Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5270/2004. számú ügyben

Tárgy: Nógrád Megyei Katasztrófavédelmi
Igazgatóság  helyszíni  vizsgálatáról
Előadók:         Faragóné dr. Endrődi Zsuzsa
Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
dr. Izafé Éva 

A vizsgálat megindulása
Az előző évek gyakorlatához hasonlóan munkatársaim több megyei szervezetet is felkeresnek, amelyeknek hatósági, illetve közszolgáltatói tevékenységének az áttekintésével az állampolgári jogok országgyűlési biztosa képet kaphat az alkotmányos jogok helyzetéről.
Az ellenőrzési programnak megfelelően munkatársaim 2004. szeptember 15-én Salgótarjánban konzultáltak a megyei katasztrófavédelmi igazgatóság vezetőjével és helyettesével. A megbeszélésen a természeti csapások következtében kialakult károk kompenzációjának megyei tapasztalatait ismerték meg.
A természeti csapások miatt kialakult veszélyhelyzet, illetve a bekövetkezett károk miatti védekezési, helyreállítási és újjáépítési feladatok ellátására – a katasztrófavédelemmel kapcsolatos speciális, állami feladat végrehajtására – a katasztrófavédelmi szervezetek az 1999. évi LXXIV. törvény alapján jöttek létre.
Általánosságban leszögezhető, hogy a rendkívüli időjárás következtében kialakult káresemények száma emelkedik és a károk enyhítésében, az abban résztvevő szervezetek közötti koordináció szükségessége kiemelt szerephez jut.

A megyében előforduló káresemények, az elhárítások gyakorlata
A megyére túlnyomó részt az ár- és belvízkárok jellemzőek, de számolni kell olyan időjárási károkozással is, mint pl. a jégverés, amely egy éven belül több alkalommal is bekövetkezik.
A káreseményekben a védekezésre, helyreállításra és az újjáépítésre biztosított költségvetési források felhasználására Helyreállítási és Újjáépítési Bizottság alakult.
Elnöke: a megyei közgyűlés elnöke.
A Bizottság tagjai:
–	a Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője;
–	a TÁH vezetője;
–	a Megyei Munkaügyi Központ vezetője;
–	a Nógrád Megyei Területfejlesztési Ügynökség Kht. vezetője;
–	az Állami Közútkezelő Kht. vezetője;
–	a Megyei Földművelésügyi Hivatal vezetője;
–	a Megyei Önkormányzat főjegyzője;
–	a Megyei Közgyűlés Szociális Bizottság egy tagja;
–	a Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság vezetője;
–	a Védelmi Bizottság titkára;
–	a Megyei ÁNTSZ vezetője;
–	a Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság szakaszmérnökség vezetője.
A helyreállítás koordinálására a Helyreállítási és Újjáépítési Bizottságon belül Operatív Törzs jött létre. Ennek szervezetében különféle munkacsoportok tevékenykednek, így az Elemző, értékelő munkacsoport; Nyilvántartó munkacsoport; Ügyeleti kommunikációs munkacsoport; Ellenőrzési és felügyeleti munkacsoport.
Helyi, települési szinten a helyreállítással és újjáépítéssel kapcsolatos feladatok végrehajtása az önkormányzat és a polgármester feladata. 
A polgármesteri hivatal műszaki munkatársai végzik a károsodott épületek felmérését, ellenőrzik a helyreállítási munkálatokat, valamint elkészítik a helyreállításra biztosított költségekről szóló végelszámolást. Az önkormányzat a károsultakkal megköti a támogatási szerződéseket, az élőmunka-támogatásról megállapodást köt a munkaügyi központtal. Dönt a központi támogatás felhasználásának ütemezéséről, és felügyeli a támogatás felhasználását. Kapcsolatot tart és beszámol a helyreállítás helyzetéről a megyei Helyreállítási és Újjáépítési Bizottságnak és a megyei Védelmi Bizottságnak.
Az országgyűlési biztosokhoz érkezett panaszokat tekintve, a helyreállítási feladatok közül (amely jól elkülöníthető a kárfelmérésre, a helyreállítás és a végelszámolás ellenőrzésére) a legtöbb állampolgári kifogás a károk összegszerű meghatározása és a helyreállítási támogatás mértéke között mutatkozó különbség miatt érkezett. A panaszosok általában azt kifogásolták, hogy a kapott támogatás összegéből nem fedezhető a helyreállítás, illetve egyáltalán nem részesültek helyreállítási támogatásban. 
A katasztrófavédelmi igazgatóság tapasztalatai alapján az alábbi gyakorlati problémák vethetők fel: 
- a keletkezett kár eredetét és nagyságát a helyszínen kell megállapítani, amelyet több csoportban végeznek a jelentési kötelezettség rövidsége miatt;
- a nagyszámú kárbejelentés esetén a kisebb településeken a kárfelmérés nem kezdődhet meg, mivel a műszaki eljárást csak a kiemelt építésügyi hatóság munkatársai láthatják el, akikhez több kisebb település is tartozik. Ezért a felmérés időben több napig is elhúzódhat;
- a károk összegszerű meghatározásánál ingatlanbecslőre lenne szükség, de ilyen személy általában nem áll rendelkezésre a településeken. Megoldást jelenthetne, az illetékhivatal adatbázisának bevonása. Ezzel közvetett módon elérhető lenne, hogy a kár meghatározása a településre vonatkozó ingatlan piaci árak figyelembevételével történne.
A kárfelmérésre használt, jogszabály által megállapított adatlap-formanyomtatvány több hiányosságot is tartalmaz, amely miatt nem a károsodás mértékének megfelelő, illetve a szükséges helyreállítási támogatás igénylésére kerülhet sor. Szélsőséges esetekben az is előfordulhat, hogy a támogatást az arra nem jogosult személy veszi igénybe. Csupán jelzésértékűen megemlíthető, hogy az adatlapon nem szerepel az, hogy a károsodott ingatlant életvitelszerűen lakják-e, az adatfelvétel nem terjed ki a károsodott ingatlan egészére, holott az épület egészét tekintve kell megállapítani a károkat, pl. az aljzatbeton és a rajta lévő vízszigetelés sérülése stb. Az adatlapon szereplő, a helyreállításra becsült károk költségének a meghatározása a felmérés időpontjában szinte lehetetlen, így az ott közölt értékek eltérőek a valóságtól. További problémát jelent, hogy az adatlap felvétele csupán a pillanatnyi állapotot határozza meg. Megoldást kellene találni a helyreállítás megkezdése előtt az újbóli felmérésre és az adatok esetleges korrigálására. Előfordulhat, hogy a helyreállítás megkezdése után kerül felszínre egy előre nem látható károsodás. Mindkét esetben a kárösszeg tovább nő. A problémák kezelésére szükség lenne egy tartalék képzésére, amely a jogos pótigényeket elégítené ki.
A kárenyhítés mértékéről összefoglalóan elmondható, hogy az „állami szerepvállalás” mikéntjéről a Kormány 1999-től 2002-ig eshetőlegesen kormányhatározatban döntött, mindig utólag, egy-egy konkrét természeti csapás bekövetkezését követően. Kezdetben a személyi lakások esetében – a lakások biztosítottságától függetlenül – 50 %-os volt a támogatás a kárösszeget figyelembe véve, holott a károsult tényleges kárát a helyreállítás költségei jelentették. 
A későbbiekben előtérbe került az állampolgárok felelősségvállalása is, így a kormányhatározatok az állami támogatást a biztosított lakások esetében a biztosítótól kapott kártérítés és a helyreállítási költség 100 %-ára történő kiegészítéséről rendelkeztek, míg a nem biztosított lakások esetében ez az összeg 70 % volt. 
2002. július 16. és augusztus 24-e között a megyében többször történt természeti csapás, mégis ebben az időszakban a vonatkozó jogszabály csak egyetlen napon, 2002. augusztus 9-én bekövetkezett természeti csapásra biztosított az állam kárenyhítést az állampolgárok számára.
Az elmúlt években jómagam az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettesével együtt több vizsgálati jelentésben már 2001-ben megállapítottuk, hogy a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvénnyel szabályozott állami feladatvállalás - mint keretszabály - mellett a kárt szenvedett állampolgárok ügyeiben nincs egyértelmű eligazító jogszabály, amely mindenkor teljes bizonyossággal és egyértelműen meghatározza, hogy a katasztrófasegély milyen feltételekkel illeti meg az állampolgárokat. A jogalkalmazási bizonytalanságot fokozza, hogy a támogatásokkal összefüggésben évek óta kormányhatározat rendelkezik az állampolgárok jogairól és kötelességeiről. A kormányhatározattal történő szabályozás következménye, hogy amennyiben a károsult nem tud egyetérteni a rá vonatkozó, a lakhatási lehetőséget biztosító döntéssel, úgy nincs számára jogszabályban biztosított lehetőség más megoldás kezdeményezésére, lévén, hogy határozattal való döntés hiányában jogorvoslati lehetősége nincs. A jogalkotási javaslatot a Kormány elfogadta, de a jogszabály megalkotására még nem került sor.
A jogalkotási javaslatok alapján a kormány az egyes természeti csapások következtében károsodott ingatlanok helyreállítása érdekében a közelmúltban két ízben is kormányrendelet kiadásával döntött a károk enyhítése és a szükséges eljárások lefolytatása érdekében.
Az egyik a 243/2004. (VIII. 21.) Korm. rendelet, mely a Hernád folyó 2004. év júliusi-augusztusi áradásával összefüggésben károsodott lakóingatlanok felméréséről jelent meg.
A másik a 2004. június hónapban a rendkívüli időjárás következtében károsodott (jégkár, viharkár) lakóingatlanok tulajdonosainak támogatásáról szóló 217/2004. (VII. 19.) Korm. rendelet.  Ezek a jogszabályok jól körülhatárolják a kedvezményezettek körét, azonban megszorító feltétel, hogy ha a település területének legalább 50 %-a nem károsodott, vagy a kárérték biztosításából meg nem térülő része nem éri el az 50.000 forintot, a károsult nem részesülhet támogatásban. Ez utóbbi esetben az is előfordulhat, hogy egy nagyobb egyéb terület esetén hiába károsodik az összes lakóépület, az nem fogja elérni az 50 %-ot. Ezért a lakóépületekkel beépített területet kellene meghatározni a jogszabályban.
A katasztrófavédelmi igazgatósághoz kevés számú panaszbejelentés érkezett, azonban ezek alapján mégis megállapíthatók azok a jelenlegi szabályozásból adódó bizonytalanságok, amelyek nehezítik a kárenyhítéssel foglalkozó szervezetek munkáját. 
Ezek a következők: 
–	problémát jelent a kárbejelentések végső határidejének a meghatározása, mivel a káreseményt követően később is lehetnek kárbejelentések, amelyek nem kezelhetők. Szükség lenne tehát az előzőekben már jelzett pótkeretösszegre és döntést hozó helyi szervekre, akik a későbbiekben is dönthetnének a kárigényekről.
–	 a jogszabályok lehetőséget adnak jelenleg arra, hogy az önkormányzatok a károk összesítése alapján a településre megállapított keretösszeget rászorultsági alapon, differenciáltan használják fel. Az önkormányzatok általában nem élnek ezzel a lehetőséggel, hiszen ez a keretösszeg az épületenkénti károkból tevődik össze, és az ettől eltérő arányú elosztás helyi konfliktusokat idézhet elő; 
–	a jogszabályok állandó változása miatt (eseti szabályozás) bizonytalanság van és nem kiszámítható a helyreállítás támogatási rendszere. A kárenyhítési folyamatról – amely minden esetben általánosítható – keretszabályban kellene szabályozni, így különösen: 
a kárbejelentés határidejét, 
mikor jár alanyi jogon a támogatás,
a folyamatban részt vevő állandó szervek feladatait és felelősségi körüket,
a panaszbejelentés módját és az eljáró szerveket,
az ellenőrzés és a végelszámolás módját, illetve rendszerét. 
A Katasztrófavédelmi Igazgatóság átadta a megyében 2004. júniusában bekövetkezett károkról összeállított kimutatást, amely településenként azt is tartalmazza, hogy a sérült ingatlanok közül mennyi volt biztosított és ebből milyen összegű kár megtérülése volt kimutatható. Külön kimunkálásra került a vis maior keretből igényelt támogatások összege is.

A vizsgálat megállapításai
A megyei katasztrófavédelmi igazgatóság vezetőivel való találkozás, a kölcsönös tapasztalatcsere elősegítette a további eredményes együttműködést, és szükség esetén a közös gondolatokon alapuló kezdeményezést, annak érdekében, hogy az egyre gyakrabban jelentkező természeti csapások elhárítása, és legfőképpen a kárenyhítési támogatások gyakorlata ne okozzon az alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese továbbra is támaszkodni kíván minden megyei katasztrófavédelmi igazgatóság szakmai segítségére, és ezt segíti a személyes kapcsolatfelvétel is.
A helyszíni vizsgálat során ismételten meggyőződtem, hogy a települési önkormányzatoknak és a katasztrófavédelmi szervezeteknek a vis maior események következtében követendő eljárásáról, a felmérések alapján elvégzendő kárenyhítési támogatások elbírálásakor mennyire fontos és elengedhetetlen a mindenre kiterjedő szabályozás. Csak ennek alapján történő eljárás és döntés eredményezhet alkotmányos működést, és az állampolgároknak ez biztosíthatja a jogorvoslati jog mindenkori érvényesítését.
A megyéből érkezett kárenyhítési panasz kapcsán azt kellett egybehangzóan megállapítani, hogy a kárenyhítés elmaradása ismételten a hiányos jogi szabályozásra vezethető vissza, e miatt a meghatározott időintervallumból (tól - ig) kieső károsult helyzete kilátástalan. Az egyedi ügyben a vizsgálatot még nem zártam le, mert az időközben megérkezett önkormányzati válasz birtokában azt újra kell értékelni, és ennek alapján megtenni a megállapításokat, az esetleges ajánlást. 

Budapest, 2004. szeptember 22.

Lenkovics Barnabás sk.