Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5247/2004. számú ügyben

Előadó: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása
A panaszos a tulajdonában álló ingatlanban lakó személy által engedély nélkül megépített lakóház bővítmény - jogerős bírói ítélettel helybenhagyott - lebontását elrendelő határozat végrehajtásával kapcsolatos építésügyi hatósági eljárást sérelmezte.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság és a tulajdonhoz fűződő alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti; b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti; c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet; d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja. (3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. (2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.
85. § (1) A végrehajtást elrendelő, illetőleg foganatosító szerv vagy felettes szerve - hivatalból vagy kérelemre - elrendelheti a végrehajtás felfüggesztését, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése várható, vagy ha a felfüggesztést különös méltánylást érdemlő körülmény indokolja. (2) A végrehajtást általában legfeljebb harminc napra lehet felfüggeszteni.
86. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a határozat jogerőre emelkedésétől számított három év eltelte után nincs helye végrehajtásnak. (2) A végrehajtás elévülését bármely végrehajtási cselekmény megszakítja.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Ét.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni. 
47. § (2) Az építésügyi hatóságnak el kell rendelnie: b) az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, valamint az engedély nélküli használat megszüntetését, 
52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el. (2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi és a fennmaradási engedélyezési, továbbá az azokkal összefüggésben keletkezett ellenőrzési és kötelezési ügyekben, valamint a kiszolgáló út céljára történő lejegyzés és a telekalakítások engedélyezése tárgyában és a 47. § (2) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott esetekben (a továbbiakban: kiemelt építésügyi hatósági ügy), első fokon - kormányrendeletben meghatározott illetékességi területtel - a városi (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, továbbá annak a települési önkormányzatnak a jegyzője jár el, akit kormányrendelet e törvény hatálybalépéséig kijelölt.

A megállapított tényállás
Eljárásom során tájékoztatást kértem a XXI. kerületi önkormányzat jegyzőjétől, aki megküldte az engedély nélküli építkezésre vonatkozó előzményi iratokat, valamint a megkeresésemet követően tett intézkedéseiről is tájékoztatott.
A rendelkezésemre álló iratokból megállapítható, hogy a panaszos tulajdonát képező ingatlanban lakó személy engedély nélkül bővítette az általa használt lakást. Az építtető kérelmére indult építésrendészeti eljárásban az első fokú építésügyi hatóság először ideiglenes jellegű, visszavonásig érvényes fennmaradási engedélyt adott. Kikötötte a hatóság, hogy az engedély visszavonása esetén az engedélyes külön hatósági felszólítás nélkül köteles az építményt kártalanítási igény nélkül lebontani. A panaszos 1997-ben kérte az engedély visszavonását, amely kérelemre indult eljárást a hatóság felfüggesztette az építtető által indított tulajdonjog megállapítása iránti bírósági per jogerős befejezéséig. A bírósági eljárást követően az első fokú építésügyi hatóság megismételt eljárásban (2001.) az engedély nélküli épületbővítmény bontását rendelte el - mert az nem felel meg a kerületi részletes rendezési tervnek -, amely döntést mind a másodfokú hatóság, mind a bíróság helyben hagyott (2002.). A hatóság 2003. januárjában végrehajtási bírságot szabott ki a kötelezettel szemben, amelyet márciusban visszavont. Ezt követően az építtető végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmét a hatóság – másodfokon helybenhagyott döntésével elutasította, és újból végrehajtási bírságot szabott ki a kötelezettség teljesítésének kikényszerítése érdekében.

A vizsgálat megállapításai
A kötelezett szintén panasszal élt hivatalomhoz, amelyet az Obtv. 29. § (1) bekezdése alapján, mely szerint nincs hatásköröm a bíróságok eljárását, illetve döntését vizsgálni, elutasítottam.
A rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy az engedély nélkül építkező valamennyi, a számára nyitva álló jogorvoslati lehetőséget kimerített, továbbá ügyészségi vizsgálatot is kezdeményezett, majd hivatalomhoz is fordult panasszal. A panaszos és az építtető közötti tulajdonjogi perre tekintettel építtető ideiglenes fennmaradási engedélyt kapott, majd a panaszos kérelmére indult eljárást a kettejük közötti bírósági eljárás idejére az építésügyi hatóság felfüggesztette. A vonatkozó építésügyi hatósági ügyiratok 2000. februárjától álltak a hatóság rendelkezésére. Az ezt követően meghozott bontási határozatot az építtető a bíróság előtt megtámadta, amely alapján indult bírósági eljárásban 2002-ben született jogerős ítélet. A hatóság számára a végrehajtási eljárásra 2002. második felétől volt mód. Megállapítható, hogy 2003. márciusában intézkedett először a hatóság, amikor is végrehajtási bírságot szabott ki a kötelezettel szemben, amelyet azonban visszavont. A rendelkezésemre álló iratokból ez a határozat hiányzik, így a döntés megalapozottságát nem tudtam ellenőrizni. Az iratokból az is megállapítható, hogy a hatóság az évek óta tartó végrehajtási eljárás alatt mindösszesen egy alkalommal szabott ki végrehajtási bírságot, 2003. áprilisában, és ezt követően csak a megkeresésemet követően intézkedett hathatósan a végrehajtás kérdésében. Bár az építtető minden lehetséges fórumot megkeresett azért, hogy a kötelezettségét ne kelljen teljesítenie, és ezért az iratok több ízben huzamos időn keresztül nem álltak a hatóság rendelkezésére, megállapítottam, hogy a jogerős bírói ítélettel megerősített kötelezettség végrehajtásának kikényszerítése azért húzódik évek óta, mert magát az aktát rendszeresen megküldte a hatóság az építtető által éppen megkeresett szervnek. A közigazgatási hatóságnak azonban  mindig rendelkezésére kell, hogy álljon a  végrehajtható határozat, amelynek alapján szükség esetén intézkedni tud.
Megállapítottam, hogy a Budapest XXI. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárásával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos jogorvoslati jogát egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.
Utóbb arról tájékoztatott a jegyző, hogy hatósági végrehajtást rendelt el, azonban az elmaradt. A kötelezett ugyanis felügyeleti intézkedés iránti kérelmet nyújtott be a fővárosi közigazgatási hivatalhoz. A másodfokú építésügyi hatóság a kérelmet elutasította, a beadványt pedig végrehajtási kifogásnak minősítve továbbította az első fokú hatóságnak azzal, hogy bírálja el. Döntését azzal indokolta, hogy a hatóság nem oktatta ki az építtetőt a végrehajtási kifogás benyújtásának lehetőségéről.
Meg kellett állapítanom, hogy a másodfokú határozatnak a végrehajtási kifogással kapcsolatos megállapítása, és így a felügyelete alá tartozó hatóság intézkedés megtételére történő felhívása megalapozatlan volt. Ezzel az intézkedéssel tovább halasztódik a panaszos által kezdeményezett végrehajtási eljárás, fenntartva a jogbiztonsággal összefüggő visszásságot. Az Áe. szerint a határozat rendelkező részének tartalmaznia kell a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást [43. § (1) bekezdés b.) pont]. Tévedett tehát a másodfokú hatóság, amikor arra az álláspontra helyezkedett, hogy az első fokú hatóság nem tett eleget kioktatási kötelezettségének, különös tekintettel arra, hogy az építtető jogi képviselővel rendelkezett, akinek ismernie kell a vonatkozó törvényi előírásokat. Az, hogy a jogi képviselő felügyeleti intézkedés iránti kérelmet nyújtott be a közigazgatási hivatalhoz, arra enged következtetni, hogy a végrehajtási kifogás előterjesztésére nyitva álló határidőt ismerte, ami eredménytelenül telt le.
Az első fokú építésügyi hatóság felettes szerve utasításának megfelelően határozatot hozott, és elutasította a végrehajtási kifogást. A jegyző utóbb arról értesített, hogy a végrehajtási kifogást elutasító határozat ellen a kötelezett fellebbezést nyújtott be, így újabb végrehajtási intézkedésre csak a fellebbezés elbírálását követően kerülhet sor.
Szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII. 15.) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen.”

Kezdeményezés
A mulasztásból eredő visszásság megszűntetése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján 
I. 	Felkérem Budapest-Csepel Önkormányzata jegyzőjét, hogy a jelenleg folyamatban lévő fellebbezési eljárást követően soron kívül intézkedjen a Főváros Bíróság 10.K.31544/2001/10. számú, 2002. április 30-án kelt ítéletével helybenhagyott bontási kötelezettség teljesítése érdekében.
II. 	Felkérem a vizsgált eljárásokban részvevő mindkét szerv vezetőjét, hogy a jövőbeni szabályos eljárások érdekében intézkedjenek hivatalukban mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalan betart(at)ásáról.

Budapest 2005. augusztus 27.

Lenkovics Barnabás sk.