a gyermek és a szülők pszichológiai vizsgálatát. A panaszos 2003. október 7-én kelt beadványában – gyermeke rendszeres sporttevékenységére hivatkozva – kérte az apa kapcsolattartási jogának újraszabályozását. A panaszos kérte, hogy az apa páros hétvégeken vasárnap 10 órától 18 óráig tarthasson kapcsolatot gyermekével.
Az apa a panaszos kérelmének elutasítását, továbbá a pszichológiai szakvizsgálat kérdéseinek kiegészítését kérte. Az ügyintéző 2003. november 10-én tájékoztatta a panaszost arról, hogy a pszichológiai szakvélemény beérkezéséig nem tud a kapcsolattartás újraszabályozásának kérdésében döntést hozni. A gyámhivatal a kapcsolattartás újraszabályozása tárgyában indult eljárást 677/30/2003. számú határozatával 2003. december 20-ig meghosszabbította.
A pszichológiai vizsgálat 2003. november 28-án volt, a szakvélemény december 2-án kelt, azt a gyámhivatal 2004. január 23-án vette át. Az ügyintéző a szakvéleményt 2004. február 23-án átadta a panaszosnak, az apának postázta. A szakvélemény szerint: „az apa személyiségében nincsenek a kapcsolattartás korlátozását indokló, vagy a gyermeket veszélyeztető tényezők, a szokványos kapcsolattartás ellen pszichológiai szempontból semmi nem szól.”
A panaszos 2004. február 27-én kelt, a gyámhivatalnál március 10-én iktatott beadványában jelezte, hogy a pszichológiai szakvélemény megállapításait csak kis részben tudja elfogadni, új szakértő kirendelését kérte.
A gyámhivatal a panaszos új szakértőre vonatkozó kérelmét 1737/3/2004. számú március 29-én elutasította, a kapcsolattartás újraszabályozására irányuló kérelmének részben helyt adott. Azokon a kapcsolattartási napokon, amikor a gyermek igazoltan sporttevékenységen vesz részt az apa szombaton 14 órától vasárnap 18 óráig jogosult leányával kapcsolatot tartani, egyebekben a határozat nem változtatta meg a bírói ítéletet.
A panaszos a határozatot megfellebbezte. Fellebbezésében változatlanul kérte új szakértő kirendelését és az apai kapcsolattartás páros hetek vasárnapján 10 órától 18 óráig való szabályozását. A panaszos nyilatkozott arról is, hogy az új szakértő kirendelésének költségeit vállalja.
A fővárosi gyámhivatal 06-523/2/2004. számú határozatával az elsőfokú határozatot helyben hagyta. A határozat indoklása szerint: „Az anya által a pszichológus részéről feltételezett elfogultság a szakvéleménnyel kapcsolatban nem valószínűsíthető. Az összegző vélemény megalapozott, szakmailag alátámasztott. Mind az elsőfokú hatóság, mind a Fővárosi Gyámhivatal úgy ítélte meg, hogy további vizsgálat lefolytatása szükségtelen.”
A gyermek apja a kapcsolattartás újraszabályozása tárgyában indult eljárás során és azt megelőzően is folyamatosan jelezte, hogy a kapcsolattartás nem a hatályos szabályozás szerint történik, ezért a gyámhivatal a panaszost többször bírságolta. 
A gyámhivatal 1737/20/2004. számú, szeptember 14-én kelt határozatával a nyári rendkívüli kapcsolattartás részbeni megvalósulása, továbbá négy rendszeres hétvégi kapcsolattartás elmaradása miatt a panaszost 40.000 Ft pénzbírsággal sújtotta.

Az ügy jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról (Áe.) (Hatályos: 2004. 04. 30-ig)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
32. § (1) Szakértőt kell meghallgatni, ha az ügyben jelentős tény vagy egyéb körülmény megállapításához, megítéléséhez különleges szakértelem szükséges, vagy jogszabály írja elő a szakértő meghallgatását. (2) Szakértőként az eljáró közigazgatási szerv megfelelő szakértelemmel rendelkező dolgozóját kell az eljárásba bevonni, vagy a jogszabályban meghatározott szervet kell megkeresni. Ha az eljáró közigazgatási szervnek a szakkérdés eldöntéséhez szükséges szakértelemmel rendelkező dolgozója nincs, más szervet vagy szakértő testületet kell megkeresnie. Szakértőként - indokolt esetben - szakértelemmel rendelkező személy közvetlenül is kirendelhető. A szakértő személyére az ügyfél is tehet javaslatot. (3) Az ügyfél kérelmére a közigazgatási szerv a kirendelt szakértőn kívül - akár véleményének előterjesztése előtt, akár az után - más szakértőt is kirendelhet, feltéve, hogy a szakértő költségét az ügyfél előlegezi és viseli.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér… jogosult.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn. (6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
92. § (1) A gyermeknek joga, hogy különélő szülőjével személyes és közvetlen kapcsolatot tartson fenn. A gyermekétől különélő szülő joga és kötelessége, hogy gyermekével kapcsolatot tartson fenn, vele rendszeresen érintkezzen (a kapcsolattartás joga). A gyermeket nevelő szülő vagy más személy köteles a zavartalan kapcsolattartást biztosítani. (2) A szülőnek joga van gyermekével kapcsolatot tartani akkor is, ha szülői felügyeleti joga szünetel.

A vizsgálat megállapításai
I. Az apai kapcsolattartás során felmerülő problémák miatt, még annak újraszabályozása előtt, a gyámhivatal elrendelte a gyermek és a szülők pszichológiai vizsgálatát. Az ügyintéző a panaszost tájékoztatta arról, hogy érdemi döntést csak a pszichológiai szakvélemény ismeretében tud hozni. Tekintettel arra, hogy a pszichológiai vizsgálat időpontja az ügyintézési határidőn kívül volt a gyámhivatal vezetője az elintézési határidőt meghosszabbította. Szakértői vizsgálat elrendelése esetén a hatályos jogi szabályozás nem ad lehetőséget az eljárás felfüggesztésére, ezért ezzel a lehetőséggel a gyámhivatal nem élhetett, eljárását csak a szakvélemény beérkezése után tudta folytatni. 
A pszichológiai szakvéleményt a gyámhivatal 2004. január 23-án átvette, annak tartalmát a panaszossal csak február 23-án ismertette, az apának is ekkor küldte meg. A kapcsolattartás újraszabályozásáról az érdemi döntést az első fokon eljáró hatóság a szakvélemény kézhezvétele után több mint két hónappal, az eljárás megindulását követő közel öt hónap múlva hozta meg. 
Megállapítottam, hogy a szakvélemény beérkezése utáni késedelmes határozathozatal indokolatlan volt, az a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggő visszásságot okozott. 
A panaszos fellebbezésében kérte az új szakértő kirendelését, annak költségeit vállalta. Az Áe. 32. § (3) bekezdése szerint az ügyfél kérelmére a közigazgatási szerv a kirendelt szakértőn kívül - akár véleményének előterjesztése előtt, akár az után - más szakértőt is kirendelhet, feltéve, hogy a szakértő költségét az ügyfél előlegezi és viseli. Az Áe. magyarázata szerint „…A szakértőt a közigazgatási szerv választja ki…., de az ügyfélnek is biztosít a törvény jogot arra, hogy javaslatot tehet a szakértő személyére. A közigazgatási szerv nincs kötve az ügyfél javaslatához. Az ügyfélnek joga van azonban ahhoz, hogy a hivatalból kirendelt szakértő mellett más szakértő kirendelését kérje. Ezt a kérését az eljáró hatóság köteles figyelembe venni, és a kért szakértőt is ki kell rendelni, de csak akkor, ha a szakértő költségét az ügyfél megelőlegezi és vállalja annak a viselését. Az ügyfél a más szakértő kirendelésére vonatkozó kérelmét már a hivatalból kirendelt szakértő véleményének előterjesztése előtt is megteheti. Ugyanakkor arra is lehetősége van, hogy ezt a kérelmét csak akkor terjessze elő, ha már a hivatalból kirendelt szakértői véleményt megismerte. Feltehetőleg akkor él ez utóbbi lehetőséggel az ügyfél, ha a kiadott szakértői vélemény az ő szempontjából kedvezőtlen.”
A panaszos az új szakértő kirendelésére vonatkozó kérelmét a szakvélemény megismerése után, de még az érdemi határozat meghozatal előtt nyújtotta be a gyámhivatalnál. Az ügyintéző nem világosította fel a panaszost arról, hogy ha az új szakértő költségeit viseli, akkor kötelező annak kirendelése. A gyámhivatal megítélése szerint új szakértő kirendelésére nem volt szükség, a panaszos kérelmét elutasította.
A fővárosi gyámhivatal is figyelmen kívül hagyta az Áe. magyarázatában foglaltakat, további pszichológiai vizsgálat folytatását szükségtelennek tartotta, az első fokon hozott határozatot helybenhagyta. Az Áe. magyarázata szerint az ügyfél az új szakértő kirendelésére vonatkozó kérelmét – ha annak költségeit megelőlegezi és viselését vállalja – a hatóság köteles figyelembe venni.
Megállapítottam, hogy a törvény magyarázatában foglaltak figyelmen kívül hagyásával mind az első, mind a másodfokon eljáró gyámhivatal a jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz fűződő jog sérelmét okozta. 
II. A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint  a gyermek sporttevékenysége nem indokolta azt, hogy az apai kapcsolattartást a gyámhivatal két hetenként vasárnap 10-18 órára szűkítse. Mind az első, mind a másodfokon eljáró gyámhivatal döntésénél figyelembe vette a gyermek elfoglaltságát és ennek alapján döntött arról, hogy ha a kapcsolattartás idején szombati napon a gyermeknek elfoglaltsága van az édesapa 10 óra helyett 14 órától jogosult a gyermekkel kapcsolatot tartani.
Megállapítottam, hogy az első és másodfokon eljáró hatóság döntése alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. 
III. A panaszos konkrétan sérelmezte a gyámhivatal 1737/20/2004. számú, 2004. szeptember 14-én kelt, őt pénzbírsággal sújtó határozatát. A rendelkezésemre álló dokumentumok és a gyámügyi ügyintéző tájékoztatása szerint panaszos a határozat ellen nem nyújtott be jogorvoslati kérelmet. Tekintettel arra, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 16. § (1) bekezdése szerint eljárásom feltétele, hogy a panaszos a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítse, hatásköröm hiányában a fenti határozat vizsgálatát mellőztem.
A panaszos sérelmezte, hogy – bár ő nem akadályozza a kapcsolattartást, a gyermek saját döntése alapján nem akar édesapjával találkozni – a gyámhivatal mégis őt sújtja bírsággal. A gyámhivatal kötelessége a kapcsolattartást szabályozó jogerős bírói ítélet, vagy hatósági határozat végrehajtása. A gyámhatóság kizárólag a jogerős bírói ítéletben, hatósági határozatban foglaltakat hajthatja végre, annak során a döntést nem bírálhatja felül, mérlegelési joga sincs. 
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal azon eljárása, mely során a panaszost figyelmeztette, majd pénzbírsággal sújtotta a jogszabályoknak megfelelt, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. 
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján Budapest Főváros Terézváros Polgármesteri Hivatal Humánpolitikai Osztály Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem:
– a jövőben határozataikat a szakvélemény kézhezvétele után az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben előírt határidőn belül hozzák meg.
Budapest Főváros Terézváros Polgármesteri Hivatal Humánpolitikai Osztály Gyámhivatalának vezetőjénél és Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem:
– döntéseik meghozatalakor ne csak a jogszabály szövegét, hanem annak magyarázatát is vegyék figyelembe.
A rendelkezésemre bocsátott iratok tanulmányozása során azt is megállapítottam, hogy a szülők az apai kapcsolattartás során keletkezett konfliktusuk rendezése érdekében csak a  jogi eszközöket veszik igénybe. Sajnálatos, hogy eközben egyikük sem érzékeli, hogy a hatósági kényszer nem oldja fel a közöttük meglévő konfliktusokat, éppen közös gyermekük egészséges fejlődése és jövője érdekében együtt kellene működniük. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény a mindenkori országgyűlési biztos kötelezettségévé teszi, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő visszaéléseket kivizsgálja, orvoslásuk érdekében intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírásai az országgyűlési biztosnak csak arra nyújtanak lehetőséget, hogy a gyermeknek ezt a védelmet a hatóságokkal, illetőleg az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekkel szemben nyújtsa. Jelentésem a hatóságok mulasztását feltárta, az Obtv. azonban nem hatalmaz fel arra, hogy magánszemélyek – adott esetben a szülők gyermekeiknek esetlegesen alkotmányos jogsérelmet okozó – magatartását vizsgáljam, ezért jelentésem erre vonatkozó megállapításokat nem tartalmaz.

Budapest, 2005. január 25.

Takács Albert sk.