Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4335/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatala Panaszirodáján szóban előadta, hogy férjétől 2000-ben elvált, közös gyermeküket a bíróság nála helyezte el, az apai kapcsolattartást a bíróság szabályozta.
A panaszos szerint az apai kapcsolattartás mindig problémás volt, gyermeke apja – ahelyett, hogy megegyezésre törekedett volna – állandóan „feljelentette” őt Budapest Főváros II. kerület Gyámhivatalánál (a továbbiakban: gyámhivatal). A hatóság – anélkül, hogy a bejelentés igazságtartalmáról meggyőződött volna – kilátásba helyezte a panaszos bírsággal való sújtását.
A beadvány szerint a panaszos utoljára a gyámhivatalnál 2004. június 1-jén jelezte a kapcsolattartás során felmerült problémákat, arra az Országgyűlési Biztosok Hivatala Panaszirodáján benyújtott beadványáig – 2004. július 19-ig – választ nem kapott. 
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban alkotmányos jogok sérelmének gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Az eljárásra illetékes Budapest Főváros II. kerület Gyámhivatalának vezetőjétől az ügy dokumentumai másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.
Tekintettel arra, hogy az Obtv. 17. § (4) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz a jogerős határozat közlésétől számított egy éven belül lehet fordulni, vizsgálatomat a szóbeli panasz felvételét megelőző egy év hatósági eljárásaira terjesztettem ki.

A megállapított tényállás
A Budapesti II. és III. kerületi Bíróság 5.P. II. 22.200/2001/18. számú, 2002. szeptember 19-én kelt ítéletével a panaszos házasságát felbontotta. A bíróság a panaszos gondozásába helyezte a 1996-ban született gyermeket, az apa kapcsolattartási jogát szabályozta. A panaszos az ítéletet megfellebbezte, a gyermektartásdíj felemelését és a kapcsolattartási időpontok megváltoztatását kérte. A Fővárosi Bíróság 54-Pf. 29657/2002/5. számú, 2003. június 6-án kelt jogerős ítéletében a panaszos kérelmére a gyermektartásdíj összegét felemelte, egy kapcsolattartási időpontot módosított, egyebekben az első fokú ítéletet helybenhagyta.
A gyermek édesapja 2003 szeptemberében tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy a bíróság csak a gyermekével való folyamatos, illetőleg a nyári szünetre vonatkozó időszakos kapcsolattartást szabályozta, a rövidebb szünetek idejére a kapcsolattartási időpontokat a szülőknek kellene megbeszélni. Az apa szerint nem sikerült volt feleségével az időpontokban megegyeznie, ezért hatósági szabályozást kért. A beadványra az ügyintéző 2003. szeptember 30-án feljegyezte, hogy az apát telefonon tájékoztatta hatásköre hiányáról, arról, hogy ha a kapcsolattartásról a bíróság döntött, a döntést követő két éven belül annak megváltoztatásáról is csak a bíróság határozhat. Az ügyintéző arról is tájékoztatta az apát, hogy csak a jogerős bírói döntés végrehajtása a hatóság feladata. Az ügyintéző a fentiekről 2003. november 27-én írásban is tájékoztatta a panaszost.  
2003. december 1-jén iktatta a gyámhivatal azt a beadványt, amelyben az apa arra kérte a hatóságot, hogy december 27-től december 31-ig nála lehessen gyermeke (A bírói ítélet az óvodai, iskolai szünetek felére engedélyezte az apai kapcsolattartást, a konkrét időpontokról nem rendelkezett). 
A gyámhivatal az apa kérelmét VIII-1033/3/2003. számú, 2003. december 23-án kelt határozatával elutasította, egyúttal felhívta az apa figyelmét arra, hogy az ítélet megváltoztatását a bíróságtól kérheti, illetőleg a bíróság által konkrétan nem meghatározott kapcsolattartási időpontokat az anyával kell egyeztetnie. A határozat felhívta az anya figyelmét is a bírósági ítéletben foglaltak maradéktalan betartására és figyelmeztette, ha a kapcsolattartások az ő hibájából maradnak el, a gyámhivatal 100.000 forintig terjedő végrehajtási bírságot szabhat ki rá. A határozat ellen nem nyújtottak be jogorvoslati kérelmet.
2004. január 5-én az apa írásban jelezte a gyámhivatalnak, hogy a karácsonyi kapcsolattartásra az anya nem adta át a gyermeket, kérte az anya megbüntetését és az elmaradt kapcsolattartás pótlását. A gyámhivatal január 19-ére, vagy 21-ére – „gyermeke apai kapcsolattartási ügyében szükséges egyeztetés és jegyzőkönyvi nyilatkozat felvételére” – idézte a panaszost, az idézés „nem kereste” jelzéssel visszaérkezett a gyámhivatalhoz.
Az ügyintéző április 27-ei keltetéssel – május 12-ére, vagy 14-ére – újra idézte a panaszost. Az idézés ismételten „nem kereste” jelzéssel érkezett vissza a gyámhivatalhoz.
Június 1-jén a panaszos jogi képviselője útján tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy a kapcsolattartások alatt az apa oly módon veszélyeztette gyermeke testi épségét, hogy forgalmas úton közlekedtek kerékpárral. A gyermek leesett a kerékpárról és megsérült. A panaszos kérte, hogy a gyámhivatal figyelmeztesse az apát, továbbá tiltsa el a gyermekét veszélyeztető magatartástól, illetőleg jogosítsa fel a panaszost arra, hogy ilyen körülmények között ne engedélyezze az apai kapcsolattartást. Az anya jelezte, hogy az eseményt bejelentette a rendőrségen is.
Július 16-án a panaszos a gyámhivatalnál a januári és áprilisi – át nem vett – idézések fénymásolatát kérte.
Az ügyintéző július 22-én tájékoztatást kért a rendőrségtől arról, hogy az apa gyermekét veszélyeztető magatartásával kapcsolatban van-e folyamatban eljárás, ezzel egyidejűleg az ügyiratra feljegyezte, hogy érdemi döntést csak a rendőrségi ügy lezárását követően fog hozni.
A rendőrség a panaszost július 28-i keltezéssel tájékoztatta arról, hogy bejelentésével kapcsolatban bűncselekmény elkövetésének megalapozott gyanúja nem volt megállapítható. A panaszos által kezdeményezett eljárás során keletkezett rendőrségi iratokat megküldték a gyámhivatalnak.
A gyámhivatal VIII-256/4/2004. számú, szeptember 10-én kelt határozatával mindkét szülőt nyomatékosan felszólította az apai kapcsolattartások során a bírósági végzésben foglaltak pontos betartására és a megfelelő időben történő időpont egyeztetésre. Mindkét szülőt jogkövető magatartásra hívta fel. A panaszost határozatban figyelmeztette, hogy az apai kapcsolattartás meghiúsítása, vagy akadályozása esetén ismételten kiszabható bírsággal sújtható. Végül figyelmeztette az apát, hogy a kapcsolattartások idején tartózkodjon az olyan programoktól, amelyek gyermeke testi épségét veszélyeztethetik. 

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 

Az ügy jogszabályi háttere
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
92. § (1) A gyermeknek joga, hogy különélő szülőjével személyes és közvetlen kapcsolatot tartson fenn. A gyermekétől különélő szülő joga és kötelessége, hogy gyermekével kapcsolatot tartson fenn, vele rendszeresen érintkezzen (a kapcsolattartás joga). A gyermeket nevelő szülő vagy más személy köteles a zavartalan kapcsolattartást biztosítani. (2) A szülőnek joga van gyermekével kapcsolatot tartani akkor is, ha szülői felügyeleti joga szünetel. (4) A kapcsolattartásról - a szülők megegyezésének hiányában, illetőleg a szülők és a gyám közötti vita esetében - a gyámhatóság dönt. Ha házassági vagy gyermekelhelyezési per van folyamatban, a szülők megegyezésének hiányában a kapcsolattartásról a bíróság dönt. A gyámhatóság, illetőleg a házassági vagy gyermekelhelyezési perben a bíróság a felróható magatartást tanúsító szülő kapcsolattartási jogát a gyermek érdekében korlátozhatja vagy megvonhatja, illetőleg e jog gyakorlásának szünetelését rendelheti el. (5) Ha a kapcsolattartás kérdésében a bíróság döntött, ennek megváltoztatását a határozat jogerőre emelkedésétől számított két éven belül csak a bíróságnál lehet kérni. (6) A kapcsolattartásra vonatkozó bírósági határozat végrehajtásáról a gyámhatóság gondoskodik.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
11. § (2) A gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (a továbbiakban: biztos) a maga sajátos eszközeivel segíti, és ennek során a) a biztos feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő - tudomására jutott - visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen, b) a biztos az a) pontban megnevezett intézkedéseiről évente beszámol az Országgyűlésnek.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyámügyi eljárásról (Gyer.)
27. § (1) A kapcsolattartás célja, hogy a) a gyermek és a szülő, valamint a más kapcsolattartásra jogosult közeli hozzátartozó közötti családi kapcsolatot fenntartsa, továbbá b) az arra jogosult szülő a gyermek nevelését, fejlődését folyamatosan figyelemmel kísérje, tőle telhetően elősegítse. (2) A kapcsolattartási jog formái: folyamatos és időszakos kapcsolattartás a gyermek elvitelének jogával és visszaadásának kötelezettségével, továbbá a gyermek tartózkodási helyén történő meglátogatása, levelezés, telefonkapcsolat, ajándékozás, csomagküldés. 
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van, vagy kapcsolattartási jogát önhibájából nem gyakorolja - a gyermek szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik. (2) Különélő szülők kapcsolattartás iránti kérelmének elbírálása előtt tisztázni kell, hogy a gyermek melyiküknél van elhelyezve [Csjt. 72. § (2) bek.].
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartásra jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint - szükség szerint - egyéb formáiról megegyezhetnek. (3) A gyámhivatalnak és a bíróságnak az egyezség létrehozása során törekednie kell a szülők és a 14. életévét betöltött gyermek közötti megegyezésre is. (4) Az egyezséget a gyámhivatal, illetőleg a bíróság jóváhagyja, ha az megfelel a gyermek érdekének és a kapcsolattartás céljának. Az egyezség jóváhagyásával egyidejűleg a feleket tájékoztatni kell a 31-33. §-okban meghatározott jogkövetkezményekről. (5) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság - a kapcsolattartás céljának megfelelően - a szülő és más kapcsolattartásra jogosult méltányos érdekére, körülményeire és a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt. (7) A gyámhivatal, illetve a bíróság a kapcsolattartás helyszíneként - amennyiben a gyermekjóléti szolgálat működtet kapcsolattartási ügyeletet - a gyermekjóléti szolgálat vagy a gyermekjóléti központ helyiségét is megjelölheti és egyben kötelezheti a gondozó szülőt a gyermek ezen a helyen történő átadására, illetve a kapcsolattartásra jogosult személyt a gyermeknek e helyen történő átvételére.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn. (6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni.(hatályos: 2004. május 1-étől) Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell. 
22. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a közigazgatási szerv arra kötelezheti, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg; erre a közigazgatási szerv határnapot vagy határidőt jelöl meg. Az ügyfél nem kötelezhető megjelenésre az általa kezdeményezett eljárásban.
24. § (1) Az idézett személy az idézésnek köteles eleget tenni. (2) Ha az idézett személy az idézésnek nem tesz eleget, vagy meghallgatása előtt az eljárás helyéről engedély nélkül eltávozik, és távolmaradását vagy eltávozását megfelelően nem igazolja, ezer forintig terjedő bírsággal sújtható. (3) Ha az idézett személy ismételt idézésre sem jelenik meg, és távolmaradását nem menti ki, a rendőrség útján elővezettethető. Az elővezetés foganatosításához - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ügyész jóváhagyása szükséges. A jóváhagyást az eljáró közigazgatási szerv vezetője kérheti.
27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be. (3) A felfüggesztést elrendelő határozat ellen fellebbezésnek van helye.

A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy a gyermek édesapja először 2003 szeptemberében fordult a gyámhivatalhoz. Akkor még nem a jogerős bírói döntés végrehajtását, hanem azt kérte, hogy a bíróság által konkréten nem meghatározott kapcsolattartási időpontokat a gyámhivatal határozatban állapítsa meg. Az ügyintéző rövid úton – telefonon – tájékoztatta az apát hatásköre hiányáról, azt az ügyiratra feljegyezte. Az ügyintéző telefonon tájékoztatta az apát arról is, hogy a kapcsolattartást szabályozó jogerős bírói ítélet végrehajtása a feladata.
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal ezen eljárása alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem okozott. 
Az apa 2003 decemberében ismét nem végrehajtást, hanem a téli szüneti kapcsolattartás szabályozását kérte. A gyámhivatal a kérelmet – hatásköre hiányában – a rendelkezésére álló 30 napos ügyintézési határidőben VIII-1033/3/2003. számú határozatával elutasította, egyúttal az anyát figyelmeztette a bírói ítéletben foglaltak betartására, annak elmaradása esetén a bírság kiszabásának lehetőségére.
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján akkor folytathatok vizsgálatot, ha a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette. A jogorvoslati lehetőség kimerítésének hiányában nem volt lehetőségem annak vizsgálatára, hogy a fenti számú határozat okozott- e panaszosnak alkotmányos jogaival összefüggő visszásságot.
Az apa 2004 januárjában benyújtott kérelmére, mely tartalma szerint a gyermekével való kapcsolattartásáról rendelkező ítéletben foglaltak végrehajtását kérte, a gyámhivatal csak szeptember 10-én hozott határozatot. A gyámhivatal az apa beadványát követően, januárban és áprilisban sikertelenül idézte a panaszost, ezen kívül semmilyen eljárási cselekményt nem végzett. Az apa kérelmét a panaszos által indított eljárással – az apa figyelmeztetésére, illetőleg a kapcsolattartás megszüntetésére irányuló beadványával – együtt bírálta el.
Megállapítottam, hogy a gyermek apja és a panaszos által indított eljárás egy határozatban való elbírálása a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog követelményével összefüggésben okozott visszásságot. Megállapítottam azt is, hogy a késedelmes határozathozatallal sérült az apa jogorvoslathoz való joga.
A panaszos 2004. június 1-jén kezdeményezett eljárást a gyámhivatalnál. A panaszos közölte, hogy az apa gyermekét veszélyeztető magatartása miatt eljárást folytat a rendőrség is. Ezen információ birtokában az ügyintéző csak jóval az ügyintézési határidőn túl július 22-én – kért tájékoztatást a rendőrségtől. A határidőt a gyámhivatal vezetője nem hosszabbította meg. A gyámhivatal – tekintettel a rendőrségi eljárásra – saját eljárását nem függesztette fel, érdemi döntést az eljárás megindulása után több mint három hónap múlva hozott.
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal indokolatlanul elhúzódó eljárásával a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, továbbá a családhoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján Budapest Főváros II. kerület jegyzőjénél kezdeményezem, hogy a gyámhivatal vezetőjének és munkatársainak figyelmét hívja fel a következőkre:
1) A jövőben minden ügyfél beadványát egyedileg, önállóan külön-külön határozatban bírálják el.
2) Az érdemi döntést – azok garanciális jelentőségére tekintettel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényben előírt határidőn belül hozzák meg, ha annak jogszabályi feltételei fennállnak, intézkedjenek az eljárás meghosszabbításáról, illetőleg felfüggesztéséről.
A gyermekvédelmi törvény szerint az országgyűlési biztos feladata, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő visszaéléseket kivizsgálja, orvoslásuk érdekében intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírásai az országgyűlési biztosnak csak arra nyújtanak lehetőséget, hogy a gyermekeknek ezt a védelmet a hatóságokkal, illetőleg az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekkel szemben érvényesítse.  Vizsgálatom a hatóság mulasztását feltárta. A magánszemélyek – adott esetben a szülők gyermekeiknek esetlegesen alkotmányos jogsérelmet okozó – magatartását nem vizsgálhatom, ezért jelentésem arra vonatkozó megállapítást nem tartalmaz.

Budapest, 2004. október 4.

Takács Albert sk.