Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4621/2004. számú ügyben

Előadó: Dr. Borza Bea
Az eljárás megindulása
Panaszos 2002. márciusában törvényben biztosított joga alapján fogszakorvosi működtetési joga (praxisjoga) átadásának szándékával kereste meg a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzatának Polgármesteri Hivatalát kérve a polgármester hozzájárulását az ügylet lebonyolításához. Beadványában az ifjú doktor részletesen beszámolt a polgármesterrel ezt követően írásban és szóban is kialakult vitás helyzetről, melynek fókuszában a praxisjog átadásához szükséges hozzájárulás megtagadása állt. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-ának (1) és 17.§-ának (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz való alapjog sérelmének gyanúja.
Tekintettel arra, hogy panaszos jogi képviselő útján nyújtotta be kérelmét, így valamennyi – az eset megítélhetősége szempontjából – releváns irat, dokumentum a beadvány mellékletét képezi, szükségtelen volt a további iratbekérés vagy egyéb megkeresés kibocsátása.

Érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1997. évi CLIV. törvény Az egészségügyről
1990. évi LXV. törvény A helyi önkormányzatokról
2000. évi II törvény Az önálló orvosi tevékenységről
18/2000. (II. 25.) Korm. r. A háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről
4/2000. (II. 25.) EüM r. A háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről

A megállapított tényállás
A rendelkezésünkre bocsátott iratok, dokumentumok valamint a panaszos beadványában előadott tények, körülmények alapján a következő tényállást állapítottam meg.
A panaszos fogorvosként dolgozott az I. kerület Mészáros u. 10. szám alatt található Buda-Cent-Dent Kft. alkalmazásában, működtetési jog (a továbbiakban: praxisjog) birtokában. A fogászati praxisjog visszterhes átruházásának szándékával 2002. márciusában fordult a XII. kerületi Önkormányzathoz kérve annak hozzájárulását az ügylethez. Az Önkormányzat, mint az alapellátásért felelős helyhatóság – e feladat során közösen az I. kerületi Önkormányzattal – Megbízási szerződés keretében (ennek kelte 1996. VI.14.) rendezte a teljeskörű fogászati alapellátást az I. és XII. kerület felnőtt lakossága körében, határozatlan időre. E szerződés részletesen rögzíti a felek jogait, kötelezettségeit, a finanszírozás körülményeit, annak összegét, a felelősségi kérdéseket és a megfelelő ellátó helyiség biztosítását bérleti jogviszony keretében. Külön pontban (10.) rendezi a szolgáltatási díjak összegét, melyet a Megbízott javaslatára „a Megbízó hagy jóvá”. Ugyancsak külön pont rögzíti (3.), hogy a Megbízott jogosult – az OEP finanszírozás keretei között – más személy közreműködését is igénybe venni az alapellátás biztosításához. Erről a szándékáról a Megbízót előzetesen tájékoztatni köteles….”
A felnőtt fogorvosi praxisjog átadásához szükséges „hozzájárulás iránti kérelmet” az átadó és átvevő fogorvos együttesen nyújtották be a XII. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalához 2002. március 1. kelettel, a polgármester nemleges válasza pedig 2002. április 2-án született, melyet panaszos április 16-án kapott kézhez. (Ez idő alatt lépett hatályba a fent felhívott Kormányrandelet módosulásával az önkormányzat nyilatkozatáról szóló rendelkezés.) 
Panaszos az Önkormányzathoz címzett kérelmére több mint egy hónap elteltével 2002. április 16-án kapott elutasító választ. A polgármester elutasításának indoka az volt, hogy feladat-ellátási szerződések megkötését tervezi a fogorvosokkal. 
Panaszos az elutasítást indokolatlannak találta, ezért további beadványt fogalmazott meg, melyben a polgármester válaszának határidejét és törvénysértő voltát kifogásolta. A polgármester ezt követő 2002. júniusi újabb, ugyancsak elutasító tartalmú válaszában kitért arra, hogy a szóban forgó nyilatkozat nem minősül közigazgatási határozatnak (hatósági döntésnek), így nem vonatkozik rá a határozati forma, továbbá a működtetési jog megszerzéséhez – a 18/2000. (II.25.) Korm. rendelet értelmében – jogszabályi feltétel az önkormányzat nyilatkozata.
Végül panaszos valamennyi beszerzett és elkészített dokumentum birtokában (az szerző orvos kérelme, a két fogorvos között létrejött adásvételi előszerződés, a Budapesti Orvosi Kamara által kiállított hatósági bizonyítvány, átadó nyilatkozat, munkáltató nyilatkozata, Csongrád Megyei Orvosi Kamara határozata a működtetési jog megszerzőjének szerzőképességéről, a Kamara tájékoztatása) személyesen felkereste a XII. kerület polgármesterét, aki közölte, hogy „csak annak részére engedélyezi a praxisjog elidegenítését, akit ő személyesen választ ki a jelentkezők közül.” 
A képviselő testület az 514/1995. (X.19.) Bp. XII. ker. Ök. H. számú határozatában úgy döntött, hogy a vállalkozó orvosok személyére vonatkozó döntést az Egészségügyi Bizottság véleményének előzetes kikérése mellett a polgármesterre ruházza. (Az Egészségügyi Bizottság ellenszavazat nélkül támogatásáról biztosította a működtetési jog szerzőjét, az erről szóló határozatot azonban nem bocsátották panaszos rendelkezésére.)
Panaszos 2002. április 30-án ismételten kérelmet terjesztett elő, melyben a fenti körülményeket újólag kifogásolta, és ugyancsak kérte, hogy a fogorvosi praxisjogát, melyet alanyi jogon szerzett, elidegeníthesse tekintettel arra, hogy valamennyi egyéb törvényi feltétellel mind ő maga, mind pedig a szerző fogorvos rendelkezik. Egyebekben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénybe ütközőnek véli az önkormányzat eljárását. Az ügy elhúzódása miatt panaszos a praxisjog iránt eredetileg jelentkezett kollégájával kötött, az átadásról szóló előszerződést felbontotta, majd az új jelentkezővel 2002. októberében előszerződést kötött. Az önkormányzat nyilatkozatának birtokában végül 2003. májusában a praxisjog átadás megtörtént.
Panaszos az országgyűlési biztoshoz eljuttatott beadványában tehát a közel másfél éves „eljárás” körülményeit kifogásolta, mely okán külföldi munkavállalása hiúsult meg, nem beszélve az eredetileg jelentkezett fogorvos kollégának okozott bizonytalan helyzetről. 
Beadványában panaszos a következő kérdések tekintetében vár állásfoglalást:
XII. kerületi Polgármesteri Hivatal 
- megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt, valamint
- az orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény, és a 18/2000. (II. 25.) Korm. rendeletben biztosított jogokat megsértve erkölcsi és anyagi kárt okozott.
Nem kerülte el az országgyűlési biztos figyelmét panaszos azon megjegyzése, hogy értesülése szerint a működtetési jog átadását személyes érdekek kísérték, ugyanakkor ez a körülmény alapjogi szempontból nem releváns.

A vizsgálat megállapításai

I.
Az országgyűlési biztos eljárásának lehetőségét vizsgáló előzetes elemzés arra irányult, hogy az Önkormányzat kötelező feladatának végrehajtásához kötött megállapodás (megbízási szerződés), illetve a működtetési jog átadásához rendelt nyilatkozat megadásának körülményei, a panasz alapjául szolgált processzus elhúzódásának okai következtében fennállt helyzet alapjogi szempontból értékelhető-e, és ha igen, mely alkotmányos jog érvényesülése vitatható.
Mindezen túlmenően vizsgáltuk, hogy az egészségügyi ellátás területén – jelen esettel kapcsolatos – hatályos jogszabályok sokasága, és azok alkalmazása egyúttal csorbíthatja-e a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvét, nem tévesztve szem elől az egészségügyi szakdolgozók jogait, tevékenységük jellegéből fakadó nagy fokú felelősségüket.
A jogállamiság leglényegesebb elemeként az Alkotmánybíróság kiemelte a jogbiztonság elvét, melyet a szerzett jogok védelme elvi alapjának deklarált, egyben megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben foglalt, és bárki számára hozzáférhető normák szabályozzák, és legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye – szögezi le az Alkotmánybíróság – a norma világossága, valamint az, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre (35/1994. AB), azaz „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” (1/1995. AB). Ez a kiszámíthatóság válik veszélyeztetetté akkor, ha az orvosok számára előírt kötelezettségek nincsenek összhangban a jogalkotó által megkívánt céllal.

II.
A helyi önkormányzatok számára – egyebek mellett – az egészségügyi alapellátás biztosítása kötelező feladat. Ennek végrehajtása az egyes feladatok tárgya szerint rendelkező normák, illetve az ésszerű megvalósíthatóság szempontjai alapján, a lakosság érdekeire/igényeire figyelemmel változhat. Általában az orvosi ellátás az egyik legfontosabb, egyben a legnagyobb körültekintést igénylő kérdés az egyes települések vezetői számára. Valamennyi, az egészségüggyel kapcsolatos helyi kérdés gondos előkészítés és jogszerű, méltányos döntést követően rendezhető zökkenőmentesen. 
A fiatal fogorvos által 2002. március 1. napján a praxisjog átadáshoz való hozzájárulás iránti kérelem benyújtásának időpontjában a hatályos jogszabály [18/2000. (II.25.) Korm. rendelet, a továbbiakban: R.] csak a tartósan betöltetlen vagy újonnan létesített háziorvosi (fogorvosi) körzet esetén tette kötelezővé az önkormányzat képviselő-testületének, hogy hozzon határozatot a háziorvosi körzet jellegéről, továbbá arról, hogy az önkormányzat – a működtetési jog megszerzése esetén – a kérelmezőt háziorvosként foglalkoztatni kívánja.
A R. szerint önálló háziorvosi (fogorvosi) tevékenységet végezni csak külön működtetési engedély vagy hatósági bizonyítvány birtokában lehet. Ennek megfelelően a működtetési jog megszerzése a jogi előfeltétele annak, hogy az önkormányzat valamely orvost háziorvosként foglalkoztasson. Ugyanakkor a működtetési jog engedélyezése nem érinti az önkormányzatnak az egészségügyi ellátásról való gondoskodáshoz kapcsolódó jogkörét: az engedély megadása még a működtetési jog elidegenítése vagy folytatása esetén sem hárít az önkormányzatra a működtetési jogot megszerző orvos foglalkoztatására vonatkozó kötelezettséget. (3.§ (1) bek.)
Noha a kiemelt rész  2002. április 15. napjától nem hatályos, a normaszöveg változásaiból és értelmezéséből arra következtethetünk, hogy működtetési jog elidegenítése esetén a Kamarához benyújtandó kérelemhez kell mellékelni a működtetési joggal rendelkező háziorvos és a kérelmező által kötött előszerződést a működtetési jog átadásáról, valamint az önkormányzat és a kérelmező által kötött előszerződést, vagy az önkormányzat nyilatkozatát arról, hogy a működtetési jog megszerzése esetén a kérelmezőt háziorvosként kívánja foglalkoztatni (4.§ (3) bek.).
Mivel azonban a panasz alapjául szolgáló körülmények idején nem állt rendelkezésre a panaszos számára olyan, az önkormányzat által közzétett feltétel rendszer, mely alapján kiválaszthatta volna a megüresedő praxisra jelentkező fogorvost, valamint a jogi háttérre figyelemmel – amely épp a kérelemmel egy időben változott – megállapítható, hogy a kifogásolt eljárást rendező norma nem egyértelmű a tekintetben, hogy az önkormányzat nyilatkozatát milyen formában és tartalommal, mely egyéb szabályra figyelemmel, mérlegelés útján teszi. 
Látni való tehát, hogy a fentebb idézett jogszabály kifejezetten hatósági döntést 2002. április 15. napjáig rendelt a képviselő-testület számára az új körzetek kialakítása tekintetében, illetve arról, hogy az önkormányzat – a működtetési jog megszerzése esetén – a kérelmezőt háziorvosként foglalkoztatni kívánja. A jogszabály módosítását követően – panaszos kérelmével egyidőben – csupán nyilatkozatról rendelkezik a norma. 
Az önkormányzat számára tehát de iure nem jelent kötelezettséget a praxis „vevője” személyének elfogadása, azonban, ha a kérelmező személye megfelelő, az önkormányzat hozzájáruló nyilatkozatot tesz, mellyel létre jöhet a praxis átadása. 
Mindebből következően megállapítom, hogy a panasz alapjául szolgált körülmények tekintetében olyan jogszabály módosítást rendelt a jogalkotó, mely panaszos e tényben tett megállapítását alaptalanná tette, azaz nem az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályai szerinti határozat meghozataláról, illetve hatósági döntésről van szó, így annak törvényi feltételei és jogkövetkezményei jelen esetben nem hívhatók fel, a nyilatkozat megtételét illetően az önkormányzat nem hibázott.

III.
Az egészségügyi ellátás felelőssége ez idő szerint – az Önkormányzati törvény rendelése alapján – a helyi önkormányzatokat illeti/terheli. Jelen ügy kapcsán – csak úgy, mint általában a praxis privatizáció tekintetében – felmerül a kérdés, miként lehet az önkormányzati törvény keretei között megvalósítani az ellátási kötelezettséget, felelősséget, valamint a finanszírozás kérdését. 
Az önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik egyebek mellett a fogorvosi alapellátásról, ehhez a képviselő testület megállapítja és kialakítja a terület ellátási körzeteit, biztosítja a tulajdonában vagy használatában levő járóbeteg-szakellátás, illetőleg fekvőbeteg-szakellátást nyújtó egészségügyi intézmények működését.
Jelen ügyben vitatott nyilatkozat –, mely tehát 2002. április 15. napjától jogszabályi kötelezettség, az alapellátásért felelős önkormányzat és a területi ellátási kötelezettséget vállaló Fogászati Kft. – mint a fogászati alapellátást végrehajtó szerződő felek között keletkezett együttműködési kötelezettség attribútuma. Ezért a nyilatkozat tartalmán kívül kifogásolt időmúlás tekintetében az Önkormányzat csak arra hivatkozhat, hogy a döntést előkészítő, véleményező Egészségügyi Bizottság soron következő ülését bevárva, a szavazás eredményének ismeretében mikor várható döntés.
A polgármester hozzájárulását megtagadó – egyébként a Fogászati Kft. ügyvezetőjének címzett – válaszát azzal indokolta, hogy az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról, valamint az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló  2001. CVII. törvény 6.§-ában meghatározott elvekkel a területi kötelezettség alapján a XII. kerületi felnőtt lakosságot ellátó fogorvosokkal feladat-ellátási szerződést kíván kötni. Noha ezt a törvényt a jogalkotó – egy évvel később, 2003. évi XLIV. törvénnyel, 2003. április 30. napjától – hatályon kívül helyezte, az Önkormányzat eddig az időpontig nem kötött ilyen szerződéseket az – ugyanabban a rendelőben dolgozó – ellátást végző fogorvosokkal.
Ebből következően megállapítható, hogy az önkormányzat a szerződéses partnert olyan feltételek kilátásba helyezésével tartotta bizonytalan helyzetben, - s ezzel harmadik személlyel szembeni kötelezettségét kellő indokolás nélkül ellehetetlenítette, - mely feltételeket sem a kérdéses időben, sem később nem realizálta. E tény azonban elsősorban nem alapjogi, hanem magánjogi értelemben, a jóhiszemű joggyakorlás alapkövetelményének érvényesülését teszi kétségessé.
Abban az esetben, ha az önkormányzat törvényi kötelezettsége alapján, a reá ruházott feladat ellátásáért szerződés alanyaként lép fel, az abból következő további szerződéses kötelezettségét (ti. együttműködési kötelezettség Ptk.4.§.(1) bek.) a törvényes keretek között, a hatályos jogszabályok rendelése szerint, ésszerű határidőn belül köteles megtenni. A kötelező feladat-ellátás körében szerződő tulajdonos önkormányzat polgári jogi jogviszony alanyaként a szerződő partnerrel a szerződés megkötésénél együttműködni köteles, a feleknek figyelemmel kell lenniük egymás jogos érdekeire (Ptk. 205.§ (4) bek.).
Az együttműködési (tájékoztatási) kötelezettség mértékének vizsgálata kapcsán nem téveszthető szem elől, hogy a szerződés mindig valamiféle érdek kielégítésére szolgál. A felektől tehát nem várható el, hogy az adott ügyletben testet öltött érdekeiket háttérbe helyezve teljesítsék az együttműködésből származó kötelezettségeiket. Nem érvényesülhet ez az előírás úgy sem, hogy ezzel az egyik félnek a helyzete indokolatlanul terhesebbé váljon. Végső soron az együttműködésnek alapvetően a rendeltetésszerű joggyakorlásban és a kötelezettségek pontos teljesítésében kell megnyilvánulnia. A tájékoztatás körében pedig fel kell ölelnie a saját szolgáltatásra vonatozó tudnivalókat. 
Mindez nem jelenti azt, hogy amint jelen esetben is, egy nyilatkozat tartalmának feltétlenül a kérelmező számára kedvezőnek kell lenni. Ugyanakkor, ha a praxis átruházás érvényességének törvényes kelléke, nem lehet visszaélni a jogalkotó által biztosított szabadsággal, mely szerint nem határoz meg határidőt a nyilatkozat tételre. Ezzel ugyancsak a  jogviszony magánjogi aspektusa erősödik, és kirekeszti a hatósági jogviszonyok szigorú, határidőhöz és formalitáshoz kötött aktusait. Ez pedig az önkormányzat autonómiájának közjogi elismerésén alapuló testületi döntés meghozatalát, illetve a döntés delegálása esetén a polgármester egyszemélyi döntési kötelezettségét jelenti. 
Ugyanakkor az Egészségügyi Bizottság előzetes – szakmai – döntése segíti a jó válasz megadását. Ebben az esetben azonban felvetődik, hogy mivel a praxis új jogosultjával ellátási szerződést kell kötni, az önkormányzat szerepe miként értékelhető egy szigorúan szakmai megítélésen múló kérdésben. Alkalmazható-e a tulajdonosi jog alapján „keletkezett” hozzájáruló nyilatkozat intézménye (lásd. albérlet, tartási szerződés stb.) az alapellátásban az orvosi szakma végzésének feltételéül, amikor ad absurdum a betegek döntése a „szakmai elismerés”.
Az Ötv. szerint törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról. (1.§ (5) bek.)
A helyi önkormányzatok tehát az Alkotmány alapján tulajdonosi jogokkal rendelkeznek. A helyi önkormányzatok a korábbi egységes állami tulajdonból jelentős vagyonhoz jutottak feladataik ellátása érdekében. Az Alkotmány szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ez az alapjog pedig az önkormányzatok tulajdonosi jogállását és így autonómiáját biztosítja. Ugyanakkor az önkormányzat tulajdonosi pozíciójából adódóan felel az alapellátásért, hiszen övé a rendelő, a műszer. Amennyiben az ellátási felelősség és kötelezettség jogi tartalmát meghatározná a jogalkotó, az Alkotmány deklarálása szerinti államcél megvalósulása érdekében a tulajdonosi jogosítvány „terhe” helyett a szervezés szerteágazóbb feladata hárulna az önkormányzatokra. Ehhez persze valódi praxisjogra és civiljogi együttműködésre lenne szükség, vagy az önkormányzati törvény keretei között, vagy a kétségtelenül közjogi természetű, (ti. egészségügyi alapellátási önkormányzati feladat) de magánjogi elemeket hordozó (személyi és vagyoni jogi), különleges alanyi jogosítvány külön jogi normában való rendezésével. Az erről való konkrét döntés pedig maradhatna a képviselő-testületnél, tiszta szakmai viszonyokat teremtve. 

IV.
Tekintettel arra, hogy az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (ún. Praxis törvény) alkotmányossági felülvizsgálata iránt a Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága elé több indítvány érkezett, azonban határozat e kérdésben még nem született, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa figyelmemmel a jogállamiság alkotmányos elveire a praxis törvény tekintetében nem foglal állást.

V.
Mindebből következően az Alkotmánybíróság fentebb már idézett döntése – miszerint „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” (1/1995. AB) – alapján megállapítom, hogy jelen esetben feltárt körülmények, az Alkotmányban deklarált jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz való jog sérelmét idézték elő, mely alkotmányos visszásságot keletkeztet.
Figyelemmel a praxisjog intézményének hiányos szabályozását felvető gyakorlati problémákra, a szerzett jogok védelmének elvi alapjára, valamint a 2000. évi II. törvény preambulumában megfogalmazott célokra - az Obtv. 25.§-ában kapott felhatalmazás alapján –, felhívom az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy a Magyar Orvosi Kamara konstitutív hatályú engedélye alapján gyakorolható működtetési jog (praxisjog) elidegeníthetőségének és forgalomképességének jogdogmatikai lehetőségét átgondolva tegyen jogalkotási lépéseket a jogi háttér összehangolására, az állam, az önkormányzat konkrét szerepének felülvizsgálatára.

Budapest, 2004. szeptember 2.

                                      Lenkovics Barnabás sk.