Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4170/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A Magyar Nemzeti Szövetség elnöke – országgyűlési képviselő – panaszában a Magyar Televízió Rt., és a Duna Televízió Rt. európai parlamenti választással kapcsolatos eljárását sérelmezte. Beadványában előadta, hogy a két műsorszolgáltató nem biztosított valamennyi jelölő szervezetnek ugyanannyi szereplési lehetőséget, ezért négy – országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező – párt lényegesen gyakrabban szerepelt választási műsorokban, mint a parlamenten kívüli jelölő szervezetek. Álláspontja szerint a műsorszolgáltatók eljárásuk során a közszolgálatiságot és az esélyegyenlőséget durván megsértették diszkriminatív magatartásukkal. Beadványában azt is kérte, hogy „állapítsam meg a választással kapcsolatos jogsértést, és mondjam ki, hogy a közmédia eljárása törvénysértő, kirekesztő, diszkriminatív gyakorlatot valósított meg, amely jelentősen befolyásolhatta a választás végeredményét.” 
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) és a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének, valamint az ORTT tevékenységével összefüggésben az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) elmulasztásának gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. § (3) bekezdése alapján az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT), a Magyar Televízió Rt. (a továbbiakban: MTV), a Duna Televízió Rt. (a továbbiakban: Duna TV), valamint a – panasszal egyébként nem érintett – Magyar Rádió Rt. (a továbbiakban: MR) elnökét vizsgálat tartására kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos beadványa szerint a közszolgálati műsorszolgáltatók az európai parlamenti választásokat megelőző kampányban a parlamenti képviselőcsoporttal nem rendelkező pártokat – „azzal, hogy nem biztosította a választási kampányban a rendszeres, átfogó, elfogulatlan, hiteles és pontos tájékoztatást” – hátrányosan megkülönbözették a parlamenti pártokhoz képest, ami befolyásolta a választási eredményeket.
A beadvány mellékletét képezte az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 44-290/2/2004. számú, a panasz előterjesztőjének címzett levele, ami szerint az OVB kizárólag a választási hirdetések megjelenésével kapcsolatban rendelkezik eljárási jogosultsággal, ezen túlmenően a műsorszolgáltatók eljárására vonatkozó állásfoglalást nem adhat ki. Az OVB 2004. június 4-én – a választási jogszabályok következetes érvényesítése érdekében – közleményben hívta fel „a műsorszolgáltatók figyelmét a választási eljárásban való közreműködés során érvényesítendő alapelvekre.” Az OVB 2004. június 10. napján kelt 44-290/10/2004. számú levelében arról tájékoztatta a panaszost, hogy – a 2004. június 4-én kiadott közleményre hivatkozva – beadványát megküldte az MTV, a Duna TV, valamint az MR elnökének. Emellett az OVB „nyomatékosan kérte az intézményvezetőket, hogy a közleményben foglaltak érvényesítését a rendelkezésükre álló eszközökkel biztosítsák a közmédiumokban.” A beadványtevő által 2004. június 11. napján, a Duna TV és az MTV eljárásával kapcsolatban előterjesztett választási panaszát az OVB 61/2004. (VI.13.) számú határozatával elutasította. A határozat indokolása szerint az OVB „a beadvány vitája során megállapította, hogy a fenti közszolgálati médiumok a kampány során folytatott, beadványban kifogásolt tevékenysége sérti a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 3. § c) pontjában foglalt, jelöltek és jelölő szervezetek számára biztosított esélyegyenlőség elvét. Ugyanakkor a vita során az is megfogalmazódott, miszerint önmagában a Ve. 3. §-ára vagy annak valamely rendelkezésére nem alapozható olyan jogsértés, amely a választási jogszabályok Ve. szerinti sérelmét valósítja meg. Ennek az alapja az, hogy a Ve. 77. § (1) bekezdése, figyelemmel a 44. §-ba foglalt rendelkezésekre, az OVB számára kizárólag a politikai hirdetések azonos feltételekkel történő elbírálására biztosít hatáskört.”
A panaszos az előzőeken túl beadványához csatolt több, a kormány, a parlamenti pártok, valamint a parlamenten kívüli pártok médiaszereplését bemutató statisztikát is.
Az MR elnöke – megkeresésemre – arról tájékoztatott, hogy 2004. április elején megbeszélésre hívta azon pártok munkatársait, amelyekről akkor úgy lehetett tudni, hogy az európai parlamenti választásokon listát kívánnak állítani. A 2004. április 14-én megtartott megbeszélésen az MR munkatársai – a korábbi választásokon kialakult gyakorlat szerint – ismertették a műsorterveiket, illetve az azokban való részvétel lehetőségét. „Természetesen minden olyan szervezet, amely listát képes állítani, azonos feltételekkel rendelkezett úgy a műsorok tekintetében, mint az ún. ingyenes hirdetések ügyében.”
A megbeszélést követően az Országos Választási Iroda (a továbbiakban: OVI) segítségével nyomon követték, hogy mely pártok jelentették be listaállítási szándékukat, és valamennyi ilyen pártnak megküldték a 2004. április 14-i megbeszélés emlékeztetőjét azzal, hogy „amikor a listaállítás jogerős lesz, újabb megbeszélésen” véglegesítik a műsortervet. (Erre 2004. május 19-én került sor „annyi módosulással, hogy az időközben bekövetkezett törvényváltozást figyelembe véve nem egy, hanem három ún. ingyenes hirdetés sugárzására” adott az MR lehetőséget.)
Az MR hírműsoraiban az általa ismert választási eseményekről – szignállal elkülönítve – részletesen beszámolt. Ezzel kapcsolatban kérték „a pártok képviselőit, hogy – amennyiben naponta egynél több kampányeseményük van – jelezzék, hogy ezek közül számukra melyik a legfontosabb, ugyanis azokról garantáltan beszámol[nak].”
Az MR elnökének részemre adott tájékoztatója azt is tartalmazta, hogy a panaszolt (és ahhoz hasonló) ügyben ismeretei szerint panasz nem érkezett a műsorszolgáltatóhoz. Kifejtette azt is, hogy – a fentiek és a válaszhoz csatolt mellékletek alapján – „egyértelmű, hogy az MR az európai parlamenti képviselők megválasztására irányuló kampányidőszakban a hatályos törvényeknek megfelelően dolgozott. Azokban az ügyekben pedig, amelyeket a törvény nem szabályoz – a korábbi gyakorlatnak megfelelően –, olyan megegyezésre jutott a pártok képviselőivel, amely minden érintett számára elfogadható volt.”
Az MTV elnöke – kérésemnek eleget téve – az alábbiakról tájékoztatott:
Az MTV saját választási műsorkészítési irányelvei alapján sugározta az európai parlamenti választások előtt a vitaműsorokat, kampánytudósításokat, valamint politikai hirdetéseket. Erről az Országos Sajtószolgálaton keresztül értesítette a közvéleményt.
Az MTV Választási Irodája 2004. május 26-án valamennyi listát állító jelölő szervezet képviselőjével ismertette a kampány műsorrendjét, a vitaműsorok összeállítását. „A parlamenti képviselettel nem rendelkező pártok megjelent képviselői kezdetben nem értettek egyet azzal, hogy a kampány lezárásaként a listavezetők élő vitaműsorát az MTV két részre bontva sugározza, mégpedig úgy, hogy előbb a 4 parlamenten kívüli, majd a 4 parlamenti párt listavezetői kapjanak azonos műsoridőben azonos hosszúságú megszólalási lehetőséget”.
A listavezetők – az MTV elnökének válaszához csatolt emlékeztető szerint – kisorsolt időpontokban, 10-10 perces, riporterrel folytatott beszélgetésre kaptak lehetőséget „Az Este” című műsorban. A parlamenti- és parlamenten kívüli pártok elnökei részére az MTV külön-külön szervezett kétszer 50 perces beszélgetést. Az SZDP képviselője javasolta és kérte, hogy „ne legyen megkülönböztetés, hogy miszerint az utolsó napon a parlamenti pártok szerepeljenek.” Felvetésére az MTV jogtanácsosa azt válaszolta, hogy „az érdekelteket az MTV egyenlő arányban kívánja megszólaltatni. Ezen belül, hogy hogyan építjük fel, a szerkesztési szabadság elvébe belefér, hogy milyen módon csoportosítjuk a szervezeteket. Az MTV mindent megtesz annak érdekében, hogy ne sérüljenek a pártok érdekei. Az elosztás önmagában nem sért sem jogszabályt, sem érdeket.”
A szóban forgó műsor felelős szerkesztője a jelölő szervezetek előbb ismertetett megkülönböztetését – a parlamenten kívüli jelölőszervezetek képviselőinek kérdésére – azzal indokolta, hogy „úgy gondoljuk, szerkesztési megfontolásból, hogy ez tükrözi legjobban a politikai viszonyokat.” A megbeszélésen az MNSZ képviselője felvetette, hogy „olyan kompromisszumos megoldás is elképzelhető, hogy június 11-ig a pártok a Napkelte műsorában is szerepeljenek. Ez növelné az esélyegyenlőséget, mert egyelőre csak a parlamenti pártok szerepelnek. Parlamenten kívüli pártok egyáltalán nem kapnak lehetőséget a reggeli műsorban.” Erre a műsor főszerkesztő-helyettese azt válaszolta, hogy „a Napkelte külső gyártású műsor. Azt nem tudom garantálni, hogy a parlamenten kívüli pártokat behívják, de beszélek a műsor készítőivel, és felhívom a figyelmüket arra, hogy keressék meg a parlamenten kívüli pártokat is, és biztosítsanak lehetőséget számukra.” Az emlékeztető szerint „a jelenlévők megköszönik, és korrektnek találják az ígéretet”. (E kijelentés azonban nincs teljesen összhangban a műsorkészítési irányelvek 7. pontjával, miszerint „a Napkelte adásaiban a műsor hagyományainak megfelelően szólalnak meg a pártok képviselői, biztosítva a választási eljárási törvényben előírt azonos feltételeket”.) Az MTV elnökének tájékoztatója szerint „végül megszületett az egyezség azzal a kompromisszummal, hogy a parlamenten kívüliek a Napkelte című műsorban is megnyilatkozhassanak.” 
Az MTV – saját választási műsorkészítési irányelveinek megfelelően – 2004. május 17-én megkezdte a jelölő szervezetek kampányrendezvényeiről szóló híradó-tudósítások sugárzását (A Híradó fő kiadásában egyenként – egymástól ún. wisch-sel elválasztott – 40 másodperces kampánytudósítások jelentek meg. Egy adásban legfeljebb három párt kampányrendezvényéről számoltak be, ettől indokolt esetben a főszerkesztő, illetve helyettesének engedélyével térhettek el.) Az MTV elnöke szerint a parlamenten kívüli pártok esetében nehézséget jelentett, hogy kevesebb ilyen rendezvényt szerveztek. Ezt az MTV Választási Irodájának vezetője levélben jelezte az OVB-nek. Az OVB válaszában arról tájékoztatta az MTV Választási Irodájának vezetőjét, hogy a választási hirdetések azonos feltételeinek biztosításán túl a „műsorszerkesztési gyakorlatot, a műsorszolgáltató hírszerkesztési tevékenységét nem vizsgálhatja, azok kialakításához állásfoglalást sem adhat ki.” (Az OVB emellett felhívta a figyelmet a választási eljárásban való közreműködés során érvényesítendő alapelvekre.)
Az OVB ezzel összefüggő közleményben „az esélyegyenlőség biztosítása érdekében határozottan állást foglal[t] a jelölő szervezetek bármilyen hátrányos megkülönböztetésével szemben. Az OVB felhív[t]a a médiumok vezetőinek figyelmét arra, hogy a választás tisztaságának biztosítása érdekében őrködjenek a választási műsorok kiegyensúlyozottságán, a választáson induló valamennyi jelölő szervezet egyenlő esélyének biztosításán, a diszkrimináció tilalmán.
Az MTV elnökének tájékoztatása szerint a pártok híradó kampányszerepléseiről készült összesítésből megállapítható, hogy nem sikerült teljes körűen biztosítani az azonos számú megjelenést, az eltérés azonban nem szignifikáns.
A Munkáspárt elnöke az ORTT-nél, a Magyar Nemzeti Szövetség elnöke pedig az OVB-nél panaszt terjesztett elő „amiatt, hogy a parlament, valamint kívüli pártok nem egy közös, hanem a május 26-i megbeszélésen elfogadott két külön vitaműsorban jelennek meg”. A négy parlamenten kívüli párt közös nyilatkozatban „követel[te], hogy az MTV és a Duna TV, és valamennyi sajtóorgánum biztosítsa a választásokon induló pártok egyenlő lehetőségeit a nyílt és demokratikus vitára…”.
Az MTV Választási Irodájának vezetője tájékoztatta az ORTT elnökét, hogy „a panaszosok képviselői 2004. május 26-án elfogadták a kampányzárásról szóló, 2004. június 10-i, illetve 11-i felosztást.” Emellett kifejtette azt is, hogy a Ve. rendelkezéseinek megfelelően az MTV azonos feltételekkel biztosított megjelenési lehetőséget a jelölő szervezetek számára. Álláspontja szerint „a sokoldalú, kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye nem sérül a »kétszer négyes« felosztással. A műsorkészítési szempontok, valamint a nézői elvárások magasabb szintű kielégítése indokolta, hogy a nyolc párt elnöke ne együtt, hanem két részben vitatkozzon, illetve ismertesse választási programját”.
A vizsgált tárgyban az MTV-hez egy, a Fidesz-MPP által előterjesztett, a Médiatv. 4. §-ának – a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének – megsértése miatt érkezett kifogás. (Megkeresésemre adott válasz idején az ügyben bírósági eljárás volt folyamatban.)
A Duna TV tájékoztatási alelnöke megkeresésemre adott válasza tartalmazza, hogy „nem felel meg a valóságnak az az állítás, amely szerint az »országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező négy párt lényegesen gyakrabban szerepelt választási műsorokban, mint a parlamenten kívüli jelölő szervezetek« a Duna TV-ben ugyanis összesen két választási műsor volt a listát állítani tudó nyolc párt számára, s az egyikben a négy parlamenti párt képviselője szerepelt, a másikban pedig a négy parlamenten kívüli párté. Tehát minden párt képviselője egy-egy vitán vehetett részt, és ezzel teljesített[ék] az esélyegyenlőséget. Ezt valamennyi párt előre tudta, és az MNSZ elnöke a meghívást … köszönettel el is fogadta.”
Az alelnök arról is tájékoztatott, hogy az MNSZ a Duna TV híradójában 2004. március 15. és 2004. június 13. között összesen 5 alkalommal szerepelt, ezen kívül az MNSZ listavezetője 2004. június 3-án a reggeli műsorban egy hosszabb beszélgetésben is lehetőséget kapott arra, hogy ismertesse a programját. 
A tájékoztatási alelnök válasza szerint a Duna TV úgy biztosította az esélyegyenlőséget a választási műsorokban, hogy minden párt egy-egy választási vitaműsorban vehetett részt. Az MNSZ előterjesztett kifogást, azonban ez a műsorszolgáltató nem találta megalapozottnak, „hiszen a Híradóban is súlyának megfelelően szerepelt az MNSZ – csakúgy, mint a reggeli műsorban – többször is nyilvánosságot kapott a szövetség véleménye.”
Az ORTT elnöke megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy vizsgálatom összefügg az OVB és az ORTT között „régebb óta zajló, ám jelenleg éppen – a lehetőségekhez mérten – nyugvópontra jutott hatásköri vitával… E jogvita viszonylagos rendezésének kiindulópontját az jelentette, hogy az OVB – a Ve. Médiatv.-re utaló 44. § (2) bekezdésére hivatkozva – a politikai hirdetések közzétételének vizsgálatán kívül minden más, a médiát érintő eljárásról egyértelműen elzárkózott annak ellenére, hogy a választási eljárásban esélyegyenlőséget megkövetelő törvényi előírás a Ve.-ben található.” Az európai parlamenti választással kapcsolatban ugyanis mind az OVB-hez, mind pedig az ORTT-hez érkeztek a vizsgált üggyel tartalmilag azonos beadványok. A választási eljárással összefüggő panaszokkal kapcsolatban a következőket fejtette ki az ORTT elnöke:
A Ve. úgy utal a Médiatv.-re a műsorszolgáltatók választási eljárásban való részvételével kapcsolatban, hogy a Médiatv. semmilyen érdemi eligazítást nem ad azok magatartására vonatkozóan. Az egyetlen speciális rendelkezés az utalás ellenére a Ve. 3. § c) pontjában rögzített alapelv.
Az ORTT kialakította a panasszal érintett kérdéskörben „követendő eljárásának kereteit”. Eszerint az ORTT „arra alkalmas panasz esetén az általános Méditatv.-i követelményre, vagyis [annak] 4. § (1) bekezdésére tekintettel jár el (hiszen a Médiatv. nem ad különös felhatalmazást a választási kampányban közzétett politikai műsorok vizsgálatával összefüggésben), de a kiegyensúlyozottság választási műsorokban történő érvényesülésének vizsgálatát a Ve. nevezett szakaszára vonatkozóan végzi el.”
Az ORTT a kiegyensúlyozottság vizsgálatát kizárólag olyan panasz alapján „tudja lefolytatni”, amely „egyrészt nem általánosságban teszi meg észrevételeit, hanem konkrét műsorszámot kifogásol, másrészt nem előzetes műsortervre, hanem már közzétett műsorra vonatkozik.” (Mindössze egy olyan panasz érkezett az ORTT-hez, amely az előbbi kritériumoknak megfelel.) Az ORTT az „alkalmatlan panaszok” esetében is felhívta a műsorszolgáltatók figyelmét a törvényi előírásokra.
Az ORTT elnöke utalt továbbá arra „a magyarországi elektronikus médiumok számára a 2002-es országgyűlési választásokkal kapcsolatban” kiadott ORTT ajánlásra (a továbbiakban: Etikai kódex) is, mely szerint: „A műsorszolgáltatók nem kötelezhetők arra, hogy – a választási műsorok kivételével – egyenlő időt biztosítsanak minden pártnak. A szerkesztőknek maguknak kell eldönteniük, hogy a különböző politikai erők mekkora időtartamban jelennek meg. A döntésnél irányadó szempont lehet a párt parlamenti súlya, a párt (politikai erő) aktuális támogatottsága és a párt (politikai erő) által állított jelöltek száma. A parlamenti ellenzék megjelenítésének időtartama országos műsorszolgáltatók esetében nem lehet kevesebb, mint a kormánynak és a kormánypártoknak együtt biztosított műsoridő fele. A parlamenten kívüli politikai erők megjelenítésére – súlyukhoz mérten – korrekt időtartamot kell biztosítani. Az ajánlás a helyi és regionális médiumokra nem vonatkozik, mivel a helyi hírszolgáltatásnál mindenképpen figyelembe kell venni a helyi politikai erőviszonyokat.”
Az előzőeken túl az ORTT elnöke arról is tájékoztatott, hogy egyrészt az európai parlamenti választás nyomán kialakított álláspont a jövőben válhat az ORTT gyakorlatává, másrészt „az alkotmányos visszásságok hatékony megelőzéséhez feltétlenül szükségesnek mutatkozik, hogy a kérdéskör sajátosságaira részletesen kitérő, egyértelmű törvényi szabályozás szülessék.”

Érintett alkotmányos jogok
a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alk. 2. § (1) bek.)
az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alk. 8. § (1) bek.) 
a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alk. 70/A. §)

A vizsgálat megállapításai
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. A Médiatv. 136. § (1) bekezdése értelmében a műsorszolgáltató törvénysértésével, illetve szerződésszegésével, a kiszabott bírsággal kapcsolatos ügyekben az ORTT rendelkezik hatáskörrel, ami az említett körben, illetve ennek során közigazgatási ügyben eljáró szervnek minősül. A hatóság fogalmát az Obtv. 29. §-a határozta meg, amelynek (1) bekezdés a) pontja alapján az ORTT-re, mint közigazgatási feladatot ellátó szervre az országgyűlési biztosok vizsgálati jogköre kiterjed. 
Elsőként tehát azt vizsgáltam, hogy közszolgálati műsorszolgáltatók eljárására, döntéseire, vagy ezek elmaradására kiterjed-e az ombudsman vizsgálati jogosultsága. Amint azt az OBH 6501/2001. sz. ügyben kifejtettem, az Obtv. hivatkozott 29. § (1) bekezdése csak a hatóság fogalmát határozza meg pontosan. Ezen túlmenően „az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket”, különösen pedig azokat, amelyek esetében az érintettnek nincs reális lehetősége annak megválasztására, hogy az igényelt szolgáltatást kitől vegye igénybe, tekintettel arra, hogy „azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.” Mindezekre tekintettel, valamint a közszolgálati műsor és a közszolgálati műsorszám Médiatv. 2. § 18-19. pontjaiban maghatározott fogalmára is figyelemmel megállapítottam, hogy hatásköröm kiterjed a közszolgálati műsorszolgáltatók – mint közszolgáltatást végző szervek – eljárásának vizsgálatára.
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. §-a alapján megállapítottam, hogy az OVB mint választási szerv azonban nem tekinthető hatóságnak, mert nem közigazgatási feladatot ellátó-, és nem közszolgáltatást végző szerv, tehát tevékenységének vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel.

I.
Először a Ve. műsorszolgáltatókra vonatkozó előírásait, majd a Médiatv. alkalmazható rendelkezéseit tekintettem át. Megállapítottam, hogy a Ve. mindössze a 44. § (1) bekezdésében tartalmaz a műsorszolgáltatókra vonatkozó konkrét előírást, ezen túlmenően a Médiatv.-re utal. A Médiatv. azonban pusztán a politikai hirdetés fogalmát, és annak közzétételével kapcsolatos alapvető szabályokat határozza meg. Sem a Médiatv., sem pedig a Ve. nem rendelkezik a választási eljárásban való közreműködés során az alapelvek érvényesítésére vonatkozó alapvető szabályokról. 
Ezt követően azt vizsgáltam, hogy az egyes pártokra vonatkozó eltérő gyakorlat a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben okozhat-e alkotmányos visszásságot. Ennek során – hasonlóan az OBH 3182/2003., ügyben készült jelentésemhez – az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV.29.) AB határozatában is kifejtette – „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlata szerint – szűken értelmezi. (Megjegyzem, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.)
Álláspontom szerint, a választási eljárás során a jelölő szervezetek homogén csoportot alkotnak, így közöttük – aszerint, hogy rendelkeznek–e parlamenti képviselőcsoporttal, vagy sem, de semmilyen más, alkotmányosan nem indokolható ismérv szerint sem – nem tehető különbség. A jelölő szervezetek közötti megkülönbözetés – amellett, hogy a Ve. 3. § c) pontját is sértheti – alkalmas lehet arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával (Alkotmány 70/A. §) összefüggő visszásságot okozzon. 
Harmadik lépésként azt vizsgáltam, hogy a jelölő szervezetek „szerkesztési megfontolás” alapján történő megkülönböztetése kiállja-e az ésszerűségi tesztet, vagyis „kellő súlyú alkotmányos indoknak”, illetve „tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoknak” minősíthető-e. Ennek során azt tekintettem át, hogy a műsorszolgáltatók – vonatkozó belső eljárási rendjük kialakítása során – kellőképpen mérlegelték-e a szabályozás mellett szóló érveket, megfelelően és előítéletek nélkül választották-e ki a jogalanyok azon csoportjait, amelyekre kiterjedt, valamint az azonos helyzetben lévő jogalanyokat egyenlőként kezelték-e. Álláspontom szerint a „szerkesztési megfontolás” nem minősül tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoknak.
A rendelkezésemre álló – a panaszostól, illetve egyes műsorszolgáltatóktól kapott – statisztikai adatok ellentmondásait eljárásom során nem tudtam feloldani. Ennek következtében vizsgálatomat a „kampányzáró vitákra” fókuszáltam. Megállapítottam, hogy az MTV és a Duna TV eljárása azzal, hogy a kampányzáró műsorok alkalmával a jelölő szervezetek között – alkotmányosan nem indokolható módon – különbséget tett, – a jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) visszavezethető okból – a hátrányos megkülönbözetés tilalmával összefüggő visszásságot okozott. 

II.
Ezt követően az egyes állami szervek a panasszal érintett ügyben való eljárását megvizsgáltam. Megállapítottam, hogy a parlamenten kívüli pártok, a műsorszolgáltatók megkülönböztető eljárására vonatkozó beadványt az OVB-hez, és az ORTT-hez is előterjesztettek. Az OVB – melynek eljárása vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel – a Ve. rendelkezéseire hivatkozva, a panasszal érintett ügyben hatáskörének hiányát állapította meg azzal, hogy kizárólag a választási hirdetések megjelenésével kapcsolatban rendelkezik eljárási jogosultsággal. Az OVB a már hivatkozott 61/2004. (VI.13.) határozatának indokolásában megállapította, hogy az MTV és a Duna TV a kampány során folytatott, kifogásolt tevékenysége sérti a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 3. § c) pontjában foglalt, jelöltek és jelölő szervezetek számára biztosított esélyegyenlőség elvét. Azonban ehhez jogkövetkezményt nem fűzött, mivel álláspontja szerint „önmagában a Ve. 3. §-ára, vagy annak valamely rendelkezésére nem alapozható olyan jogsértés, amely a választási jogszabályok Ve. szerinti sérelmét valósítja meg. Ennek az alapja az, hogy a Ve. 77. § (1) bekezdése, figyelemmel a 44. §-ba foglalt rendelkezésekre, az OVB számára kizárólag a politikai hirdetések azonos feltételekkel történő elbírálására biztosít hatáskört.”
Az ORTT – „érzékelve a hatósági eljárás szükségességét és reagálva az OVB saját eljárását kizáró jogértelmezésére” – úgy foglalt állást, hogy csak „arra alkalmas panasz esetén” a Méditav. 4. § (1) bekezdésére tekintettel jár el, mivel a Médiatv. nem ad különös felhatalmazást a választási kampányban közzétett politikai műsorok vizsgálatára. Ennek ellenére a kiegyensúlyozottság választási műsorokban történő érvényesülésének vizsgálatát a Ve. nevezett szakaszára vonatkozóan végezte el. Az ORTT a kiegyensúlyozottság vizsgálatát kizárólag olyan panasz alapján folytatta le, amely konkrét műsorszámot kifogásol, és nem általánosságban teszi meg észrevételeit, továbbá nem előzetes műsortervre, hanem már közzétett műsorra vonatkozik. 
Az előbbiekből egyértelműen megállapítható, hogy a két állami szerv között – a nem konkrét műsorszámokat sérelmező panaszokkal összefüggésben, a jogszabályok hiányosságára visszavezethető okból – ún. negatív hatásköri összeütközés történt. A rendelkezésemre álló iratokból nem derül ki, hogy az érintett szervek milyen intézkedéseket tettek a hatásköri összeütközés feloldására, így az sem, hogy mint állami szervek az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 50. § (1) bekezdése szerint indítványozták-e hatásköri összeütközésük megszüntetését az Alkotmánybíróságnál. 
A Médiatv. 4. § (1) bekezdése előírja, hogy „a közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie.” Álláspontom szerint e rendelkezésből nem következik egyértelműen az, hogy a tájékoztatás tárgyilagosságát és kiegyensúlyozottságát kizárólag pontosan meghatározott műsorszámok esetében vizsgálhatja az ORTT. Úgy gondolom, hogy a Médiatv. ezen előírása az egyes műsorszámokon messze túlmutat, alatta a műsorszámok összességének tárgyilagosságát és kiegyensúlyozottságát is érteni kell. Ezért meggyőződésem, hogy az ORTT hatásköre a kiegyensúlyozottsággal kapcsolatos, általánosságban előterjesztett panaszra is kiterjed.
Az előzetes műsortervekre vonatkozó panaszokkal kapcsolatban azonban felhívom a figyelmet arra is, hogy ORTT Médiatv.-ben biztosított felügyeleti és ellenőrzési feladatai fogalmából egyértelműen következik, hogy az ORTT kizárólag utólag ellenőrizheti az egyes műsorszámok tartalmát és azzal kapcsolatban azt, hogy azok a Médiatv. rendelkezéseinek – így különösen a 4. § (1) bekezdésének – megfelelően kerültek-e közzétételre. Ha ugyanis az ORTT előre meghatározná a műsorok konkrét tartalmát, túllépne felügyeleti és ellenőrzési hatáskörén, és cenzúrát valósítana meg. Azonban a véleménynyilvánítás szabadságának érvényesülésével egyidejűleg a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének érvényesülése, valamint az állam magától értetődő alapjogvédelmi kötelezettségének következetes teljesítése érdekében a Médiatv. előírásait minden – az ORTT tudomására jutott – esetben következetesen alkalmaznia kell.
Már az OBH 1052/2003.; 1458/2003.; 2012/2003. számú ügyekben készült együttes jelentésemben is utaltam az Alkotmánybíróságnak a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában kifejtettekre, miszerint „[a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás … előre kiszámítható legyen. … A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” A fentiekre tekintettel megállapítottam, azzal, hogy – a jogi szabályozás hiányára (hiányosságára) is visszavezethető okból – az ORTT alkotmányos kötelezettségét nem teljesítette, vagyis nem kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál az OVB-vel szemben fennálló negatív hatásköri ütközés megszüntetését, és nem járt el sem kérelemre, sem hivatalból a Médiatv. 4. § (1) bekezdése megsértésével kapcsolatban általánosságban előterjesztett panaszok esetén, visszásságot okozott a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben, és nem tett eleget objektív alapjogvédelmi kötelezettségének sem. 

III.
A Ve. 30-34. §-ai értelmében a választási szervek – az európai parlamenti választások során az OVB –, valamint a bíróság jogosultak megállapítani azt, hogy a választási eljárás során történt-e jogsértés, és az érdemben befolyásolta-e a választás eredményét. Ezen túlmenően – mint azt az előbbiekben már kifejtettem – az OVB, mint választási szerv az Obtv. rendelkezései szerint nem tekinthető hatóságnak, így eljárásának vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel. Mindezekre tekintettel, a panaszos beadványának azt a részét, melyben azt kérte, hogy állapítsam meg a „választással kapcsolatos jogsértést, és mondjam ki, hogy a közmédia eljárása törvénysértő, kirekesztő, diszkriminatív gyakorlatot valósított meg, amely jelentősen befolyásolhatta a választás végeredményét” hatásköröm hiánya miatt nem vizsgálhattam, és erről nem alkothattam véleményt.

Javaslatok és kezdeményezések
Tekintettel arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, valamint a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság a Ve. és a Médiatv. szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom:
Az Országgyűlésnek, hogy állapítsa meg törvényben azokat a garanciális szabályokat, melyek biztosítják, hogy választási kampány idején a jelölő szervezetek hátrányos megkülönböztetés nélkül jelenhessenek meg a közszolgálati műsorszolgáltatók műsoraiban. 
Az Országgyűlésnek, hogy a Ve. vagy a Médiatv. kiegészítésével szüntesse meg az OVB és az ORTT között, a műsorszolgáltatók választási eljárás során tanúsított magatartásának vizsgálatával kapcsolatban kialakult meglévő hatásköri összeütközést. 
A megállapított alkotmányos visszásságok megszüntetése, illetve megelőzése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése szerint kezdeményezem az ORTT elnökénél, hogy a jövőben, ha negatív hatásköri összeütközést észlel, az Abtv. 50. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze annak megszüntetését.

Budapest, 2004. december 3.

Takács Albert sk.