Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4113/2004. és 6379/2004. számú ügyekben

Előadók: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
dr. Juhász Orsolya
dr. Kováts Beáta
Nagy Tiborné
dr. Szántó Eszter
I. 
Az eljárás megindulása

Civil szervezetek a kecskeméti Malom Center Bevásárló- és Szórakoztató Központ környezetvédelmi engedélyezése, bontási-építési engedélyezése és ezekkel összefüggő más hatósági eljárások, valamint ügyféli jogállásuk el nem ismerése miatt fordultak panasszal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.
A panasz alapján felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, a 18. §-ban és a 70/D. § (1)-(2) bekezdésében biztosított, a lehető legmagasabb szintű testi-lelki egészséghez és az 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog megsértésének a gyanúja. Ezért vizsgálatot rendeltem el, amelyben először 2004. júliusában kértem az akkor az építésügyet is felügyelő belügyminisztériumi helyettes államtitkár saját vizsgálatának lefolytatását. Mivel akkor érdemi válasz nem érkezett, további panasz viszont igen, decemberben újból vizsgálatot kértem, ezúttal az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal Elnökétől, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztertől és a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal Elnökétől. A vizsgálat előrehaladtával további dokumentumok megküldését kértem ezektől a szervezetektől, valamint a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivataltól és a Kecskeméti Körzeti Földhivataltól is. (Rövidítéseket lásd a 4. oldalon.)
A panaszosok több ízben csatoltak további iratokat beadványukhoz, vizsgálatom közben a panaszokat többször kiegészítették, illetve tájékoztatásul megküldték részemre a más szervekhez címzett beadványokat. A panaszok közül azt, amelyiket kecskeméti lakosoknak az építkezés leállítására vonatkozó kérésének levélben, érdemi indokolás és jogorvoslati lehetőség biztosítása nélküli elutasítása miatt tettek, a KH vezetőjéhez továbbítottam. Vizsgálatát és intézkedését kértem az építésrendészeti ügyben az érdemi és alakszerű döntés érdekében.

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a több száz oldalnyi dokumentum, a felkért hatóságok saját vizsgálati összefoglalói és az általuk küldött iratok átvizsgálása ellenére nem állítható biztonsággal, hogy a tényállást teljes körűen tisztázni lehetséges volt. Ezért 2005. március 8-án az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (Obtv.) 18. § (3) bekezdése, az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) vonatkozó rendelkezései alapján felkértem a legfőbb ügyészt arra, hogy „az ügyben rendeljen el és folytasson le teljes körű vizsgálatot. Álláspontom szerint az alábbiakban jelzett néhány, csupán általam kiemelt körülmény is olyan határozott és következetes intézkedéssorozatot indokol, amelyek megtételére – egyrészt hatásköri korlátaim okán, másrészt a szükséges dokumentumok hiányából fakadóan – nincs lehetőségem.”
A konkrét ügyben a törvényesség kérdéseiben azért is kértem a legfőbb ügyész intézkedését, mert az időmúlás, összeférhetetlenségi problémák, elfogultsági kifogások és több más ok folytán a közigazgatás intézkedési lehetőségei rendkívül leszűkültek. 

Vizsgálatom megállapításai az adott körülmények között sokkal inkább a kifogásolt eljárások jövőbeni előfordulásának megelőzésére irányulnak, mint a konkrét ügyre. Ennek szükségességét az is indokolja, hogy az ország más településeiről is egyre több olyan panasz érkezik, amelyből kitűnik, hogy a plaza-építészet a városok határából egyre inkább a belvárosokba, sűrűn lakott negyedekbe, történeti városrészekbe települ át.

Ebben az ügyben az építészet – amely az emberi lét alapfeltételeinek keretet adó épített környezetet, az emberi életminőséget meghatározó tevékenység – kiváló képviselői, különböző testületei is felszólaltak. Állásfoglalásuk egyértelmű volt, az ICOMOS, a Műemlékek és Történeti Együttesek Nemzetközi Tanácsa tudományos konferencián 2004. május 27-én az alábbi felhívást fogadta el, tette közzé és ismertette a döntéshozókkal is – mindmáig gyakorlatilag visszhangtalanul: „A konferencia résztvevői számára a természeti és építészeti környezet megóvása, valamint a tudatos és felelőtlen rombolás és környezeti szennyezés elkerülése a legfőbb kötelesség. Felismerve, hogy két régi közép-európai városközpont építészeti örökségét közvetlen veszély fenyegeti, az ICOMOS a következőképpen foglal állást:
Az ICOMOS kategorikusan elutasítja a kecskeméti Malom Center bevásárlóközpont megépítését a műemlékvédelmi hatóság beleegyezése nélkül. A 20. század elején elsőrangú magyar építészek által tervezett szecessziós városközpont és a jellegzetes magyar alföldi település morfológiáját őrző Homokdomb között húzódó helyre szánt, nagyszabású befektetés felforgatja a város építészeti szerkezetét és a teljes terület építészeti együttesét, egyenesen a város karakterének elveszítésével fenyeget.”  

Saját vizsgálatom megállapításait tehát elsősorban a hasonló („tipikus”) problémák szempontjából, megelőzési célzattal teszem. A konkrét ügyben csak a kirívó, a szokásos közigazgatási eljárástól jelentősen eltérő hatósági magatartásokra térek ki.

A vizsgálatban szükségesnek tartottam néhány alapvető kérdés tisztázását (a kérdéseket már az OLÉH-nak küldött megkeresésemben is feltettem): az ország, illetve egy-egy város építészeti arculatáért ki felel; ki ellenőrzi, hogy az Étv. 1-9. §-aiban foglalt követelmények teljesülnek-e, és ki lép fel, ha nem; ha a közigazgatási hivatal a törvényességi felügyelet körében nem lépett fel a település-rendezés azon előírásai ellen, amelyek a magasabbrendű jogszabályokkal ellentétesek (Étv., OTÉK, illeszkedés, a település területeinek a közérdeknek megfelelő felhasználása a jogos magánérdekre tekintettel, az emberhez méltó környezet … stb.), az OLÉH-nak volt-e, van-e joga fellépni,  tette-e vagy tervezi-e a fellépést ebben az ügyben? 
Ki az ügyfél a város látványát átalakító építési ügyben, az épített környezet védelmében? Ki az, aki nem a Polgári Törvénykönyv biztosította szomszédjoga, hanem napi életének a színtere, indentitástudata, materiális és szellemi öröksége védelmében, illetve a „vizuális környezetszennyezés” ellen felléphet? 
A konkrét ügyben tisztázni kívántam azt is, hogy érvényesültek-e az AB több határozatában, így pl. a 69/2002. (XII. 17.) AB határozatban is kifejtett elvek, a település területének felhasználásáról az ott körülírt garanciális szabályok betartásával döntöttek-e?   
 „…A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek önkormányzati szabályozása törvényi felhatalmazásokon nyugszik. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében „A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme ...”, az Ötv. 10. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át - többek között - a településrendezési terv jóváhagyása, az Ötv. 63/C. §-a pedig a fővárosi településrendezés szabályait fogalmazza meg. Az Étv. a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásának, a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásának részletes szabályait tartalmazza. Az Étv. azon túl, hogy több rendelkezésében is konkrét felhatalmazásokat tartalmaz önkormányzati szabályozásra [pl. Étv. 2. § 11. pont, 6. § stb.], meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás törvényi kereteit is. A törvényi szabályok egy része a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásához kapcsolódó eljárási szabály. Így az építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőzően az Étv. egy széles körű egyeztetési mechanizmust intézményesít. Az egyeztetés kétirányú: egyrészt be kell vonni az érintett állampolgárokat, érdekképviseleti szerveket, másrészt a különböző államigazgatási szerveket [Étv. 9. § (2) bekezdés]. Az államigazgatási szervek bevonásának általános célja az, hogy a különböző hatóságok által képviselt érdekek (területfelhasználási, környezetvédelmi, műemléki, közegészségügyi, biztonsági stb.) érvényesüljenek. Ezeket a központi jogszabályokba foglalt előírások jelenítik meg, s érvényesítésük garanciális jelleggel bír. Az Étv. a véleményezési eljárás során a lakossági és az államigazgatási egyeztetést - többek között - a vitás kérdések előzetes rendezése végett írja elő. Az Étv. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek az előírt véleményeztetési és szakhatósági eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. Az Étv. e rendelkezései - a jelen ügy tárgyát képező szabálytól függetlenül is - az önkormányzati rendeletalkotás egyfajta korlátainak tekinthetők. Az Étv. 9. § (4) bekezdése szerint az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek egyeztető tárgyalást kell tartania, s nyilvánvaló, hogy törvényességi, jogszerűségi szempontból is maradhatnak egymásnak ellentmondó álláspontok. Ennek feloldására - a döntésre - azonban végső soron az önkormányzat jogosult a vonatkozó rendeletek elfogadásakor. Az Étv. tehát csak magának az eljárásnak a megtörténtét (s nem annak tartalmát) teszi meg az önkormányzati rendeletek elfogadásához szükséges feltételnek. Az Alkotmánybíróság a korábban hatályos törvényi rendelkezések kapcsán - de lényegét tekintve a jelenlegi szabályozásra is irányadóan - már rámutatott, hogy a településrendezés körében megalkotandó önkormányzati normák sajátos önkormányzati rendeletek, az érdekelt államigazgatási és érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosságnak az eljárásba való bevonása olyan garanciális eljárási szabályok, amelyeket nem követel meg a jogi szabályozás a többi önkormányzati rendelet megalkotása során. [42/1992. (VII. 16.) AB határozat, ABH 1992. 369., 371.]   
3. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőző (fentebb vázolt) sajátos eljárás nem változtat azon a tényen, hogy a döntést az önkormányzat alkotmányos, és törvényekben foglalt joga (s bizonyos körben kötelezettsége) meghozni, nem változtat azon, hogy az önkormányzat viseli a felelősséget az általa meghozott rendeletért. (Viseli a jogi felelősséget a rendelet törvényességéért, és viseli a politikai felelősséget a választópolgárok felé.) Az önkormányzatok alkotmányos státusából - az önkormányzati jogok alkotmányi rögzítéséből, illetve e jogokat részletező Ötv.-beli szabályozásból is - az következik, hogy az önkormányzatok önállóan és felelősséggel döntenek a feladatat- és hatáskörükbe tartozó kérdésekben. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a településrendezés során elfogadandó önkormányzati rendeletek a magasabb jogszabályok által képviselt érdekek egyidejű megjelenítése mellett mégiscsak a helyi viszonyok rendezését szolgálják: a település hosszú távú fejlesztését, szerkezetének kialakítását, az építés rendjét stb., ezért tartozik az erről való döntés - a bemutatott törvényi felhatalmazások alapján - az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörei közé. Mindezek mellett a településrendezés és a helyi építésügyi előírások megalkotása - úgy is mint helyi közügy - az önkormányzatok kötelező feladatának tekinthető.”

II.
Alkalmazott jogszabályok

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (Ptk.)
1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről (Ütv.)
1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről (Ktv.)
1989. évi II. törvény az egyesülési jogról
1989. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.) 
1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1994. évi LXXI. törvény a választottbíráskodásról
1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (Kvt.) 
1996. évi LVIII. törvény a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról
1997. évi LXVI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról (Bszi.) 
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról, és a végrehajtására kiadott 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet
2001. évi LXIV. törvény a kulturális örökség védelméről (Kult.tv.)
191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról
253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálatról
135/2003. (VIII. 29.) Korm. rendelet az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatalról 
2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről (OÉSZ) 
19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet a közutak igazgatásáról
40/1997. (XII. 21.) KTM rendelet az építésügyi hatósági kötelezési eljárásról 
45/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az építészeti-műszaki tervdokumentációk tartalmi követelményeiről
46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról 
9/1998. (IV. 3.) KTM rendelet az önkormányzati főépítészi tevékenység ellátásának részletes szakmai szabályairól és feltételeiről  
16/1997. (III. 5.) FM rendelet a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 1996. évi LXXVI. törvény végrehajtásáról
40/1999. (IV. 23.) FVM rendelet a területrendezési, a településrendezési és az építészeti-műszaki tervtanácsokról 
66/1999. (VIII. 13.) FVM rendelet az építészeti örökség helyi védelmének szakmai szabályairól 
109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról 
15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről
85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet a telekalakításról 
4/2003. (II. 20.) NKÖM rendelet az örökségvédelmi hatástanulmányról
Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzatának 25/2003. (VI. 2.) KR; és 6/2004. (II. 11.) KR. számú rendeletei az önkormányzat vagyonáról és a vagyongazdálkodás szabályairól
Kecskemét Megyei Jogú Város 14/1991. (VI. 24. KR. számú rendelete a város általános rendezési tervéről  (2003. december 31-ig hatályos)

A jelentésben használt rövidítések:

-	Malom Center Bevásárló- és Szórakoztató Központ: Malom Center
-	Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal: OLÉH
-	Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium: KÖVIM
-	Kulturális Örökségvédelmi Hivatal: KÖH
-	Belügyminisztérium: BM
-	Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal: BKMKH
-	Pest Megyei Közigazgatási Hivatal: PMKH
-	Bács-Kiskun Megyei Építész Kamara: BKMÉK
-	Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség: Főfelügyelőség
-	Alsó-Tisza-vidéki Környezetvédelmi Felügyelőség: ATIKÖFE

III.
A megállapított tényállás

A rendelkezésre álló adatok alapján a következő tényállás volt megállapítható a Malom Center építésének előzményeként.

III.1. Bontási engedélyezési eljárás

2003. április 4-én kelt 65718-8/2003. sz. határozatával az elsőfokú építési hatóság a 3353/2 helyrajzi számú (Kecskemét, Koháry István krt. 6-8.) területen álló gazdasági malomra, vasbeton silóra, és melléképületekre bontási engedélyt adott. 2003. május 15-én az építési hatóság két újabb bontási engedélyt adott ki. A 70710-3/2003. sz. határozat a 3352 helyrajzi számú (Kecskemét, Korona u. 2.) területen elhelyezkedő irodaházra és földszintes melléképületeire vonatkozott, a 70707-4/2003. sz. határozat pedig a 3352/1 helyrajzi számú (Kecskemét, Csányi krt. 4.) területen található étteremre és sörözőre. A 65718-8/2003. sz. bontási engedély határozat rendelkezik arról, hogy az engedély a víztoronyra nem vonatkozik. A víztorony bontására az Alsó-Tiszavidéki Vízügyi Igazgatóság 2003. május 30-án, ATI-H-02947-005/2003. sz. határozatával vízjogi engedélyt adott. 

III.2. Telekalakítási engedélyezési eljárás

2003. július 2-án az építésügyi hatóság kiadta - és még aznap jogerőre is emelte - 90995-4/2003. sz. határozatát, amellyel engedélyt adott négy telek egyesítésére.  

Ezt követően az építtető kezdeményezte az így kialakult - minden oldalról közterülettel határolt - telek határvonalának „kiegyenesítését”. Az építési hatóság telekalakítási eljárást indított, amelynek során 2004. január 23-án a Polgármesteri Hivatal Pénzügyi és Jegyzői Osztálya észrevételezte, hogy az önkormányzati tulajdonban lévő, cserével érintett területek nagyobbak, mint az érte az építtető által felkínáltak. 

2004. január 16-án a polgármester - az önkormányzat vagyonáról és a vagyongazdálkodás szabályairól szóló 25/2003. (VI. 2.) KR. rendelete alapján - az önkormányzat nevében tulajdonosi hozzájárulást adott az önkormányzat tulajdonában álló ingatlanok vázrajz szerinti megosztásához, nem került sor azonban a beruházó által készített telekhatár-rendezési megállapodás aláírására. A közgyűlés 2004. február 11-i ülésén módosította a KR. rendeletet.  A módosítás értelmében a közterületet érintő telekhatár-rendezési kérdésekben a polgármester nem tehet az önkormányzat vagyonával kapcsolatos tulajdonosi jognyilatkozatot. A jegyző 26.866-7/2004. számú előterjesztésében javasolta a közgyűlésnek, hogy hatalmazza fel a polgármestert a telekhatár-rendezési megállapodás aláírására. Az előterjesztés szerint, amennyiben a megállapodás aláírása elmarad, ez a Ptk. alapján joggal való visszaélésnek minősül, és az önkormányzatnak több milliárd Ft kártérítést kell fizetnie. A Jogi-, Ügyrendi és Európai Integrációs Bizottság 2004. február 24-i ülésén az előterjesztést megtárgyalta, és javasolta a szükséges felhatalmazás megadását. Az előterjesztés tartalmazta, hogy az átadandó terület közterület, de törzsvagyoni jellegét, azt, hogy forgalomképtelen – nem. 

A közgyűlés a 95/2004. (III. 3.) KH. sz. határozatával döntött a jegyző előterjesztéséről, amelyben – a helyi vagyongazdálkodási rendelete szabályaira hivatkozva – felhatalmazta a polgármestert az előterjesztés mellékletét képező telekhatár rendezésre vonatkozó megállapodás aláírására. Határozatában felkérte továbbá a polgármestert arra, hogy a rámpa- és a közterület használatról szóló előterjesztést terjessze elő a testület következő ülésére. A közgyűlés előírta a polgármester részére, hogy az előterjesztés külön is tartalmazza az önkormányzat és a beruházó által kötendő megállapodás-tervezetet is, amely a Kft. által vállalt felajánlásokat foglalja magában.
Közgyűlési felkérésre a jegyző elkészítette a 22089-20/2004. számú előterjesztést, amelyben a fenti számú határozatra hivatkozva a Malom Center mélygarázsának a megközelítését biztosító fel- és lehajtó kiépítéséhez szükséges építési engedélyezési eljáráshoz a tulajdonosi hozzájárulás megadását kérte oly módon, hogy a tulajdonosi nyilatkozatot a polgármester adhassa ki. Az előterjesztés rögzítette, hogy a beruházók a benyújtott mellékelt építési tervdokumentáció alapján az ingatlan mélygarázsainak megközelítését teljes egészében az önkormányzat tulajdonában lévő 3351 és 3348/1 helyrajzi számú, közterület megjelölésű ingatlanokon szeretnék megvalósítani. Az előterjesztés ez esetben sem tartalmazta a 3351. hrsz. önkormányzati ingatlan forgalomképtelen törzsvagyoni jellegét, a 3348/1. hrsz. pedig az előterjesztéstől eltérően sem az ingatlan-nyilvántartás, sem az önkormányzat vagyonkatasztere szerint nem közterület, hanem „beépítetlen terület volt.”  

A jegyző előterjesztésének mellékletét képező megállapodás 10. pontja szerint: „Rögzítik a Felek, hogy a jelen megállapodás azon a napon lép hatályba, amikor a Malom Pénzügyi, Szórakoztató és Kereskedelmi Központ végleges építési engedélyezési eljárása, amely Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala Mérnöki és Környezetgazdálkodási Osztály Építéshatósági Csoportja előtt 90.995/2003. szám alatt van folyamatban, jogerős építési engedéllyel zárul. A hatálybalépés feltétele, hogy az építési engedély legkésőbb 2004. május 10-ig jogerőre emelkedik. Amennyiben ez az időpont eredménytelenül telik el, úgy Felek szabadulnak jelen megállapodásban foglalt kötelezettségeiktől.” 

Ezt a beruházóval kötendő megállapodást részben kiegészítette a közgyűlés a 154/2004. (III. 24.) KH. számú határozatában, és az aláírására ismételten felhatalmazta a polgármestert, részben pedig – a megállapodás aláírását követően – a rámpa építéséhez felhatalmazta a polgármestert a tulajdonosi hozzájárulás megadására. A kiegészítés a következő: „a 2004. május 10. napjáig az építési engedély” szövegrész kiegészül az „elsőfokú építési engedély” szövegezéssel. 

A 95/2004. (III. 3.) KH. számú határozatban megadott felhatalmazás alapján a polgármester a telekhatár rendezésről szóló megállapodást 2004. március 11-én aláírta.  

Az építési hatóság 2004. március 17-én kelt (április 8-án jogerős), 25293-23/2004. sz. határozatával adta ki a telekalakítási engedélyt, 2004. április 26-án az építési engedélyt, amelyet aznap jogerőre emelt. 

A BKMKH 2004. április 13-án, 19-3/2004. szám alatt törvényességi észrevételt tett a felhatalmazást adó 95/2004. (III. 3.) közgyűlési határozatra, amelyben kifejtette, hogy a telekhatár-rendezés forgalomképtelen önkormányzati ingatlanokat érint. A Jogi, Ügyrendi és Európai Integrációs Bizottság 2004. április 27-i előterjesztésében – amelyet a polgármesteri hivatal jegyzői osztálya készített – ismét nem tért ki az ingatlanok Ötv. szerinti jogi státuszára, a forgalomképtelen törzsvagyoni jellegre. A közigazgatási hivatal törvényességi észrevételének elutasítását a készítők kizárólag az Étv. hatósági rendelkezéseire alapítva javasolták a képviselő-testületnek. A közigazgatási hivatalnak a törzsvagyonra vonatkozó észrevételére az előterjesztő álláspontját nem fejtette ki. 

Bár a 2004. május 5-én tartott testületi ülésen több képviselő megkísérelte a napirend tárgyalásának elnapolását, illetve aggályainak adott hangot, a közgyűlés azonban 285/2004. (V. 5.) KH. sz. határozatával a törvényességi észrevételt elutasította. A BKMKH ezután keresettel kérte a kifogásolt közgyűlési határozat hatályon kívül helyezését. 
A Bács-Kiskun Megyei Bíróság 2005. január 24-én a 4.P.21.252/2004/19. számú ítéletében a keresetnek helyt adott. A bíróság ítéletében kifejtette, hogy a forgalomképtelen vagyon e minősítésének megváltoztatása, majd a területcsere és a telekhatár-rendezés törvényes úton az önkormányzati rendelettel jóváhagyott településrendezési tervvel lenne lehetséges. Ez pedig a konkrét terület újraszabályozását, az egyeztetési eljárás eddigi folyamatának a megváltozott paraméterekkel való újbóli lefolytatását igényelné, beleértve a közzétételt és az érdekeltek, az érintett lakosság véleményének beszerzését is. Erre irányuló testületi előterjesztés eddig nem született. 

A bírósági ítéletre hivatkozva 2005. március 3-án kelt beadványukban kecskeméti és Kecskemét környéki lakosok kérték az építkezés felfüggesztését. A Mérnöki és Környezetgazdálkodási Osztály vezetője 2005. március 17-én levélben tájékoztatta a beadványozókat arról, hogy véleménye szerint az építkezés a jogszabályoknak megfelelően zajlik, így annak felfüggesztésére nincs mód.

Kecskeméti civil szervezetek pert indítottak a telekhatár-rendezési megállapodás semmisségének kimondása iránt a Kecskeméti Városi Bíróságon. A tárgyaláson az alperesek a városi bíróság és a megyei bíróság valamennyi bírája ellen elfogultságot jelentettek be. (Időközben a beruházó kezdeményezte a telekhatár-rendezési megállapodás módosítását, amit a közgyűlés 73/2005. (II. 16.) KH. sz. határozatával elfogadott. A felek a közöttük lévő vitás kérdések tekintetében a Kecskeméti Városi Bíróság, illetve a Bács-Kiskun Megyei Bíróság kizárólagos illetékessége helyett választottbíróság illetékességét kötötték ki.)

A Legfőbb Ügyészség 2005. április 22-én kelt levelében arról értesített, hogy: „A  folyamatban lévő perbe a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 64. § (3) bekezdése szerint a megyei főügyészség a felperesek pertársaként perbe lépett.”

A Kecskeméti Körzeti Földhivatal 2004. április 15-én kelt (május 17-én jogerőre emelt) 40.468/2/2004. számú határozatával átvezette az érintett tulajdoni lapokon a változásokat. Tekintettel azonban az említett bírósági ítéletre, a Bács-Kiskun Megyei Főügyészség 2005. február 15-én kelt óvást jelentett be a földhivatal határozata ellen, álláspontja szerint ugyanis a telekhatár-rendezési megállapodás érvénytelen, emiatt az érintett földhivatali határozat is törvénysértő. Az óvással a földhivatal nem értett egyet, ezért azt 2005. február 25-én felettes szervéhez felterjesztette, amely szintén elutasította az óvást. A főügyészség 2005. április 18-án keresetet nyújtott be a BKM Bírósághoz, melyben indítványozta a földhivatali határozat felülvizsgálatát. 

A BKM Főügyészség óvással élt 2005. április 8-án a Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal építésügyi hatósága által hozott telekhatár-rendezést engedélyező határozat ellen. Az óvás elbírálása folyamatban van. 

III.3.   Elvi építési engedélyezési eljárás

III.3.1. Az elvi építési engedély megadása

Az elvi építési engedély iránti kérelmet az építtető 2003. augusztus 15-én adta be. A tervezett építmény egy három pinceszintes, földszint plusz hat emeletes szórakoztató és bevásárló központ, összesen 43199,46 m2 területen. 

Az OLÉH vizsgálata azt állapította meg, hogy a tervdokumentációhoz tervezői nyilatkozatot csatoltak, a vezető tervezőként megjelölt építész jogosult volt a dokumentáció elkészítésére, és azon aláírása valamint a többi altervező aláírása megtalálható volt.
Az építési hatóság a szakhatóságok közül az Állategészségügyi és Élelmiszerellenőrző Állomást nem kereste meg. 
A KÖH Szegedi Regionális Irodájának a megkeresést 2003. augusztus 22-én kézbesítették, hozzájárulása megtagadásáról szóló nyilatkozata 2003. szeptember 25-én kelt, azt az elvi építési engedély kiadásakor - elkésettség miatt - nem vették figyelembe.
Az ATIKÖFE 2003. szeptember 4-én kelt, 8074-1/2003. sz. átiratában arról tájékoztatta az építésügyi hatóságot, hogy hozzájáruló nyilatkozatának megadására csak a bevásárlóközpont esetében kötelezően előírt környezeti hatásvizsgálat alapján kiadandó környezetvédelmi engedély jogerőre emelkedését követően kerülhet sor, mivel a tervezett szórakoztató és bevásárló központ létesítése a környezeti hatásvizsgálatról szóló 20/2001.  (11. 14.) Korm. rendelet „B” fejezetének 84. pontja alapján környezeti hatásvizsgálat köteles tevékenység. Szakhatósági hozzájárulását az ATIKÖFE ezért megtagadta. Ennek ellenére a jegyző 2003. szeptember 23-án kelt 90995-18/2003. sz. határozatával megadta az elvi építési engedélyt. 
A határozat szerint „az építési engedély benyújtásáig az ATIKÖFE által kiadandó jogerős környezetvédelmi engedélyt be kell szerezni.” 
A határozatot a beruházó és a határozaton feltüntetett ingatlantulajdonosok képviselői szeptember 24-én a polgármesteri hivatalban személyesen vették át. A határozaton egy fellebbezésről lemondó nyilatkozat szerepel, jogerősítése 2003. szeptember 25-én történt meg.

A határozat az „építési munka, az építmény rendeltetése” alatt az építmény megközelítését szolgáló rámpákat nem tünteti fel. Az engedély kizárólag a 3352. hrsz. területre szól. 

III.3.2.	 Felügyeleti eljárás kezdeményezése szakhatósági hozzájárulás megtagadásának  figyelmen kívül hagyása miatt

2003. október 2-án az ATIKÖFE elutasító szakhatósági nyilatkozatának figyelmen kívül hagyása miatt felügyeleti intézkedést kezdeményezett felettes szerve útján az elvi építési engedély ellen, mivel a 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 12. § e) pontja értelmében az elvi építési engedélyezési eljárás során, környezeti hatásvizsgálathoz kötött tevékenység folytatására szolgáló építmény esetén a kérelemhez mellékelni kell a környezetvédelmi engedélyt. Az elvi építési engedély iránti kérelem ennek az előírásnak nem felelt meg. A Főfelügyelőség a kezdeményezéssel egyetértve 2003. október 9-én szintén felügyeleti intézkedést kért a BKMKH-tól. 

A BKMKH - elfogadva az építtető érveit, mely szerint az elvi építési engedély jogerősítését követően tervezési vállalkozási szerződést kötött a végleges építési engedélyezési tervdokumentáció elkészítésére - úgy ítélte meg, hogy a már jogerőssé és végrehajthatóvá nyilvánított határozat megsemmisítése vagy megváltoztatása sértené az építtető jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait. Ezért felügyeleti intézkedés helyett a Bács-Kiskun Megyei Főügyészségnél az ügy törvényességi felülvizsgálatát kezdeményezte. A Főügyészség a törvényességi felülvizsgálat eredményeként 2004. január 22-én felszólalással élt a jegyzőhöz a mulasztások pótlása, és az elkövetett eljárásbeli jogsértések jövőbeni elkerülése érdekében. A jegyző 2004. január 30-án kelt levelében arról tájékoztatta a Főügyészséget, hogy a felszólalásban foglaltakkal egyetért és a szükséges intézkedéseket megtette.

III.4. Földmunkák

Az előzetes környezeti hatásvizsgálathoz készített, 2003. október 2-án kelt, 92016-2. sz. szakhatósági hozzájárulásában a KÖH megállapította, hogy a beruházással érintett területen nyilvántartott régészeti lelőhely található. 2003. november 14-én - a helyszínen észleltek alapján - levélben felhívta az építési hatóság figyelmét arra, hogy az érintett területen 2,5 méter mélységben bontási munkát végeztek, a földet elszállították. 2003. november 17-én kelt levelében külön is tájékoztatta az építtetőt, hogy a beruházással érintett területen nyilvántartott régészeti lelőhely van, melyet a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 22. § (1) és (2) bekezdése értelmében a földmunkával járó fejlesztésekkel el kell kerülni, illetve ott megelőző feltárást kell végezni. 2004. február 13-án kelt szakhatósági állásfoglalásában ismételten megállapította, hogy a beruházással veszélyeztetett régészeti lelőhelyet előzetesen fel kell tárni. Az OLÉH tájékoztatása alapján erre a beruházó figyelmét a KÖH külön levélben felhívta. A felelős műszaki vezető nyilatkozata szerint a területen kizárólag a bontandó épületek alapjainak eltávolítása érdekében kellett 2-3 méter mélységben a talajt megmozgatni, illetőleg eltávolítani. 

A 2004. január 4-én tartott szemle alapján az építésügyi hatóság építésrendészeti eljárást indított engedély nélküli építési tevékenység miatt. 

2004. március 30-án, illetve április 7-én kelt leveleiben a Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete felhívta a jegyző figyelmét arra, hogy a telken engedély nélkül folynak engedélyhez kötött munkálatok, a beruházó nem rendelkezik építési engedéllyel sem. 2004. április 21-én az egyesület ismételt beadványa szerint a bontási munkálatok befejeztével a tereprendezési munkákra nem került sor, a területen 2-3 méteres munkagödör van, továbbá partfal-megerősítési és építési munkák történtek. 

Az engedély nélküli építési tevékenység miatt indított eljárást 2004. április 26-án - az építési engedély kiadása napján - kelt 35130-17/2004. sz. határozatával a jegyző megszüntette, amit a Főügyészség a 2004. április 30-án megtartott helyszíni szemlét követően nem kifogásolt. 

A BKMÉK 2004. május 4-én, a Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete pedig 2004. május 17-én kelt, a Legfőbb Ügyésznek eljuttatott panaszukban kifogásolták a földmunkákat.

III.5.  Környezetvédelmi engedélyezési eljárás

Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság a hozzá engedélyeztetésre benyújtott környezeti hatástanulmányt megküldte a polgármesteri hivatal számára, hogy abba a környezeti hatásvizsgálatról szóló 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet 7. § (4) bekezdése értelmében közszemlére tett hirdetmény alapján bárki számára betekintést engedjen. Az Önkormányzat lapjában, a „Városházi Hírek” 2003. novemberi számában közzétett felhívás szerint a környezeti hatástanulmány anyaga a Mérnöki és Környezetgazdálkodási Osztály Környezetvédelmi Csoportjánál 2003. november 16-ig tekinthető meg. A környezeti hatástanulmányra a BKMÉK tagjai, huszonhét kecskeméti polgár, illetve a Független Ökológiai Központ tett észrevételeket. A 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet 7. § (5) bekezdése alapján az észrevételezés joga külön megillette a Kecskeméti Önkormányzat Képviselő-testületét, amely előterjesztést a testület 2003. október 22-én tartott ülésén megtárgyalta, és a 607/2003. (X. 22.) KH. sz. határozatában a környezeti hatástanulmányra észrevételt nem kívánt tenni, a tervezett építmény ellen kifogást nem emelt.

Az ATIKÖFE 2003. december 18-án kelt 8638-24/2003. sz. határozatával megadta a környezetvédelmi engedélyt. A határozat rendelkező része szerint ellene a kézhezvételtől számított 15 napon belül lehet fellebbezéssel élni.   

A BKMÉK 2004. január 5-én kelt beadványában tájékoztatás céljából megküldte az ATIKÖFE-nek a Főügyészséghez írott levelét. Az felterjesztette az Főfelügyelőségnek, amely a BKMÉK beadványát nem tekintette fellebbezésnek, hanem csak tájékoztatásnak. A BKMÉK 2004. február 4-én kelt beadványát azonban a Főfelügyelőség már fellebbezésnek minősítette. Felhívta ezért az ATIKÖFE-t arra, hogy vizsgálja meg a beadványt, és amennyiben azt időben benyújtott fellebbezésnek tekinti, terjessze fel a Főfelügyelőségnek elbírálás céljából. Az ATIKÖFE megállapította, hogy a beadvány a környezetvédelmi engedély jogerőre emelkedését követően érkezett, ezért elkésettnek minősítette azt. 

Az ATIKÖFE 2004. február 25-én kelt 10.164-1-9/2004. sz. levelében tájékoztatást küldött többek között a polgármesteri hivatal részére arról, hogy a környezetvédelmi engedély 2004. január 30. napján jogerőre emelkedett, 2004. április 2-án kelt 10.285-1-3/2004. sz. állásfoglalásában a szakhatósági hozzájárulást bizonyos feltételekkel megadta. 2004. április 5-én kelt, 10.285-1-5/2004. sz. levelével a hozzájárulást visszavonta, majd április 6-án, 10.285-1-6/2004. számon a hozzájárulást visszavonó állásfoglalást visszavonta, hatályában fenntartva április 2-án kelt szakhatósági hozzájáruló nyilatkozatát. 

A BKMÉK az elvi építési, illetve környezetvédelmi engedélyekkel kapcsolatban törvényességi felügyeleti kérelmet nyújtott be a Legfőbb Ügyészhez. A Legfőbb Ügyész Helyettese TI-0. 568/2004/2-I. szám alatt felszólalással élt a Főfelügyelőségnél, ennek alapján sor került a BKMÉK 2004. január 5-én és február 4-én kelt beadványainak a környezetvédelmi engedély elleni fellebbezésként történő elbírálására. A Főfelügyelőség 14-455/26/2004. számú, 2004. május 27-én kelt határozatában megállapította, hogy az adott környezetvédelmi államigazgatási eljárásban a Kamara nem minősül ügyfélnek, ezért a fellebbezést elutasította.

A Legfőbb Ügyészség 2004. június 25-én óvást nyújtott be a Főfelügyelőséghez, amelyben indítványozta a 2004. május 27-én kelt határozatának, illetve a környezetvédelmi engedélyt megadó határozatnak a hatályon kívül helyezését, és új elsőfokú eljárás lefolytatását. 
A Főfelügyelőség 2004. július 6-án kelt 14-455/34/2004. sz. határozatával elrendelte a május 27-én kelt 14-455/26/2004. sz. határozat módosítását és jogorvoslati záradékkal történő ellátását. Egyebekben a 2004. július 26-án kelt 14-455-38/2004. sz. határozatával az óvást elutasította. 

III.6.  Építési engedélyezési eljárás

Az építési engedély iránti kérelmet 2003. november 27-én nyújtotta be az építtető. 2003. december 4-én kelt 90995-29/2003. sz. levelében az építési hatóság felszólította a beruházót a jogerős környezetvédelmi engedély, a tervtanácsi állásfoglalás, az építési jogosultság igazolásához szükséges iratok, a hiteles térképmásolat, a hiányzó tervrészek és a szükséges építtetői és tervezői aláírások pótlására. Az építési engedély kiadására 2004. április 26-án került sor (határozat száma: 25.293-63/2004.). A határozatot még ugyanaznap jogerőre emelték. 

a) Szakhatóságok megkeresése

A megkeresett szakhatóságok  hozzájárulásukat feltételekkel vagy anélkül megadták. Kivétel az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, amelyet nem kerestek meg. Nem keresték meg ezen kívül a Légügyi Igazgatóságot sem, holott a tervdokumentációban - eltérően az elvi építési engedélyezési eljárásban benyújtott tervektől – a tetőn egy ún. „opcionális heliport” is szerepel. 

A KÖH Szegedi Regionális Irodája 2004. január 7-én kelt 92016-12/2003. sz. határozatával szakhatósági hozzájárulását megtagadta. 
Fenntartotta az elvi engedélyezési eljárás során adott elutasító nyilatkozatát, mely szerint a létesítmény magassága, tömege túlméretezett, a védett történeti városközpont építészeti tömeg és térarányait figyelmen kívül hagyja, a Homoki-domb városrész és a városközpont közti átmenetet nem teremti meg, hanem azt egyenesen kizárja. Ismét felhívta a figyelmet arra, hogy a beruházással érintett területen nyilvántartott régészeti lelőhely található, ezért e területen a földmunkák megkezdése előtt megelőző feltárást kell végezni, megállapította továbbá, hogy a szakhatósági megkereséshez mellékelt építési engedélyezési tervdokumentáció tartalomjegyzékében feltüntetett örökségvédelmi hatástanulmány a megküldött mellékletek között nem található. A KÖH az általa 2004. január 30-án érkeztetett teljes örökségvédelmi hatástanulmány alapján 2004. február 13-án kelt 490/0075/009/2004. sz. nyilatkozatával ismét megtagadta szakhatósági hozzájárulását. 

A jegyző az építési engedélyt megadó, 2004. április 26-án kelt határozatában a KÖH elutasító nyilatkozatát arra hivatkozással hagyta figyelmen kívül, hogy - tekintettel arra, hogy „az elvi építési engedélyes tervdokumentációhoz képest semmilyen változás nincs a végleges tervdokumentációban” - az elvi építési engedély megadásánál elkésettség miatt hozzájárulásként figyelembevett műemléki szakhatósági nyilatkozat mind a szakhatóságot, mind pedig az építési hatóságot köti a határozat jogerőre emelkedését követő egy éven belül kezdeményezett építési engedélyezési eljárásokban. A határozat sem a rendelkező részben, sem az indoklásban nem tért ki még a nyilvánvaló eltérésekre sem - lásd „opcionális heliport” - és arra, hogy ezekben a kérdésekben miért nem vette figyelembe a KÖH elutasítását. 

b) Tervtanácsi állásfoglalás

2003. november 19-én tartott ülésén (ajánlás száma: TT279-7/7/03., jegyzőkönyv kelte: 2003. november 24.) a Dél-alföldi Területi Tervtanács megállapította, hogy a véleményezésre benyújtott tervdokumentáció „alapvető, az érdemi megítélést gátló előkészítési hiányosságokat, valamint kiindulási tisztázatlanságokat mutat (pl. a Tervező nem mutatott be szabályozási, vagy részletes rendezési tervet, tervezési programot, környezeti hatástanulmányt, valamint tartalmilag teljes örökségvédelmi tanulmányt)”. A Tervtanács ezért az ülést konzultációnak minősítette, és felkérte a tervezőt a továbbfejlesztett terv ismételt bemutatására. Megállapította azonban, hogy a tervek, illetve a konzultáción elhangzott kiegészítő információk nem igazolták a választott helyszín alkalmasságát a tervezett rendeltetésű, illetve nagyságú épület befogadására, továbbá nem bizonyították annak környezetbe illeszkedését, elhelyezhetőségét. A Tervtanács véleménye szerint a „tervezett épület mérete túlzott, alig tagolt tömege nem illeszkedik környezetéhez, idegen építészeti elemként szétfeszítené a Belváros és a Homokdomb érzékeny, védett városépítészeti szövetét, valamint morfológiai egyensúlyát”. (A Műemléki Tervtanács lényegében azonos megállapításra jutott.)

Az építési hatóság a Tervtanács „állásfoglalásnak minősülő ajánlása ellenében a tervezői nyilatkozatot” fogadta el. A Tervtanács szakmai véleményét és javaslatait nem vette figyelembe a 40/1999. (IV. 23.) FVM rendelet 5. § (3) bekezdésére hivatkozva, mely szerint „(…) a tervtanács állásfoglalása nem érinti a terv elfogadására, illetve jóváhagyására jogosult hatáskörét (...)”  

c) Fellebbezések az építési engedély ellen 

A Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete ügyféli jogállásának elismerését (beadványok kelte: március 23., március 26., március 30., április 7.) a jegyző 2004. április 26-án kelt, 49.461-9/2004. sz. határozatával azzal utasította el, hogy az egyesület bírósági nyilvántartásba vételéről szóló végzés még nem jogerős. Az Egyesület fellebbezését a BKMKH nem bírálta el, 2004. május 4-én kelt levelében arról tájékoztatta a jegyzőt, hogy az „ügyféli jogállás megállapítására vonatkozó határozat nem érdemi, hanem eljárási határozat és ellene a jogszabály külön fellebbezési jogot nem biztosít”. (Az egyesület - 2004. április 29-én iktatott - fellebbezést nyújtott be az építési engedély határozat ellen is. A jegyző a fellebbezést megküldte a BKMKH-nak elbírálás céljából, amely 2004. május 4-én kelt levelében felhívta a jegyzőt, hogy a fellebbezést saját hatáskörben bírálja el.)

2004. május 3-án a „közterületet képviselő közösség” (névvel, lakcímmel, személyi igazolványszámmal ellátott aláíróíveket csatolva) kérelmet nyújtott be a jegyzőhöz (beadvány kelte: április 27.), amelyben jelezte, hogy „közösségük, az út tulajdonosai nevében élni kíván ügyféli jogállásából fakadó fellebbezési jogával”. A fellebbezésben a következők szerepeltek: „Kifogásunk nem az építkezés ellen van, hanem az építészeti megfogalmazás ellen. Nem akarjuk, hogy kamionlejáró épüljön a kiskörút NY-i égtája felé. Nem akarjuk, hogy 35 m magas lőrés nyílásokkal ellátott kőfalazat, bástyafalazat – toronyfalazat övezze a NY-i telekhatárt. Az épület nem illeszkedik a Mária dombi alacsony beépítési intenzitású családi házas óvárosi maghoz.” 2004. május 24-én kelt, 63419/2004. sz. határozatával a jegyző a fellebbezést azzal utasította el, hogy a kérelmezők nem tartoznak az Áe. ügyfélfogalmába. A felhozott érvekre nem reagált. 

2004. május 24-én kelt, 62855-3/2004. sz. határozatával a jegyző elutasította a Kecskeméti Fiatalok Egyesületének 2004. május 5-én kelt beadványát, és megtagadta annak elismerését, hogy az Egyesület az építési engedélyezési eljárásban ügyféli jogállással bír. 

A beruházó kizárási kifogást jelentett be a BKMKH ellen. Az OLÉH által 2004. május  19-én érkeztetett beadvány tárgyában a határozatot még aznap meghozták, és a BKMKH-t az építésigazgatási jogorvoslati eljárásból az OLÉH kizárta. A kizárásról szóló határozatot a  beruházó ügyvédje még aznap személyesen átvette. 

A Kecskeméti Fiatalok Egyesülete 2004. június 3-án fellebbezést nyújtott be a - jogorvoslati eljárásra az OLÉH által 2004. május 19-én kijelölt – PMKH-hoz az április 26-án kiadott építési engedély és a jegyző azon határozata ellen, amellyel ügyféli jogállásukat megtagadta. 2004. július 2-án kelt 81-1403-40/2004. sz. határozatával a PMKH elutasította a fellebbezést. A felhozott érvekre ez a határozat sem reagált. 

2004. május 24-én kelt, 62858-2/2004. sz. határozatával a jegyző elutasította a Független Ökológiai Központnak az ügyféli jogállás és az ebből fakadó jogok megállapítására irányuló, 2004. május 4-én benyújtott kérelmét. A jegyző 2004. május 24-én kelt,          63.418-2/2004. sz. határozatával a Levegő Munkacsoport Országos Környezetvédő Szövetség május 10-én benyújtott kérelmét is elutasította. 

III.7.   Útépítés

A vizsgálatban megkeresett Bács-Kiskun Megyei Közlekedési Felügyelet 2005. április 26-i nyilatkozata szerint hatáskörükbe a létesítményhez kapcsolódó útépítési munkák engedélyezése tartozik. Ez az eljárás – mely kiterjed az érintett belvárosi térség úthálózatának teljes rekonstrukciójára – jelenleg folyamatban van. A rámpákhoz kapcsolódó útépítési engedélyek kiadására „várhatóan 1-2 héten belül kerülhet sor.” 

IV.
A vizsgálat megállapításai

A kecskeméti Malom Center ügyében az első panasz 2004. július 13-án érkezett a Kecskeméti Fiatalok Egyesületétől. További panaszok érkeztek egyrészt a Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesületétől 2004. december 7-én, majd a civil szervezetektől és közvetítésükkel más kecskeméti lakosoktól is.
(Vizsgálatom elrendelése, és az azt közzétevő sajtóközlemény miatt panaszt tett a beruházó képviselője is; valamint a Bács-Kiskun Megyei Bíróság 4.P.21252/2004. számú ítéletét követő jogi helyzetről kérte véleményemet a város alpolgármestere. Mindkét ügyet jelen vizsgálattól elkülönítve kezelem.)

Az Obtv. szerint:  16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
17. § (4) bekezdése:(4) Ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni. 
Tekintettel azonban arra, hogy a panaszosok ügyféli jogállásuk el nem ismerésén kívül a Malom Centernek a városképet romboló hatását, az épületnek a környezetet szétfeszítő méreteit és az adott helyen való felépítésének engedélyezését kifogásolták, az építkezés teljes folyamatát – beleértve a terület beépíthetőségét, a korábban ott állt védett építményeknek az építkezés érdekében való lebontását, az új építmény elhelyezhetőségét, a környezet változtatását, és az épület megvalósítását – engedélyező hatósági eljárást, mint az egymásra épülő és egymást feltételező eljárások összességét vizsgálnom kellett. Vizsgálatomban a panaszosok által benyújtott mintegy 6-700 oldalnyi dokumentum mellett elsősorban az OLÉH vizsgálatát és az általa megküldött iratokat használtam fel. (Amint azt fent jeleztem, két megkeresést kellett küldenem; az első idején az OLÉH a Belügyminisztériumhoz tartozott, másodszor a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárcanélküli miniszterhez.) Második megkeresésemre széles körű, érdemi tájékoztatást kaptam, amely már alapul szolgálhatott vizsgálatomhoz. A KÖVIM mint az önálló eljáró hatóság és szakhatóság, a KÖH elnöke mint a szakhatóság felettes szerve küldött tájékoztatást és iratokat. 

Az Obtv. 29. §-ának (1) bekezdése sorolja fel, hogy mely szervek tekintendőek hatóságnak az országgyűlési biztos vizsgálata során. A Malom Center vizsgálatával kapcsolatban az a), b) és g) pontok alatt említett szervek - közigazgatási feladatot ellátó szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében és helyi önkormányzat – jelentősek. 
Így az Obtv. 29. §-ának (1) bekezdése a) pontja alapján a jegyző mint elsőfokú építésügyi hatóság és a másodfokon eljáró közigazgatási hivatal eljárásait vizsgáltam. 
A Megyei Jogú Város Közgyűlésének eljárását, döntéseit az Obtv. 29. §-ának (1) bekezdése g) pontja alapján vizsgáltam. Az Alkotmány (1949. évi XX. törvény) szerint a „helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása” (42. §). A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerint pedig az „önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg” (9. § (1) bekezdés).
Nem vizsgálhattam azonban a közgyűlésnek a beruházókkal kötött szerződését és az azzal összefüggő polgári jogi jogviszonyt. Annál inkább sem, mert annak egy kérdésében a bíróság már ítéletet hozott, további kérdéseiben per van folyamatban. Így az Obtv. 29. § (2) bekezdése e) alapján nincs hatásköröm. 
Az OLÉH eljárásait az Obtv. 29. §-ának (1) bekezdése b) pontja alapján vizsgáltam. Az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatalról szóló 135/2003. (VIII. 29.) Kormányrendelet szerint az OLÉH hatósági és ellenőrzési feladatkörében ellátja „a hatáskörébe utalt hatósági engedélyezési, jogorvoslati, szakhatósági és ellenőrzési feladatokat” (5. § (4) bekezdés b) pont). 
Az építési engedélyezési eljárásban részt vevő szakhatóságok közül vizsgálatom során a KÖH és a Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: Felügyelőség) eljárásaira, és a Területi Tervtanács véleményére fektettem különös hangsúlyt, azzal a megszorítással, hogy a kizárólag szakmai tartalmú döntéseiket nem bírálhattam felül, ugyanis szakmai – tehát nem jogi kérdések – tisztázására az országgyűlési biztos hatásköre nem terjed ki.
A KÖH a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény alapján látja el a kulturális örökség védelmének hatósági és szakhatósági feladatait (62. § (1)-(2) bekezdései). 
Az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről szóló 341/2004. (XII. 22.) Kormányrendelet értelmében a Felügyelőség gyakorolja az illetékességi területén az elsőfokú környezetvédelmi hatósági, szakhatósági jogköröket (13. § (2) bekezdés a) pont). 
A tervtanácsok a területrendezési, a településrendezési és az építészeti-műszaki tervtanácsokról szóló 40/1999. (IV. 23.) FVM rendelet értelmében „szakmai véleményező testületek” [1. § (2) bekezdés]. 

Az Obtv. 29. §-ának (2) bekezdése e) pontja alapján nem hatóság, ezért nem vizsgálhattam a Megyei Bíróság 2005. január 24-én kelt, 4. P. 21.252/2004. számú ítéletét, vizsgálatom során kizárólag annak indokolására támaszkodtam. Az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) számú határozatában kimondta, hogy „a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom függetlenségének kitüntetett szerepe van. A bírói hatalom legfőbb sajátossága, (…) hogy állandó és semleges. Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése annak kimondásával, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve.” A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény szerint a bíróságok a vitássá tett vagy megsértett jogról véglegesen döntenek, a bíróság határozata mindenkire kötelező [2. § (1) bekezdés, 7. §]. 
Az Obtv. 29. § (2) bekezdése f) pontja szerint az ügyészség - kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet, - a törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak, a Megyei Főügyészség törvényességi eljárásait ezért nem vizsgálhattam. A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény szerint az ügyészség ellátja az ügyészi törvényességi felügyeletet [3. § (2) bekezdése g) pont], ennek keretében elősegíti, hogy a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák. Tekintettel azonban arra, hogy az ügyészi törvényességi felügyelet nem az ügyészség nyomozati jogkörébe tartozik, a törvényességi felügyelet körében tett intézkedéseket – több felszólalást, illetve óvást – nem vizsgálhattam, ezeket a tényállás részeként kezeltem.

Nem vizsgáltam részleteiben a Kecskeméti Körzeti és a Bács-Kiskun Megyei Földhivatal hatósági eljárásait, tekintettel arra, hogy az ügyészi óvást követő eljárás folyamatban van, továbbá – álláspontom szerint – a Bács-Kiskun Megyei Bíróságnak a forgalomképtelen közút cseréjével kapcsolatban hozott ítéletének indokolása e vonatkozásban is alapul szolgál megállapításaimnak. 

A tervezői jogosultságot csak mint az építési hatósági eljárás részét, az Étv. 32. és 36. §-ainak való megfelelés szempontjából vizsgáltam. Nem vizsgáltam a tervezők tevékenységével kapcsolatos, a Budapesti Építész Kamara Etikai Fegyelmi Bizottságának határozatait, mert azok még nem jogerősek, továbbá nincsenek szoros összefüggésben a vizsgált hatósági eljárásokkal. 

IV.1.	 A konkrét ügy egyes részeire vonatkozó megállapítások:

IV.1.1.	 Az ügyféli jogosultsággal kapcsolatos eljárások

A hozzám intézett panaszok szerint az engedélyezési eljárásokban a civil, társadalmi szervezetek – elsősorban a Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete és a Kecskeméti Fiatalok Egyesülete, továbbá a Független Ökológiai Központ és a Levegő Munkacsoport –, illetve a magukat a „közterületet képviselő közösségnek” nevező magánszemélyek ügyféli jogállását nem ismerték el, így az építkezéssel kapcsolatos jogorvoslathoz való jogukkal sem élhettek. 

A Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete 2004. március 26-án, a Független Ökológiai Központ 2004. május 4-én, a Kecskeméti Fiatalok Egyesülete 2004. május 5-én, a Levegő Munkacsoport 2004. május 10-én nyújtott be beadványt ügyféli jogállásuk – és ezzel kapcsolatos jogosítványaik, pl.: a Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete iratbetekintési jogával kívánt élni - megállapítása iránt. A jegyző mind a négy civil szervezet kérelmét elutasította. A Független Ökológiai Központ és a Levegő Munkacsoport esetében arra hivatkozott, hogy a Legfelsőbb Bíróság 1/2004. KJE jogegységi határozatából következően nincs a közigazgatási szervnek kötelezettsége arra nézve, hogy felkutassa a környezetvédelmi hatásterületen működő egyesületeket, társadalmi szervezeteket. Az építési engedélyezési eljáráshoz kapcsolódó környezetvédelmi engedélyezési eljárás során a környezetvédelmi engedélyköteles tevékenységről hirdetményt tettek közzé, köztudomású volt továbbá a nyilvános közgyűlések, és a sajtóban megjelent információk alapján, hogy építési engedélyezési eljárás folyt. A két civil szervezetnek tehát több hónap állt a rendelkezésére jogaik érvényesítésére, ennek ellenére az építési engedélyező határozat jogerőre emelkedését – 2004. április 26. - követően kérték ügyféli jogosítványaik megállapítását.

A Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesületének kérelmét elutasító 2004. április 26-án kelt határozat indokolása szerint az egyesület nyilvántartásba vételéről szóló bírósági végzés még nem emelkedett jogerőre; egy még be nem jegyzett szervezetet nem illethetnek meg ügyféli jogosítványok. 
A Kecskeméti Fiatalok Egyesületének kérelmét egyrészt a Független Ökológiai Központhoz és a Levegő Munkacsoporthoz hasonló indokokkal utasította el a jegyző 2004. május 24-én azzal, hogy a kérelmet elkésetten, az építési engedélyt megadó határozat jogerőre emelkedését követően nyújtották be. Másrészt azzal, hogy az egyesület céljai között a környezetvédelmi érdekek képviselete nincs megemlítve, ezért, még ha korábban is nyújtották volna be kérelmüket, a folyamatban lévő eljárás során nem lehetett volna őket ügyfélnek tekinteni. Tették ezt annak ellenére, hogy a BKMKH vezetője 2004. május 4-én kelt levelében felhívta a jegyző figyelmét arra, hogy a 2001. március 23-án kelt jogerős bejegyző végzés szerint az alapszabály 5.2. pontja alapján az Egyesület közhasznú tevékenységet végez a kulturális örökség megóvása és a környezetvédelem területén. (Az alapszabályt bekértem, az a BKMKH állítását igazolta.) Az építési engedélyt magánszemélyek – a közterületet képviselő közösségként nevezve magukat – az önkormányzatnál május 3-án érkeztetetten fellebbezték meg. A jegyző 2004. május 24-én ügyféli jogosultság hiányára hivatkozva elutasította a kérelem érdemi elbírálását. A jegyzői indokolás szerint a Malom Center alapjául szolgáló ingatlant utak veszik körül, melynek az önkormányzat a tulajdonosa. Az Áe. és a 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet szerint a közterületet képviselő közösség tagjai nem rendelkeznek ügyféli jogállással.

A Kecskeméti Fiatalok Egyesülete 2004. június 3-án megfellebbezte a jegyző 2004. május 24-én kelt határozatát. A kérelmet – az OLÉH 2004. május 19-én kelt, az építésigazgatási jogorvoslati eljárásból a BKMKH-t kizáró határozata értelmében - a PMKH vezetője bírálta el 2004. július 2-án. A hivatalvezető érdemi határozatnak tekintette a jegyző döntését, és elutasította a fellebbezést. Kifejtette, hogy az építési engedélyezési eljárásban a fellebbezőnek több hónap állt rendelkezésére ügyféli jogai érvényesítésére, az építéshatóságnak nincs felkutatási kötelezettsége annak felderítésére, hogy ki az ügyfél, továbbá azt, hogy az Egyesület ügyféli minőségének megállapítása a hatóság mérlegelési jogkörébe tartozik, akinek figyelmemmel kellett arra is lennie, hogy az építtető jogos érdekei csorbulhatnak, ha indokolatlanul terjeszti ki a hatóság az ügyféli kört.

A hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szerint ügyfél „az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti [3. § (4) bekezdés]  

Civil szervezetek ügyféli jogállása

A Legfelsőbb Bíróság 1/2004. Közigazgatási jogegységi határozatában kifejtette, hogy a nemzetközi joggyakorlattal összhangban a környezetvédelemnek a magyar jog is egyre nagyobb jelentőséget tulajdonít, fokozatosan kiterjeszti a jogvédelem határait, és fellépést biztosít a közérdeket, nagyobb közösséget ért környezeti sérelem vagy veszélyhelyzet esetén. E jogvédelmi feladatkörnek sajátos esete a környezetvédelmi hatósági eljárásban való fellépés. A Kvt. a környezetvédelmi feladatot vállaló szervezeteket ügyféli jogosítványokkal ruházza fel. A Kvt. kimondja, hogy a „környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket a környezetvédelmi államigazgatási eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg [98. § (1) bekezdés]. Az építési beruházások kapcsán különösen jelentős joga a szervezetnek, hogy tagsága érdekeit képviselve részt vehet a környezetvédelmi engedélyezési eljárásban [98. § (2) bekezdés b) pont]. 

Az un. „Metróperben” a Fővárosi Bíróság a civil szervezetek kereshetőségi jogával kapcsolatban kifejtette, hogy esetükben „a működési kör, a cél, a feladat alapszabály szerinti vizsgálata szükségtelen, nevezettek a jogszabály rendelkezései folytán a környezetvédelmi államigazgatási eljárásokban ügyfélnek minősülnek és perbeli igényérvényesítési (kereshetőségi) joguk van. A felperesek kereshetőségi joga, tehát a konkrét esetben a környezetvédelmi szakhatósági állásfoglalás tekintetében továbbá az eljárási kérdések vonatkozásában korlátlan, míg minden további esetben az alapszabály szerinti célok és feladatok által meghatározott módon korlátozott, azaz ez azt jelenti, hogy minden további esetben az igény érvényesítéshez fűződő nyilvánvaló és közvetlen érintettséget vizsgálni kell, melyre az alapszabály szerinti célok és feladatok adnak eligazítást. Következésképpen a felperesek kereshetőségi joga (…) az érintett építmények, területek használati biztonságára, károsodásának megóvására, használhatóságára, beleértve a védőtávolság vitatását, kiterjed”.

Mindezek alapján a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrejött Független Ökológiai Központot, a Levegő Munkacsoportot az építési engedélyezési eljárás környezetvédelmi engedélyezési részét érintően megillette volna az ügyféli jogosultság.
A Kecskeméti Fiatalok Egyesületének alapszabályában – a jegyző állításával ellentétben - úgyszintén szerepel a környezet védelme, mint közhasznú tevékenységének egyik területe. Ezért az Egyesületet is megillették volna az ügyféli jogosítványok.

A Kvt. rendelkezésein túl a szakirodalom álláspontja szerint környezetvédelmi ügyekben „az sem kizárt, hogy egy társadalmi szervezet az Áe. 3. § (4) bekezdése alapján igazolja jogai vagy jogos érdekei érintettségét, ebben az esetben azonban nem mint specifikusan környezetvédelmi jellegű társadalmi szervezet rendelkezik ügyféli joggal egy, a környezetvédelmi törvény által környezetvédelmi jellegűként besorolt eljárásban, hanem az üggyel és az ügy tárgyával való szorosabb pl. szakmai kapcsolat teszi lehetővé az ügyféli minőségben fellépést.” 

Tehát ha a Kvt. alapján egy szervezetet nem is illetne meg az ügyféli jogosultság, az Áe. ügyfél fogalma alapján megállapítható az. A Kecskeméten működő civil szervezeteknek ugyanis fennállt a szoros kapcsolata a város központjában engedélyezett bevásárlóközpont létesítésével, és a beruházás megvalósulásával felmerülő közlekedési, városképi terhekkel, melyeknek valóságos érintettjei (álláspontjuk szerint: elszenvedői) lesznek.

Megállapítom, hogy a jegyző érdemben egyik civil szervezet kérelmével kapcsolatban sem vizsgálta, hogy megillették volna-e a szervezeteket az ügyféli státuszhoz fűződő jogok. A Kecskeméti Építészek Környezetvédő Egyesülete még valóban nem volt jogerősen bejegyezve a kérelem benyújtásakor, majd a hiánypótlásra biztosított időn belül. Ezért még nem minősült jogi személynek, csakhogy az ügyféli jogosultság az Áe. és a Kövt. szerint a jogi személyiséggel nem rendelkező „más szervezeteket”, „társadalmi szervezeteket” is (mozgalmak, esetre szerveződő közösségek) megilleti. A többi három szervezet esetén a kérelem benyújtása idejében az építési engedély már jogerőre emelkedett. Erre azért kerülhetett sor, mert az építési engedélyt annak meghozatala napján jogerősítette a hatóság. Az ügyféli jogosítványok megállapítása iránti, legkésőbb 14 napon belül előterjesztett kérelmeket ezért elkésettnek minősítette. (Az Áe. 62. § (2) bekezdése szerint „ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni”.)
Nem helytálló a hatóságoknak –a jegyzőnek, és a PMKH vezetőjének - az az álláspontja, hogy csak abban az esetben fogadja el a civil szervezeteknek az építési engedéllyel szembeni fellebbezési – és ügyféli - jogosultságát, ha azok az eljárás részét képező környezetvédelmi engedélyezésben részt vettek. Sem az Áe.-ből, sem a különös jogszabályokból nem következik, hogy csak abban az esetben élhetne egy ügyfél a fellebbezési jogosítványával, ha az eljárás korábbi szakaszában fellépett. A fellebbezés szempontjából irreleváns, hogy a civil szervezetek az eljárás korábbi menetéről tudtak-e, arról tudomással kellett-e bírniuk. 

Magánszemélyek ügyféli jogállása

A Legfelsőbb Bíróság egyértelmű és következetes álláspontja szerint (BH 1994. 453.) építési eljárásban a szomszéd ügyfél. A Malom Center engedélyezésének sajátos problémája, hogy a tervezett épületet közutak veszik körül, tehát nincs közvetlen szomszédja. A hatóság szerint már az utak másik oldalán élőket sem illette meg az ügyféli jogosultság, velük ezért az engedélyező határozatot nem közölték. 
Az Áe. kommentárja szerint „ügyfél azonban az államigazgatási eljárásban az is, akinek jogát, vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az építési engedélyezési eljárásban pl. ügyfél egy ötemeletes lakóházban akár a negyedik, vagy ötödik emeleten lakó tulajdonos, vagy bérlő még akkor is, ha az adott esetben az épület földszinti fogadórészén alakítják át a volt gyógyszertárat élőzenei jazzkocsmává és ehhez az átalakításhoz a nem lakás céljára szolgáló helyiség bérlője, tulajdonosa, üzemeltetője építési engedélyt kért. Könnyű belátni ugyanis, hogy a jelzett helyiségek tervezett funkcióváltozása igencsak érinteni fogja a lakókat, nem pusztán a leendő kocsma közvetlen szomszédságában, hanem a távolabb, még akár néhány házzal távolabb élőkét is. Az új létesítmény vendégköre feltételezhetően megváltoztatja az utca forgalmi rendjét, éjszakai nyugalmát, zajszennyezettségét stb. Az ilyen esetekre gondolva tágította ki a törvényalkotó az ügyféli kört és elegendőnek ítélte csupán azt, hogy valakinek a jogát, vagy jogos érdekét az adott ügy érinti.”
A BH 2001. 44. szerint ügyfélnek csak az minősül, aki az ügyben való közvetlen érintettségét igazolja. „A jog vagy jogos érdek érintettsége közvetett nem lehet, annak az ügyfél szempontjából közvetlenül kell jelentkeznie.” Ezzel összhangban a Legfelsőbb Bíróság 20/2004. Közigazgatási jogegységi határozata szerint az ügyféli érintettségének mindig a közigazgatási határozattal összefüggésben kell fennállnia. Ügyfél pedig csak az lehet „akire a határozat rendelkezésének közvetlen hatása van”. 
A szakirodalom azon az állásponton van, hogy az ügyféli jog gyakorlására alkalmas jogalanyok köre létesítési típusú engedélyek esetében nagyon gyakran a közvetlenül szomszédos telekkel rendelkezni jogosultakra korlátozódik, mely a környezeti hatások telekhatárokon átnyúló hatásterületét figyelembe véve nem helyes.

Megállapítom, hogy a közterületet képviselő közösség fellebbezésének elbírálása volt az egyetlen eset, amikor a jegyző vizsgálta, hogy megilletik-e az ügyféli jogosítványok a kérelmezőt. Ez esetben viszont a jegyző kizárólag azt vizsgálta, hogy a beruházásnak nincs közvetlen szomszédja, az ügyféli jogosultságot tehát a lehető legszűkebben, az Áe. ügyfélfogalmának indokolatlan szűkítésével értelmezte. Nem vette figyelembe, hogy egy közel 50.000 m2 területű 10 szintes építmény, áruszállítási és vásárlói forgalommal nem csak a közvetlen szomszédok jogaira, hanem távolabb élők jogaira és jogos érdekeire is kihatással van. 

A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság egy bevásárlóközpont építési engedélyét megfellebbező környékbeli lakók ügyféli jogosítványai kapcsán kifejtette, hogy „a telekhatáros szomszédok ügyféli jogosultsága a közigazgatási szerv részéről nem vitatható el, ugyanakkor ez nem szűkíti az Áe. 3. § (4) bekezdés szerinti ügyféli kört. (…) Jogos érdekről (törvényes, törvény által védett érdekről) akkor van szó, mikor a közigazgatási szerv döntésével egy adott személy helyzete változik meg hátrányosan. (…) Érdemben kell tehát vizsgálni az érdekeltséget (a közigazgatási jogviszony létrejöttét) az érdeksérelemre hivatkozó személy és az adott ügy tárgya között.”  

Álláspontom szerint a Malom Center beruházás megvalósulásával az építmény és rendeltetése közvetlenül érinti legalább az utak szemközti oldalán élők jogait, jogos érdekeit. Egy ilyen méretű beruházás megvalósulásával teljes mértékben megváltozik a környék forgalma, légszennyezettsége, zajterhelése, ennek következtében az ott lakók életfeltételei, valamint az ingatlanok értéke is változik. Emellett a komplexum a város távolabbi pontján élőkre is – a városkép jelentős megváltoztatásával - kihatással van. 

Összességében a beadványt tevő magánszemélyeket mind az Áe. ügyfélfogalma, mind a hivatkozott Legfelsőbb Bírósági határozatok alapján megilleti a beruházás kapcsán az ügyféli jogosultság. 

A rámpa létesítésével kapcsolatos ügyféli jogosítványok

A Malom Center Korona utcához csatlakozó rámpái bár műszakilag együtt az épülettel, annak tartozékaként, de a Földhivatalnál külön helyrajzi számon nyilvántartott (időközben teljes egészében közterületté változtatott) ingatlanokon kerülnek kialakításra. Az építési engedély ezeket a helyrajzi számokat nem tüntette fel, a rámpákkal közvetlenül határos szomszédos ingatlanok tulajdonosait az engedélyező határozat megküldésével a beruházásról a 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet ilyen előírása ellenére nem tájékoztatták, így ügyféli jogosítványaikkal sem tudtak élni. 

A jegyző 2004. március 10-én kelt – a fel- és lehajtók kiépítésének tulajdonosi hozzájárulása megadása iránt a képviselő-testületnek tett – előterjesztésében leszögezte, hogy „konkrét építéshatósági ügyben további felvilágosítást az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. alapján csak ügyfél kaphat”. A vizsgált személyeket és szervezeteket megillette volna az ügyféli jogosultság, de legtöbbjük ilyen tartalmú kérésük ellenére sem kapott tájékoztatást, számukra az őket érintő határozatokat nem kézbesítették. 
Mindezek következtében sérült a közérdekű adatok nyilvánosságához [Alk. 61 §. (1) bek.] és a jogorvoslathoz való joguk [Alk. 57.§ (5) bek], továbbá felmerült a tulajdonhoz [Alk. 13. § (1) bek.] és az egészséges környezethez való jog [Alk. 18. §; 70/D. § (1)-(2) bek.] sérelmének közvetlen veszélye. 
(Az önkormányzat tulajdonosi hozzájárulása kapcsán az „önkormányzat, mint ügyfél” kérdést lásd a 48. oldalon.)  

Megállapítottam, azt is, hogy a Malom Centerrel kapcsolatos valamennyi építéshatósági engedélyhez beadott valamennyi fellebbezés elbírálása – ha egyáltalán építéshatósági határozattal történt – legfeljebb az ügyféli jogállás alaki, eljárási témakörében maradt, egyetlen alkalommal sem adtak választ az építkezés kapcsán felhozott tartalmi kifogásokra, ellenérvekre, vagyis a fellebbezés érdemi elbírálása minden alkalommal elmaradt. 

IV.1.2.  Településrendezés és telekalakítás

A területre 2003. december 31-ig a város általános rendezési terve volt érvényben. Ennek a központi belterületre vonatkozó szabályozási terve, amelyet a város Közgyűlése a 14/1991. (VI. 24.) Kr. sz. rendelettel fogadott el, a kérdéses tömböt intézményterületbe sorolta, és azon belül nem nevesítette funkcióját, hanem tartalék területként kezelte. A szabályozási terv a Hoffmann J. utca és a Szilády K. utca felől közterületbe sorolta a korábbi építési telkek egy részét. Ezen telekrészek önkormányzati tulajdonba vétele és egyesítése már korábban megtörtént. A terv még egy konkrét előírást tartalmazott a területre: a malom régi épületét (Csányi utca menti épület, kis hátranyúló szárnnyal) helyi védelem alá helyezte, amelyet a jelkulcs szerinti vastagabb kontúrral és „ipartörténeti" felirattal jelölt.
A terv nem szabályozza a Korona utca határvonalát, ami többszörösen tört vonalú – ez összhangban van a szabályzat azon előírásával, amely a területet városképi és városszerkezeti jelentőségű területbe sorolta (ennek a védelemnek egyik fő szakmai eleme az utcavonalak megőrzése). A szomszédos tömbökben, a Hoffmann és a Szilády utca túloldalán, helyi védettségű épületek sorakoznak, ezek földszintesek, besorolásuk az egyik tömbben 5.0, a másikban 5.0-7,5 méteres homlokzatmagasságú épületek létesítését engedte meg. A további szomszédos tömbön belül intézményterületek és közpark találhatók. A meglévő intézmények magassága igen különböző, „kiugróan” magasak azonban csak a templomtornyok. 

Az általános rendezési tervet a város évente többször is módosította (1994-ben 1, 1995-ben 4, 1996-ban 3, 1997-ben 10, 1998-ban 8 és 1999-ben 2 alkalommal), de ezek a módosítások részterületeket érintettek, a vizsgált tömb területét és környékét nem érintették.

A 2003. december 30-ig hatályban volt szabályozási terv 4. §-a foglalkozott az intézményterületekkel, de felsorolásukon túlmenően semmilyen előírást nem tartalmazott (kivéve az üzemanyagtöltő állomások elhelyezésének kizárását).
A védett területekre a 12. § vonatkozott. A (3) bekezdése a területet „városképi és városszerkezeti jelentőségű” területbe sorolta, amely „legalább helyi védelemben részesül”. A (3) bek. b) pontja rögzítette: „A városképi és városszerkezeti jelentőségű területeken a meglévő értékek fokozott védelme szükséges. Átépítés esetén az utcaszerkezeti adottságok megtartandók a szabályozási terven jelölt szabályozási szélesség-módosítások kivételével, a tervezett épületek a szabályozási terven jelölt módon a környezetbe simulás igényével tervezendők.” Ugyanitt a 4.) bek. b) pontja kimondja: „Az (1)-(3) bekezdésben felsorolt területeken minden építészeti és történeti értéket meg kell menteni. A megmaradó, kevésbé értékes épületek átépítésénél, korszerűsítésénél, vagy új épületek létesítésénél legfontosabb követelmény az új elemek harmonikus beillesztése.”
A szabályzat tartalmazott egy ezeknek ellentmondó előírást is. A 2.§ (1) bek. c) pontja szerint „az irányadó szabályozási elemek a szabályozás lehetséges elemeire utalnak. Pontosításuk további tervezést igényel. Szükség szerinti módosításuk az építésügyi hatóság hatáskörébe tartozik. „Ilyenek pl. a „helyi védelem alatt álló épületek, építmények”.
A rendelet utóbbi rendelkezése törvénysértő, mert ellentétes a jogalkotási törvény azon előírásával, hogy a jogszabálynak egyértelműnek kell lennie, továbbá, mert sérti a subdelegálás tilalmát, amikor a képviselő testület hatáskörébe tartozó ügyet - védetté nyilvánítás, rendezési terv jóváhagyása - az építési hatóság döntésébe utalt.
A két előírás közül a védett területekre vonatkozó a konkrétabb előírás, ami nem az egész városra vonatkozott általában, hanem az egyes nevesített, külön kiemelt területekre. Mivel a speciális szabály erősebb, mint az általános – a jogalkotás és -alkalmazás szempontjából – ezért az építési hatóság nem adhatott volna engedélyt a védett épület bontására.
A telekalakítási engedélyek közül a négy telek egyesítésére vonatkozó 90995-4/2003. számú, 2003. július 2-án kelt és ugyanazon a napon jogerősített határozat településrendezési szempontból is megkérdőjelezhető, mert az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 18.§ (2) bekezdése szerint, „ha egy adott területen nincs építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv, vagy azok a korábbi előírások szerint készültek, és nem szabályoznak (- ... -) teljes körűen, építési munkát végezni csak e törvény, valamint az egyéb jogszabályok megtartásával és akkor lehet, ha a célzott hasznosítás jellege, a beépítés mértéke és módja illeszkedik a meglévő környezethez”.
A telekegyesítéssel olyan nagyágú és egész tömb méretű telek alakult ki, amely ugyan előfordul a városszerkezeti védettségű területen, de nem nevezhető a környezetre jellemzőnek.

A város történeti városrészébe hasított bele a Petőfi Sándor utca környezetének lakótelep jellegű telepszerű többszintes beépítése. Már az 1980-as években felismerte, hogy ez a folyamat káros a városra nézve, mert elveszíti egyediségét, önazonosságát. Ezért a város módosította terveit és előírta a régi városrészek jellemzően telkenkénti megújítását, sok régi épület megőrzését. A városban – jórészt a helyi építészek közreműködésével – egy sajátos építészeti arculat erősödött meg, amelyik szellemi elődjének a XIX-XX. század fordulójának magyaros szecesszióját fogadta el, annak törekvéseit vitte tovább. Ehhez a szellemiséghez még olyan jelentős és más stílusban alkotó építészek is igazodtak, mint például a megyei könyvtár „pro architektúra” díjas tervezője.

A következő telekalakítási eljárás (eng. hat. száma: 25293 - 23/2004.; ápr. 8.) a telek közterületi határvonalának „határrendezésére" irányult, egyidejűleg történt meg a korábban kialakult 3354/1 helyrajzi számú közterületrész egyesítése a szomszédos közút területével. A terület-kimutatás szerint minimális területcsere zajlott a beruházó és a város között, de a valóságban a telek területe megnőtt, és a Gáspár András körút (3339 hrsz) – korábban a szabályozási terven Korona utca – területe jelentősen csökkent. Ez a Koháry István körúti (Csányi utca) torkolatban tizenegy méteres szélességet ért el. A területszámítás abszurditása annyira szembeszökő, hogy azt a MJV Pénzügyi Osztálya is észrevételezte (Lásd a Mérnöki és Környezetgazdálkodási Osztályon 2004. 01. 23-án felvett jegyzőkönyvet!).  

Az OLÉH véleményével megegyezően megállapítottam, hogy a területcsere szakértő általi ellenőrzésére szükség lett volna (lenne még ma is) a fent leírtakon kívül azért is, mert a 16/1997. (III. 5.) FM rendelet szerint: „23. § (1) A felmérési, térképezési, területszámítási hiba kijavítása nem érinti, és nem változtatja meg a természetbeni határvonalat és a birtoklási viszonyokat.” A tényállás e vonatkozásban való tisztázása a területcsere egyéb kérdései mellett elsikkadt. 

A telekhatár-rendezést engedélyező határozat ellen a BKM Főügyészség 2005. április 8-án óvással élt a jegyzőnél. Az óvás elbírálása folyamatban van. 

A telekhatár-rendezés jogcímén az önkormányzati tulajdonú ingatlanok cseréjére vonatkozó döntésekkel kapcsolatban megállapítottam, hogy az ingatlannal való rendelkezés jogi alapjául az előterjesztők, illetve a közgyűlés minden esetben az önkormányzat vagyonáról és a vagyongazdálkodás szabályairól szóló, többször módosított 25/2003. (VI. 2.) KR. számú  helyi rendeletét (a továbbiakban: KR.) tekintették.
A tulajdonosi jogok gyakorlásával összefüggésben a helyi rendelet szabályainak súlyponti kérdését magam is abban látom, hogy az önkormányzat vagyonával kapcsolatos jognyilatkozat megadására a közgyűlés a polgármestert hatalmazta fel. Így annak terjedelmét, illetve hatályát kiemelten vizsgáltam álláspontom kialakítása során. 

Az önkormányzati tulajdonhoz kapcsolódó alkotmányossági értelmezések áttekintése előtt utalni kívánok arra, hogy az ingatlan-vagyonnal való tulajdonosi rendelkezés az önkormányzat gazdasági programja végrehajtásának része, gazdálkodásának eszköze. Az 1989. évi XXXVIII. törvény alapján ezek ellenőrzése az Országgyűlés által létrehozott legfőbb pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerv, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) feladatkörébe tartozik. Az ÁSZ az önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzését 2004-ben végezte el, amelynek során a 2001-2003. évekről az ellenőrzési megállapításait a „0463. 2005. február” jelzésű Jelentésében foglalta össze: A „II. Részletes megállapítások 1.4., 1-5. pontok”-ból kiemelésre érdemes, hogy az önkormányzat nem rendelkezett hosszú távú vagyonértékesítési koncepcióval, illetve vagyongazdálkodási célkitűzésekkel. Ehhez a megállapításhoz az ÁSZ szükségesnek tartotta rögzíteni: „(….) törzsvagyont nem értékesített”.

Az önkormányzatok tulajdonára vonatkozó alkotmányos alapelvet az Alkotmány 12. § (2) bekezdése rögzíti elsődleges szabályként, amikor kimondja, az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. Ezt más alaptörvényi törvényhelyek is garantálják, így általában a tulajdonhoz való jogot biztosító 13. §, illetve a helyi önkormányzatokról szóló 44/A. § (1) b) pontja. E szabályokból nyilvánvaló, hogy az önkormányzatiság materiális alapja, az önkormányzatok cselekvési autonómiájának garanciája a saját tulajdon, kiemelten az önkormányzati törzsvagyon. 

Az önkormányzatok tulajdonáról alapvetően az Ötv. rendelkezik. Indokolása arra is kitér, hogy mindent megelőz a kötelező szolgáltatások teljesítése. Az önkormányzati vagyon közvagyon, amely nem kockáztatható úgy mint a magántulajdon. A közösséget szolgáló vagyont több nemzedékre való előrelátással, csak a közösség hasznára való gyarapítással lehet működtetni.
Az Ötv. 2003. évi módosítása óta a törvény nevesítetten rendelkezik az önkormányzati vagyon külön részét képező törzsvagyonról, amelyet a többi vagyontárgytól elkülönítve kell nyilvántartani. A vagyonállapotról az éves zárszámadáshoz – a külön jogszabályban meghatározottak szerint – vagyonkimutatást kell készíteni. Az ingatlannyilvántartás és közműnyilvántartás együttesen képezi az önkormányzati vagyonkataszter alapját. A kataszter – a törzsvagyon és az egyéb vagyon szerint – tartalmazza az ingatlanra vonatkozó főbb adatokat, s az ingatlan számviteli nyilvántartási bruttó értékét, illetve a becsült értéket. 
Az önkormányzati tulajdongyakorlás körébe tartozó döntéseket – a tulajdonjogból eredő rendelkezési részjogosítványokat is ideértve – a képviselő-testület hozhatja meg. A forgalomképtelen közterületek – utak – ilyen besorolását az önkormányzat képviselő-testülete is kizárólag az Étv. 7. § (3) bekezdés c) pontja szerinti településrendezési eszközök alkalmazásával változtathatja meg. (A településrendezés sajátos eljárásáról lásd a Jelentés 2. oldalán a 62/2002. (XII. 17.) AB határozatot.) A városnak nincs településrendezési terve. Az utak térbeli elhelyezkedését, átminősítését illetően ezt sem egyedi telekalakítási eljárással, sem polgári jogi szerződéssel nem lehet kiváltani. (A képviselő-testület egyebekben a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon esetében rendeletben, egyéb vagyon esetében pedig határozatban felhatalmazást adhat a polgármesternek, bizottságának, a polgármesteri hivatalnak, költségvetési szervének vagy gazdasági társaságának.)
E ponton kapcsolódik a helyi önkormányzat jogalkotási tevékenysége az Ötv. rendelkezéseihez. Az adott tárgykörben megalkotott rendelete az önkormányzat szabályozási autonómiáján alapul, amelynek tartalmával kapcsolatban az Alkotmány egyetlen kikötést tesz, nevezetesen nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. 
Ezek a magasabb szintű jogszabályok többek között:
- Ptk. alábbi szakaszai: 173. § (1) Forgalomképtelenek
a) a kizárólag állami tulajdonban álló dolgok,
b) törvényben meghatározott más dolgok.
(2) A forgalomképtelen dolgok elidegenítése semmis.
378. § Ha a szerződő felek dolgok tulajdonának kölcsönös átruházására vállalnak kötelezettséget, az adásvétel szabályait kell megfelelően alkalmazni. Ebben az esetben mindegyik fél eladó a saját szolgáltatása, és vevő a másik fél szolgáltatása tekintetében.
 - az Ötv. 79. § (2) bekezdés a) pontja: A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes:
a) forgalomképtelenek a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok (…)

A 2003. május 28-án megalkotott, hivatkozott KR. 4. §-a szerint az önkormányzat forgalomképtelen vagyontárgyai a helyi közutak és terek, valamint ezek műtárgyai, a parkok [a)-b) pontok]. A 3. § (2) bekezdés kimondta, hogy a törzsvagyon tárgyai forgalomképtelenek vagy korlátozottan forgalomképesek. A 7. § (2) bekezdésében az önkormányzati rendelet jogalkotója, az önkormányzat vagyonával kapcsolatos tulajdonosi jognyilatkozatok megadását – az elővásárlási jog gyakorlására vonatkozó külön szabályozás kivételével – a polgármesterre bízta. A rendelet zárójelben példálózó felsorolásként tartalmazta a telekmegosztáshoz, telekösszevonáshoz, telekhatár-rendezéshez való hozzájárulást. 
A közgyűlés 2004. február 11-i hatállyal alkotta meg a KR. módosításáról rendelkező 6/2004. (II. 11.) KR. számú rendeletét, amely új (2) bekezdést léptetett az idézett normaszöveg helyébe. E szerint „közterületet nem érintő telekhatár-rendezés”-re változott a korábbi „telekhatár-rendezés” szabályozás.    

A KR. a megalkotásakor elfogadott vagyongazdálkodási szabályai között a polgármester felhatalmazása – az Ötv. és Ptk. fent idézett előírásaival ellentétben –   az önkormányzat vagyonával való korlátlan rendelkezési jogosultságot biztosított a polgármester számára, holott ilyennel még a törvény által feljogosított képviselő-testület sem rendelkezik. Ezen a körülményen nem változtatott az sem, hogy a rendelet szövegében zárójelben példaként néhány eset felsorolásra került. (A Ptk. 112. §-hoz fűzött magyarázat szerint a rendelkezési jog a legtágabb értelemben – többek között – a tulajdonosnak az a joga, hogy a dologra nézve polgári jogviszonyt létesíthessen. A rendelkezési jog kiterjed a dolog birtokának átengedésére, másnak használatra való átengedésére, vagy hasznai szedésére való feljogosításra, arra, hogy a dolgot biztosítékul adja vagy más módon megterhelhesse, a dolog tulajdonjogát átruházza, vagy tulajdonjogával felhagyjon.)
Az Ötv-nek az önkormányzati tulajdongyakorlásra vonatkozó idézett szabályai alapján ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a felhatalmazás az egyes részjogosítványok gyakorlására a tulajdonjog tárgyai közül csak a korlátozottan forgalomképes törzsvagyonra és az egyéb vagyonra terjedhet ki, a forgalomképtelenre nem.

Mindezek alapján megállapítottam, hogy az önkormányzati rendelet e tekintetben sértette az önkormányzatok tulajdonára vonatkozó alkotmányos alapelveket, törvényi tiltó szabályokat és az előzőekben hivatkozott Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére is figyelemmel – mivel ellentétes volt több magasabb szintű jogszabállyal – alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott. A helyi szabályozással okozott jogellenes állapotot a rendeletnek a 2004. február 11-ei módosítása szüntette meg, amikor is a forgalomképtelen törzsvagyonról (közterület) való rendelkezési jogot elvonta a polgármestertől. (A telekalakítással érintett önkormányzati ingatlanoknak a vagyonleltár szerinti – közterület – megnevezései ugyan nem felelnek meg a KR-ben felsorolt forgalomképtelen vagyontárgyak elnevezéseinek, azonban az ingatlancímek szerint nem kétséges az ingatlanok forgalomképtelen törzsvagyoni jellege.)

A tulajdonosi hozzájárulás polgármester általi megadása a vázrajz szerinti megosztáshoz, így – pro forma – egy hatályos, de alkotmányossági szempontból vitatható helyi rendelet alapján történt.
Az ingatlanok cseréjéről szóló polgári jogi szerződés aláírására történő közgyűlési felhatalmazás előkészítésekor, illetve az erről szóló előterjesztés és határozat-tervezet jegyzői elkészítése időpontjában már ez a jogalap is hiányzott, mivel a módosított rendelet már nem biztosított rendelkezési jogot a polgármesternek a közterületi jellegű ingatlanokon még telekhatár-rendezés címen sem. A polgármesteri felhatalmazást mégis megadó 95/2004.     (III. 31.) KH számú törvénysértő határozatot a közigazgatási hivatal – törvényességi észrevétele eredménytelensége miatt – a bíróságnál megtámadta, amely a közgyűlési határozatot hatályon kívül helyezte.

Az Obtv. 22. § a) pontja lehetővé teszi számomra, hogy indítványozzam az Alkotmánybíróságnál a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát. A konkrét ügyben azonban intézkedési lehetőségeimmel nem kívánok élni, mivel a vizsgálatom befejezésekor a KR. aggályos rendelkezései már nem volt hatályban, ezért a vonatkozó alkotmányos érvek-ellenérvek részletesebb kifejtése okafogyottá vált. A törzsvagyon elidegenítésére felhatalmazást adó közgyűlési határozatot, mint jogszabálysértő döntést pedig a bíróság helyezte hatályon kívül. A bírósági jogvédelemmel tágabb értelemben az alkotmányos jogvédelem is megvalósult, mivel a bíróságok az ítéletükben az Alkotmány rendelkezéseinek is érvényt szereztek. 
A fenti jogellenes közgyűlési határozaton alapuló polgári jogi szerződés (megállapodás) vizsgálatára – amint azt a hatásköri kérdésekről szólva kifejtettem – az Obtv. 16. § (1) és 29. § (2) bekezdése alapján nem rendelkezem hatáskörrel. A szerződéshez fűződő joghatások megítélése olyan magánjogi kérdés, amelyről a polgári perrendtartás keretei között a polgári bíróság jogosult dönteni.   

A telekalakítási engedélyezésről az OLÉH véleménye: az engedélyezés idején, 2004. január 1-től a régi településrendezési tervek az építési törvény értelmében már nem alkalmazhatók, tehát erre az eljárásra is a törvény idézett 18. § (2) bekezdését kell alkalmazni. Az illeszkedési főszabály alapján azonban az építési telkek közterületi határvonalának megváltoztatása nem engedélyezhető (legfeljebb annak kismérvű pontosítása, hiszen a grafikus nyilvántartású térképek esetében a kitűzésre vonatkozó szabályzat is lehetővé tesz  20 centiméteres pontosságot), mert ezzel az önkormányzat törzsvagyonának elidegeníthetetlen része kerülne ki a törzsvagyonból.
Az Étv. 12. § rögzíti azokat a területeket, ahova mindenképpen szabályozási tervet kell készíteni. Ilyenek a jelentős átépítésre kerülő (p1. rehabilitációs) területek, a településszerkezet, az építés, az építészeti örökség vagy a rendeltetés szempontjából különös figyelmet igénylő területek. A vizsgálat tárgyát képező terület ezeknek a kritériumoknak megfelel. A törvény rögzíti a terv minimális tartalmi követelményeit is (ugyanitt az (5) bekezdés), amelyek közé tartozik „c) az egyes területrészeken belül a közterületek és az egyéb területek elkülönítése”. Ennek értelmében a közterületek átminősítése forgalomképes ingatlanná, építési telekké csak a településrendezési tervekben történhet. Ez a tervfajta hivatott biztosítani a közérdek és a jogos magánérdek összhangját. Nyilvánossága és részletesen szabályozott egyeztetési eljárása révén alkalmas a különböző szakmai és társadalmi érdekek és értékek harmóniájának megteremtésére, a jogalkotási törvény által előírt garanciális szabályok érvényesítésére.
Ezt az állítást egyértelműen megerősíti a Bács-Kiskun megyei Bíróság 4.P.21.252/2004/19. számú, jogerős ítélete, amely a város Közgyűlésének 95/2004. (III. 3.) KH sz. határozatát - amely felhatalmazta a polgármestert, hogy a telekhatár-rendezési megállapodást megkösse - hatályon kívül helyezte.

A telekalakítás engedélyezési eljárásában – ezeken túlmenően – az is jogszabálysértőnek minősíthető, hogy a Polgármesteri Hivatal ún. saját ügyben járt el, hiszen a Város tulajdonát képező telkek (közterületek) is az engedélyezés tárgyát képezték. (A „saját ügy” értelmezésében azonban eltérő nézetek alakultak ki a jogalkalmazók körében, az egységes joggyakorlat kialakítása érdekében ezért Hivatalunk megkeresést intézett egyrészt az Áe. gondozásáért felelős Belügyminisztériumhoz, valamint a Legfőbb Ügyészséghez. Tájékoztatásul mellékeljük a Belügyminisztérium Önkormányzati Helyettes Államtitkárának 303-1403/2/2004. sz. Áe. 19. § (6) bek. jogszabályt értelmező tájékoztató válaszlevelét, valamint e tárgykörben a Legfőbb Ügyészség Hivatalunk elnöke részére megküldött          TUD 1332/2004/1-I. sz. válaszlevelét.) Az ügyész véleménye: „álláspontom az, hogy a kizárási ok ügyenként vizsgálandó.”
A BM helyettes államtitkárának véleménye: „Az Áe. 19. § (6) bekezdése szerint a közigazgatási szerv saját ügyének elintézésében nem vehet részt. Amennyiben államigazgatási hatósági ügyben az önkormányzat szerepel kérelmezőként, úgy az ügyben objektív kizárási ok nem áll fenn, az alábbiak miatt: Általánosságban elmondható, hogy az elsőfokú hatósági ügyek szokásos csoportosítási alapja azok önkormányzati vagy államigazgatási hatósági jellege. Az államigazgatási hatósági ügyben eljáró jegyző és az Ötv. 9. §-a szerint jogi személyiséggel rendelkező önkormányzat – melynek feladat- és hatáskörei a képviselő-testületet illetik meg – nem tekinthetők ugyanazon szervnek. Éppen ezért a jegyző részéről nem minősül saját ügynek az önkormányzatot ügyfélként érintő kérelmek elbírálásra.
Éppen az OLÉH által felügyelt ügyekben merül fel (pl. az építésügyi igazgatásban) a speciális ügyfélkör meghatározása. Építési ügyekben pl. az építkezéssel érintett telek összes telekszomszédja ügyfélként érintett. Ebből következőleg a jegyző szinte soha nem járhatna el, mert legalább a közterületen az önkormányzat a tulajdonos. Az esetleges személyi összefonódások lehetősége miatt szubjektív kizárási okok vizsgálata természetesen minden eseti ügyben indokolt és szükséges is.”

A BM helyettes államtitkárának véleményét nem fogadtam el. Ahogyan már több jelentésben kifejtették az országgyűlési biztosok (pl. 5920/1999. számú jelentés): „Ez a szerepzavar, a funkciók keveredése az építési igazgatásban általánosnak mondható a következők miatt. Az önkormányzati vagyontömeget különböző források a nemzeti összvagyon kb. egynegyedére becsülik. Az ingatlanvagyon körében - főként egyes sajátos ingatlanfajtákat tekintve - ez a nagyságrend még nagyobb, pl. üzletek, közterületek, kül-belterületi földek stb. Az önkormányzatok tulajdonosként mindezen ingatlanokon, illetve azok szomszédságában folyó építkezésekben érintett ügyfelek. Az építéshatósági ügyekben érintett tulajdonosként, építtetőként, szomszédként olyan eszköz áll(hat) rendelkezésükre érdekeik érvényesítésére, amely más ügyfélnek nem - legyen az az állam (vagy szerve), másik önkormányzat, vagy bárki más, beleértve az állampolgárokat is. 
Az önkormányzatok a város érdekében vagy gazdasági kényszerből a városrendezési tervek készítőiként, a városi közművek tulajdonosaként, ingatlanuk eladójaként lépnek fel. Jogalkotói, tulajdonosi, bevételi kényszerrel szorított városüzemeltetői szerepkörben hoznak döntéseket - jogosan. Ezekben a szerepeikben azonban a polgári jog szabályai szerint és/vagy pénzzel rendezhető esetek, illetve eladói pozícióik előnyösebbé tétele érdekében a hatósági jogalkalmazást igénybe veszik, illetve befolyásolják (…) 
A jegyző építési hatóság, ugyanakkor az önkormányzat alkalmazottja és a költségvetésének összeállításáért felelős személy (…) 
A hatósági hatáskör a közhatalom államilag kikényszeríthető gyakorlására való feljogosítottságot jelent, (…) ezt a közhatalmat senki nem használhatja saját tulajdonosi pozíciójának kedvezőbbé tétele, tulajdonosi kötelezettségei nem teljesítésének, elodázásának stb. érdekében építésügyi igazgatási eljárásban a nem önkormányzat ügyfél (tekintet nélkül az önkormányzattal egyező vagy ellenérdekűségére) tulajdonosi, építtetői, szomszédi stb. jogai nem lehetnek többek vagy kevesebbek azért, mert az önkormányzattal más, nem közigazgatási jogviszonyban is áll. Nem építhet jobb vagy rosszabb feltételekkel, ha önkormányzattól vette a telkét, mintha magánszemélytől vette volna.”
A jelen ügyben fennálló helyzet sem hasonlítható össze azzal, ha pusztán a közút mentén álló épületben – nem is érintve a közterületet – idegen tulajdonos építkezik. Az pedig végképp téves következtetés, hogy „ha sok a saját ügy, akkor az nem saját ügy”. 
Ezért ebben a jelentésben is megismétlem a már többször tett – és az aktuális építésügyi tárcától rendre elfogadott – ajánlásomat: „(…) a miniszter kezdeményezze az államigazgatási eljárási és az építésügyi jogszabályok olyan módosítását, amelyek lehetővé teszik, illetve biztosítják a hatóság döntéseinek pártatlanságát (….) akkor is, ha az eljárásban az önkormányzat ügyfél, vagy annak - nem hatósági - döntései befolyásolhatják az építési hatósági eljárást.” (lásd V. fejezet)

Településrendezési szempontból az elvi építési engedélyről a következő állapítható meg: az engedély (90995-18/2003. sz; hat. kelt: 2003. szeptember 23; exp: szeptember 24; jogerős és végrehajtható: 2003. szept. 25.) tartalmát tekintve építési engedély jellegű, mert nem felel meg az Étv 35.§ (1) bekezdésében rögzítetteknek. Ugyanis nem „a beépítési, építészeti, műemléki, régészeti, településképi, természet- és környezetvédelmi, életvédelmi, valamint a műszaki követelmények előzetes tisztázására" irányul, hanem egy épület konkrét tételes funkciókkal és alapterületi kimutatásokkal rögzített elvi engedélyét tartalmazza.
Törvénysértő a határozatban az is, hogy a teleknél nagyobb épületre adott „elvi építési" engedélyt, hiszen a telekhatár-rendezés csak hónapokkal később született meg. A közterületen álló épületrész (a Gáspár András, korábban Korona utca menti sarokrész) egyértelműen törvénysértő, a közterületek alá nyúló épületrészek szintén, mivel a régi rendezési terv még érvényben van ekkor, de a közterületi építésre vonatkozóan semmiféle előírást nem tartalmaz. Az OTÉK 110. § (2) bek. értelmében a 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelettel közzétett országos építésügyi szabályzat alapján elkészített és jóváhagyott településrendezési tervek és helyi építési szabályzatok vonatkozásában 2003. december 31-ig az OÉSZ 1-78. §-ait, mint helyi előírásokat kell alkalmazni.  Az OÉSZ 70. és 71. § szabályozza a közterület-kapcsolatot és az építmények elhelyezését a közterületen. A 70. § (2) bekezdése szerint: „az építmények alapja vagy terepszint alatti része a közterület alá 0,50 m-en túl csak az építmény engedélyezésére jogosult hatóság eseti előírásai szerint nyúlhat be". Ilyen eseti előírásokat az elvi építési engedély nem tartalmaz. A rendezési terv hivatott dönteni a közterületek egyes részeinek használatáról és a rajtuk elhelyezendő infrastruktúra-hálózatok szabályozásáról is. Ennek híján a hatóság csak más szervek és szervezetek bevonásával dönthet felelősen, ami csak részben történt meg.
Az elvi építési engedély súlyos jogellenessége az, hogy figyelmen kívül hagyta az Étv.-ben előírt illeszkedési kötelezettséget a funkció, a beépítési mód és a beépítési mérték tekintetében.
Az első két szemponttal kapcsolatban leszögezhetjük, hogy e követelményeknek az elvi építési engedély eleget tesz: a kereskedelem, a kulturális szolgáltatás (mozi) és az irodai rendeltetés is megfelel az OÉSZ intézményterületi terület-felhasználási egységre vonatkozó előírásainak; a beépítési mód a környezetben egyértelműen zártsorú, még akkor is, ha helyi jellegzetességként magas, épített kerítések is előfordulnak (ami a zártsorúságot nem töri meg).
Probléma van ellenben a beépítési mérték környezetbe illeszkedésével, több okból is. Egy építési telek beépítési mértéke alapvetően három összetevővel mérhető: a beépítési százalékkal, az építmény- (a korábbiakban homlokzat-) magassággal és a terepszint alatti szintek építési paramétereivel (horizontális és vertikális kiterjedés).
A beépítési százalékról (ami az elvi építési engedélyen több mint 100 %, s az építési engedélyen is 99 %) egyértelmű, hogy nem felel meg a környező beépítésnek. A környezetben a legmagasabb beépítettség a Megyei Művelődési Központ és a Megyeháza úszótelkeinél fordul elő, de településrendezési, építésügyi szempontból az építési jog és a beépítettség mértéke a tömbtelekre vonatkoztatható, ami magába foglalja jelen esetben a Deák Ferenc tér zöldterületét is, tehát a tömb beépítettsége 50 % alatti. A belvárosi környezet viszonyait vizsgálva a teljes beépítettség semmiképpen nem igazolható.
Az építmény- (homlokzat-) magassága meghatározása nem könnyű, mert igen heterogén a környezet. Egyértelmű ugyanakkor, hogy a Megyeháza 54 m magas épülete (az alacsonyabb torony 32 m) messze kirí a környezetéből, s ha annak a tömbnek a magasságát vizsgáljuk, akkor átlagértékben – a Művelődési Központot (14,5 m) és az összekötő lepényépületet (7,5 m) is figyelembe véve – ez sem éri el azt a magasságot, mint a vizsgált épület. A környezet meghatározó elemei a helyi épületek, amelyek 5-5,7 méter homlokzatmagasságúak. A környező beépítéshez való igazodás jogi és nem művészi szempontú, tehát nem lehet a művészetben egyébként gyakran alkalmazott kontrasztra hivatkozni. A kiadott elvi építési és építési engedélyen az épület magassága éppen azon az oldalon a legmagasabb (35,0 m), ahol az utca túloldalán a legalacsonyabb (5 m körüli) a csatlakozó beépítés. A dokumentáció utcaképei is egyértelműen mutatják, hogy az épület magassága nem felel meg az építési törvény előírásának, mert nem illeszkedik a környező beépítéshez. 
A terepszint alatti beépítettség meghaladja a városban bárhol meglévő alápincézettséget: egyrészt a telken kívüli részekkel meghaladja a 100 %-os mértéket, másrészt háromszintességével szélsőségesen kirí környezetéből.
Egy ilyen mérvű váltást azért köti az építési törvény a rendezési terv készítéséhez, mert abban lehet és kell vizsgálni a tágabb környezet terhelhetőségét, a közlekedési és közműhálózatok kapacitását (s nem csupán egy ilyen beruházás befejezéséig, hanem a környező beépítés tervezett átépítését, fejlesztését is figyelembe véve, hogy a korábbi építések ne vegyék el a későbbiek építési jogát és lehetőségeit), a zöldfelületi rendszer, a városklíma stb. tartalékait. 

Településrendezés és telekalakítási aspektusból tehát megállapítható: 
1. A jegyző saját ügyben járt el a második telekalakítási engedély kiadásakor, mert a települési önkormányzat tulajdonát képező közterületekről döntött. Ennek jogszerűsége álláspontunk szerint vitatható.
2.	Az elvi építési engedély kiadásával kényszerpályára állította az ügyet, mert nem a beépítési és egyéb kérdésekről szólt a kiadott elvi építési engedély, hanem egy jól körülírt konkrét tervről. Ezzel például formálissá tette a környezetvédelmi engedélyt, mert az előfeltételt nem szabad utólag teljesítendő feltételként szabni.
3.	A régi rendezési terv a tömb lehatárolását (szabályozási vonalakkal és meglévő, védett közterületi telekhatárokkal), övezeti besorolását (tartalék intézményterület), a régi malomépület helyi védettségét, a terület városképi és városszerkezeti védett területi státusát meghatározta. Nem rögzítette viszont a kialakítható legkisebb telekméretet, a beépítési módot, a beépítettség legnagyobb mértékét, a megengedett legkisebb-legnagyobb építménymagasságot, a zöldfelület legkisebb mértékét, a megengedett igénybevételi, kibocsátási, szennyezettségi határértékeket és a terepszint alatti építményeket. Az Étv. alapján tehát ezekre vonatkozóan a környezetbe illeszkedést kellett volna vizsgálni, ami jellemzően nem történt meg, vagy rosszul döntöttek (és döntéseiket nem indokolták).
4. Telekalakítási határozattal pro forma létezett ugyan az építési telek az építési engedély kiadásakor, de az nem volt szabályos, mert közterületeket minősített építési telekké (amit csak rendezési terv alapján tehetett volna más hatóság).
5. Az épület léptéke nem illeszkedik a környezetébe sem beépítési százalék, sem építménymagasság, sem terepszint alatti építmények tekintetében.
6.	Településrendezési szempontból a leglényegesebb, hogy ilyen jellegű és mértékű építéshez csak rendezési tervvel alátámasztva lehetett volna elvi építési és építési engedélyt adni; s ugyanígy az önkormányzati törzsvagyon elidegeníthetetlen részének átadásához is szükség lett volna a rendezési tervek meglétére. Az épület karaktere is éles ellentétben áll környezetével, a városközpontot meghatározó magyaros szecesszió és az 1980-as, 1990-es évek ezzel szellemi rokonságot vállaló karakteres beépítéseivel.”
Az OLÉH fenti megállapításait elfogadtam, azokkal teljes mértékben egyetértek.

Megállapítottam, hogy Kecskemét Város Közgyűlés 273/2002. (V. 8.) KH sz. határozatával elfogadta a Településfejlesztési Koncepciót, amely az Étv. 2. § 27. szerint: „…a településrendezési tervet megalapozó, az önkormányzati településfejlesztési döntéseket rendszerbe foglaló, önkormányzati határozattal jóváhagyott dokumentum.”
A határozat – a Koncepció – az elvi engedély, az építési engedély kiadásakor hatályos volt, mind a mai napig az. A Koncepció 94. oldalán szerepel a „Bevásárló központok” címszó, amely alatt öt helyszínt jelöl ki ilyen célú beépítésre. Ezek egyike sem a Malom Center területe, és egyik sincs a belvárosban. 

Szintén a lakossági ismertetés stádiumában van Kecskemét Megyei Jogú Város Közlekedésfejlesztési Koncepciója, amely szerint:
Kecskemét közúthálózata gyűrűs-sugaras, elvileg ideális szerkezetű, gyakorlatilag azonban szakadások, hiányok vannak a hálózatban. A város központjában olyan forgalomvonzó létesítmények találhatóak, amelyek hosszú távon is ott maradnak. A közúti közlekedési problémák egy jelentős része abból fakad, hogy egyre kijjebb tolódik a Kiskörút nyomvonala, miközben további forgalomvonzó létesítményeket épít a város a Kiskörúton belüli részre. Forgalmi szempontból teljesen elhibázott döntés volt a Malom Center Kiskörúton belüli elhelyezése.”

A Koncepció alapján készülő területrendezési terv szabályozási előírás-tervezeteinek az Étv. 9. §-ban előírt véleményeztetése folyamatban van, a (6) bek. a) pont szerint a miniszternek megküldték, a 40/1999. IV. 23.) FVM rendelet 1. § (1) bek. a) pont szerinti tervtanács megtárgyalta.
A Malom Center kiadott engedélyei a közterülettel növelt telekre 100 %-os beépítést engedélyeztek, és így folyik az építkezés. A Koncepció alapján készült rendezési terv-javaslat 60 %-os beépítést tesz lehetővé. A terület besorolása Vk/R-105089, amely a városközpontban ilyen nagyságrendű építmény elhelyezését továbbra sem teszi lehetővé. Ennek ellenére az Étv. 9. §-a szerinti véleményeztetési eljárást ezekkel a paraméterekkel folytatták le, és így folyik az ma is. Ez a véleményezésben közreműködő, eljáró államigazgatási szervek, valamint a tervtanács, a közzététel és lakossági ismertetés pedig az érintett lakosság megtévesztése. 

Ebben a folyamatban is keverednek, illetve azonosak a döntéselőkészítők, a döntéshozók és a mulasztók. Például a Malom Center teljes engedélyezési eljárása során – nem lévén a városnak főépítésze – az elsőfokú építésügyi hatósági tevékenységet végzők látták el a főépítészi feladatokat, a rendezési terv egyeztetési eljárásában és az államigazgatási hatósági engedélyezés során is. 

IV.2.  Építésigazgatási szempontok szerinti megállapítások

IV.2.1.  Bontási engedélyezési eljárások:

A Malom Center területén volt régi építmények bontással érintett telkei, építményei:
l.	3352. Hrsz. Kecskemét, Korona u. 2. - Meglévő irodaház, áruház, ipari kémény 	bontása. Helyi védettség nincs.
2.	3352/1. hrsz. Kecskemét, Csányi krt. 4. - HBH. Étterem, söröző bontása. Helyi 	védettség nincs. 
3.	3353/2. hrsz. Kecskemét, Koháry István krt. 6-8. - Gazdasági malom főépület, siló, 	víztorony, szolg. lakás, melléképületek bontása. Helyi ipartörténeti védettségű a	malom főépülete, a siló és a víztorony, továbbá MJT terület. 
Az elsőfokú építésügyi hatóság a 3. határozatával szünteti meg a helyi védettséget, amelynek  indoklása semmilyen jogszabályi alapot nem nevez meg sem a felhatalmazásra, sem a döntés indokoltságára. Rendelkezik arról, hogy a bontási engedély a víztorony épületre nem vonatkozik, de az indoklás nem tartalmazza ennek okát, jogalapját, vagy azt, hogy akkor ki és mikor fogja elbírálni az erre vonatkozó bontási kérelmet. Időközben a víztoronyra az Alsó-Tiszavidéki Vízügyi Igazgatóság ATI-H-02947-005/2003. szám alatt kiadta a bontási engedélyt, mint vízjogi engedélyt. Az engedélyezési eljárásba azonban nem vonta be szakhatóságként az elsőfokú építésügyi hatóságot (helyi védelem, bontás műszaki technológiája stb.) A határozatot hivatalosan nem küldték meg az építésügyi hatóságnak.

IV 2.2. Elvi engedélyezési eljárás

A kérelmet a 3352 hrsz.-on – a fentiekben ismertetett eljárásban – telekegyesítéssel kialakított ingatlanra vonatkozóan 2003. augusztus 15-én iktatták. A kérelem konkrétan - a műszaki leírásban foglaltak szerint - a beépítés módját tisztázó elvi építési engedélyre irányult. Ugyanakkor a tervdokumentáció valójában egy építési engedélyezési tervdokumentáció egyszerűsített formájában tartalmazta a tervezett beépítési módot, az új építmény funkcióit, alaprajzi elrendezését, csatoltak hozzá gépészeti, statikai, tűzvédelmi, talajmechanikai, közlekedési munkarészt is. A tervdokumentációt a M. Kft. készítette, tervezőként K. A. stúdióvezetőt, vezető tervezőt jelölték meg, aki jogosultsággal rendelkezett a szórakoztató és bevásárlóközpont tervdokumentációjának elkészítésére. (Aláírása valamint a többi altervező aláírása megtalálható a tervdokumentációban.) Tervezői nyilatkozatot csatoltak a tervdokumentációhoz. 

Nem fogadtam el az OLÉH megállapítását a tervezői jogosultságra vonatkozóan. Beszereztem a 2003. szeptember 25-én kelt „A 90995-18/2003. számú határozattal jóváhagyott”, bélyegzővel ellátott elvi engedély tervpéldányokat. Azokon csak az építész- és szakági tervezők aláírása szerepel, a vezető tervezőé nem. A tervezői nyilatkozat is É2 kategóriájú tervezőtől származik. 

Az elvi engedély megadása előtti tényállás-tisztázás során is jogszabályt sértett az elsőfokú építésügyi hatóság, amikor a kérelmezővel nem pótoltatta az „Eng.R.” 4. § (3) bek. alapján a hiányzó tervtanácsi állásfoglalást, valamint a környezetvédelmi engedélyt. Ezen hiányosságok ellenére kiadta a 2003. szeptember 23-án kelt 90995-18/2003. sz. határozatával az elvi építési engedélyt. 

A rendelkező részben foglalt érdemi döntést illetően a településrendezési jellegű problémákat fentebb már érintettük. Az abban foglaltakat kiegészítendő, vizsgálatom során megállapítást nyert, hogy az engedély megadása sértette az „Eng.R.” 7 § (1) bekezdését is, mely szerint az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokban szakhatósági állásfoglalást igénylő kérdésekben az építésügyi hatóság csak az érdekelt szakhatóság hozzájárulásának figyelembevételével rendelkezhet. A szakhatóság közreműködése megosztott hatáskört jelent: az építésügyi hatóság határozatában a saját döntése valamint a szakhatóságok állásfoglalása együttesen jelenik meg. A szakhatóság döntésének figyelembevételét nem mérlegelheti szabadon az építésügyi hatóság. A tényállás nem megfelelő tisztázásának minősül, hogy az engedélyt jogerős környezetvédelmi engedély nélkül kiadták. Ez a mulasztás nem hidalható át azzal, hogy az elvi építési engedély rendelkező részében feltételként előírták a jogerős környezetvédelmi engedély beszerzését az építési engedély kérelem benyújtása előtt. Ugyanígy hiányossága volt a tényállás tisztázásnak a telekkialakítással, közterületi szabályozással és annak jóváhagyatásával kapcsolatos feltétel.  Nem kifogásolható ugyanakkor, hogy a KÖH Szegedi Regionális Irodája szakhatósági nyilatkozatát megadottnak tekintette az eljáró építési hatóság, az ugyanis megfelelt az „Áe.” 21. § (2) bekezdésében és az „Eng.R.” 7. § (5) bekezdésében foglaltaknak.

A KÖH a számára nyitvaálló 30 napos válaszadási határidőben nem nyilatkozott.  A jegyző  megkeresését számára 2003. augusztus 22-én kézbesítették, ezzel szemben a nyilatkozat, melyben hozzájárulását megtagadta, szeptember 25-én kelt. Megjegyzendő, hogy a KÖH 2003. szeptember 23-i, elutasító álláspontot kialakító űemléki tervtanácsán részt vettek a létesítmény tervezői, tulajdonosok és az építtetők képviselői is, tehát az elutasításról még határidőn belül tudomással bírtak. Mindez megkérdőjelezi egyrészt az eljáró szakhatóság részéről a jogok érvényesítésének valódi szándékát, másrészt az építtetők jóhiszemű közreműködését az eljárásban, építtetői jogaik megszerzésében. 

A határozatról a kérelmezőt, a tulajdonosokat, a tervezőt, a szakhatóságokat, a közműveket értesítették. Az OLÉH vizsgálata szerint a felsoroltak írásban lemondtak fellebbezési jogukról, az építési hatóság a határozatot 2003. szeptember 25-én kiadta, és még ugyanazon a napon jogerős záradékkal látta el, megfosztva ezzel jogorvoslati joguktól azokat, akiket nem minősítettek ügyfélnek.  
Az ATIKÖFE 2003. október 2-án felügyeleti intézkedést kezdeményezett felettes szerve útján az elvi építési engedély ellen, melyben kifogásolta elutasító szakhatósági nyilatkozatának figyelmen kívül hagyását. (továbbiakat lásd IV.2.4. fejezet)

IV.2.3. Földmunkák építésrendészeti eljárása

A jegyző által indított, majd a 2004. április 26-án megszüntetett építésrendészeti eljárásról megállapítottam, hogy a rendelkezésemre álló adatok nem adnak kellő alapot annak megítélésére, hogy milyen munkák készültek és miért nem került sor az eljárás továbbfolytatására, esetlegesen építésügyi bírság kiszabására. Ennek oka az, hogy a különböző vizsgálatot végzők közül a BKM Főügyészség 2004. április 30-i helyszíni szemléje alapján nem kifogásolta az eljárás megszüntetését, és az OLÉH 2005. februárban a már néhány szintjében kész épület miatt a helyszínt nem rekonstruálhatta. 
Saját Vizsgálati lehetőségeim korlátai miatt eljárást ilyen vonatkozásban ezért nem kezdeményezek. 

IV.2.4. Környezetvédelmi engedélyezési eljárás

A környezet, mint komplex egész:
A Kvt. védett tárgya a környezet, melynek védelme elemein keresztül realizálódik.
Kvt. 1. § (1) bekezdése szerint a „törvény célja az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítása, a környezet egészének, valamint elemeinek és folyamatainak magas szintű, összehangolt védelme, a fenntartható fejlődés biztosítása.”
A jogszabály szerint környezeti elem: a föld, a levegő, a víz, az élővilág, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői, míg környezet: a környezeti elemek, azok rendszerei, folyamatai, szerkezete. [4. § a) b)]
A törvény rögzíti, hogy minden környezeti elemet önmagában, a többi környezeti elemmel alkotott egységben és az egymással való kölcsönhatás figyelembevételével kell védeni, illetve azt is, hogy a környezeti elemek védelme egyaránt jelenti azok minőségének (!), valamint az elemeken belüli folyamatok védelmét. [13. § (1) (2)]
A Kvt. értelmében az épített környezet védelme – ami tehát egyike a törvény által védett környezeti elemeknek – kiterjed a településekre, továbbá az egyedi építményekre. [24. §] 

A hatásvizsgálat, mint megelőzési célt szolgáló környezeti jogi intézmény: 
A hatásvizsgálat célja legegyszerűbben abban adható meg, hogy az a környezet komplex vizsgálatával, a környezetre várhatóan gyakorolt hatás(ok) közvetlen és közvetett vizsgálatával foglalkozik. 
A R. értelmében a környezeti hatásvizsgálat a tevékenységnek a környezeti elemekre (földre, levegőre, vízre, élővilágra, épített környezetre, ez utóbbi részeként az építészeti és régészeti örökségre is), a környezeti elemek rendszereire, folyamataira, szerkezetére, különösen a településre való hatásainak, továbbá az előbbi hatások következtében az érintett emberek társadalmi, gazdasági helyzetében – különösen életminőségében, területhasználata feltételeiben – várható változások vizsgálatára terjed ki. [1. § (1)] 
A környezet komplex védelmébe tehát – és így a hatásvizsgálati eljárásba – az épített környezet védelme is beletartozik, ezt a Kvt. egyértelműen rögzíti. Könnyen belátható, hogy az épített környezet mérete és minősége – mint jelen esetben is – közvetlen, illetve közvetett hatást gyakorolhat a környezet más elemeire, illetve az sem vitatható, hogy az emberi környezet olyan egységes rendszer, amely meghatározza az ember fizikai létét, sőt társadalmi és szellemi fejlődését is. Az élet minőségére, mint egyre többször védendő értékre  pedig az épített környezet jelentős hatást gyakorol.
A legjelentősebb környezeti hatással járó nagyberuházások konkrét technikai szintű tervezésének megkezdése előtt a környezetvédelmi hatásokra koncentráló sok résztvevős hatósági eljárást kell lebonyolítani, amelynek ki kell(ene) szűrnie a környezetvédelmi szempontból elfogadhatatlan, a létesítmény majdani környezete és a szomszédai szempontjából súlyosan sérelmes tervezeteket.

A hatásvizsgálati eljárás tárgya, az előzetes hatástanulmány elemei: 
A R. 1. § (2) bekezdése értelmében „A környezetre jelentős hatást gyakorló tevékenységek körét e rendelet 1. számú melléklete határozza meg az alábbiak szerint: 
a) a melléklet „A” fejezete azokat a tevékenységeket, illetve a megvalósításukhoz szükséges építményeket, létesítményeket (a továbbiakban együtt: létesítmény) sorolja fel, amelyekre környezetvédelmi engedély csak a részletes környezeti hatásvizsgálat elvégzése után adható;
b) a melléklet „B” fejezete azokat a tevékenységeket, illetve a megvalósításukhoz szükséges létesítményeket …  sorolja fel, amelyeknél a területileg illetékes elsőfokú környezetvédelmi hatóság döntésétől függ, hogy szükséges-e a részletes környezeti hatásvizsgálat elvégzése.”
A jelen ügy tárgyát képező beruházás a R. 1. számú melléklete, „B” fejezet 84. pontja szerint előzetes környezeti hatásvizsgálat köteles tevékenység. 
A R 6. §-a értelmében az előzetes tanulmányban az alapadatok körében meg kell határozni többek között a tevékenység volumenét, a telepítés helyén kívül igénybe veendő infrastruktúra adatait, a tevékenység megvalósításához szükséges teher- és személyszállítás nagyságrendjét (szállításigényessége), szolgáltatást nyújtó tevékenységnél a szolgáltatást igénybe vevők által keltett jármű- és személyforgalom nagyságrendjét is. 
A hatások előzetes becslése magában foglalja, hogy a hatótényezők milyen jellegű hatásfolyamatokat indíthatnak el, a vizsgálandó területről rendelkezésre álló környezeti állapot, területhasználati és demográfiai adatok, valamint a hatásfolyamatok jellegének ismeretében milyen hatások léphetnek fel, mi ezek nagyságrendje és mekkora a jelentőségük a környezet állapota, az emberek egészségi, társadalmi, gazdasági helyzetének változása szempontjából.
A tájban és az ökológiai viszonyokban várható változások részletes leírása magába foglalja például az új telepítés helyeként kiválasztott terület jelenlegi állapotának ismertetését, különösen a természeti és épített környezet értékei bemutatását, annak becslését, hogy a terület állapota és funkciói miként változhatnak meg a telepítés következtében.

A konkrét környezetvédelmi engedély feltételei, az eljárás menete:  
A R. 8. § (1) bekezdése értelmében ”a kérelmet a felügyelőség (itt: ATIKÖFE) a környezet- vagy természetvédelemmel összefüggő – környezeti elem vagy rendszer védelmére vagy környezetet veszélyeztető hatás elleni védelemre vonatkozó – hatáskörrel rendelkező hatóságok bevonásával bírálja el. A 3. számú mellékletben megjelölt szakterületekre kiterjedően az eljárásba szakhatóságként az 1. pontban felsorolt hatóságokat minden esetben bevonja; a 2. pontban felsorolt szakhatóságokat akkor vonja be, ha a kérelmezett tevékenység következtében az a környezeti elem vagy rendszer hatásviselő lehet, aminek védelme hatáskörükbe tartozik.”  
Az engedélyező hatóságnak tehát meg kell keresnie a szakhatóságokat, és fel kell hívnia őket az álláspontjuk tisztázására. Az államigazgatási jogban az egyes államigazgatási szerveket létrehozó jogszabályok, illetőleg az adott jogág, ágazat alapvető szabályait rögzítő jogszabályok általánosságban meghatározzák az adott ágazat feladatait, célkitűzéseit. Ezeket kell az adott hatóságoknak a rendelkezésükre álló hatósági eszközökkel – jelen esetben szakhatósági állásfoglalás útján – érvényre juttatniuk.
A R. 8. § (3) bekezdése szerint „a felügyelőség a döntéshozatal előtt a környezetre gyakorolt hatás megítélése, valamint a részletes környezeti hatásvizsgálat tartalmának szempontjából lényeges – a 7. § … szerint kapott – észrevételeket a szakhatóságok bevonásával érdemben vizsgálja. Az észrevételek értékelését a felügyelőség határozatának indokolása tartalmazza. Az értékelés magában foglalja az észrevételek ténybeli megítélését, szakterületi elemzését és a jogi következtetéseket.”

A konkrét ügyben – a rendelkezésre álló iratok szerint – több észrevétel is érkezett az ATIKÖFE-hez:
-	Ezek részben a környezeti hatástanulmánynak az épített környezetre vonatkozó megállapításait érintették, illetve a Nemzeti Örökség részeként nyilvántartott főtérrel való szomszédságot és a történelmi belváros sérülését emelték ki. Kifogásolták a tevékenység okozta vizuális hatásokat, illetve a létesítmény túlzott volumenét.
-	Észrevételezték, hogy az előzetes tanulmányban nem esik szó a beruházás közvetlen szomszédságában található ún. Homoki-domb beépítésének jellegéről.
-	Ugyancsak kifogásolták a gépjárműforgalom várható ellehetetlenülését, a forgalomnövekedés, mint közvetett zajterhelést okozó tényező nagyságát. 
Az észrevételeket az ATIKÖFE az illetékes nemzeti park igazgatóságnak és az ÁNTSZ-nek küldte meg értékelés céljából, de nem küldte meg a jegyzőnek és a KÖH-nek, akiket pedig az eljárás korábbi szakaszába még bevont.
A rendelkezésre álló iratok szerint az engedélyező hatóságok az eljárásukat az alábbiakkal indokolták: - az ATIKÖFE azért nem küldte meg más szakhatóságnak az észrevételeket, mert a tett észrevételek tartalmukban a környezetre gyakorolt hatás megítélése szempontjából nem minősültek lényegesnek, és azokat az építésügyi hatósági eljárásban kell értékelni. Ezen észrevételek vizsgálatára a környezetvédelmi engedélyezési eljárásban nem volt szükség;
- az épített környezetbe illeszkedés, valamint a tájbaillesztés nem tárgya a környezetvédelmi hatásvizsgálatnak;
- az épített környezetre vonatkozó észrevételek, az épület esztétikai megjelenése, környezetbe illeszkedése, valamint a társadalmi, kereskedelmi környezetbe való illeszkedés környezetvédelmi szempontból nem vizsgálható. 
- az előzetes környezeti hatásvizsgálatnak az épített környezetre gyakorolt hatások tekintetében nem a vizuális érintettséget kell vizsgálni, hanem a várható környezeti hatásait, hogy az adott létesítmény telepítése, illetve üzemeltetése környezetvédelmi szempontból megfelelő-e;
- nem kifogásolható a tervezett létesítmény elhelyezése a forgalom szempontjából;
- a jegyző az észrevételek tartalmát ismerhette, tekintettel arra, hogy azokat maga küldte tovább az ATIKÖFE-nek;
- a létesítmény volumenének vizsgálata az engedélyezési eljárásban nem szükségszerű, mivel itt annak eldöntése szükséges, hogy az adott volumenű létesítmény telepítése, illetve üzemeltetése környezetvédelmi szempontból megengedhető-e.
A hatóságok szerint a várható környezeti hatások vizsgálhatóak voltak az eljárás során.

Megállapítások: 
-	A felügyelőség nem küldte meg a hatáskör szerint érintett szakhatóságoknak az észrevételeket, így elmaradt azok – az R. értelmében előírt – ténybeli, szakmai és jogi szempontból történő elemzése az ügydöntő határozat indokolásában, illetőleg figyelembe vételük a rendelkező részben. 
	Nem történt meg tehát sem a KÖH szegedi regionális irodájának, sem a helyi környezet- és természetvédelemre kiterjedően Kecskemét város jegyzőjének bevonása az észrevételek érdemi, tartalmi értékelésébe. Az építés környezetével kapcsolatos észrevételeket a szakhatóságok nem ismerhették meg és nem foglalhattak állást velük kapcsolatban.
	A szakhatóságok bevonása helyett az engedélyező hatóság döntött az észrevételek jelentőségéről, kimondta ugyanis, hogy azok nem minősülnek lényegesnek, ezzel a maga részéről értékelve azokat. Tekintettel arra, hogy a hatásvizsgálati eljárásban is érvényesül a megosztott hatáskör elve, a szakterületileg érintett hatóság feladata lett volna – meggyőző indoklással – annak értékelése és megállapítsa, hogy egy, a beruházással kapcsolatos észrevétel lényeges-e vagy sem, alapos vagy alaptalan.
	A „lényegesség felügyelőség általi megítélése hiányának” mond ellent, hogy a konkrét esetben ugyanezen érvek, észrevételek alapján a KÖH az építési engedélyhez nem járult hozzá. 92016-12/2003. számú, 2004. január 7-én kelt határozatában a következőket rögzítette: a beruházás „a védett történeti városközpont jelenlegi, több helyen sérült, de megfelelő építészeti eszközökkel helyreállítható tömeg- és térarányait figyelmen kívül hagyja. A helyi védettségű földszintes Homoki-domb városrész és a városközpont között átmenetet, kapcsolatot nem teremt, hanem azt egyenesen kizárja.”
	A hatóságok azon érvelése, hogy a jegyző az észrevételek tartalmát ismerhette – és így akár maga is kifogásolhatta volna őket – hiszen azokat maga küldte meg a felügyelőségnek, nem fogadható el. Az az érvelés ugyancsak kétségbe vonható, ami arra hivatkozik, hogy a jegyző nem kifogásolta, hogy a Felügyelőség az érdemi elbírálásába mint szakhatóságot nem vonta be, illetve az is, hogy az eljárás korábbi szakaszában mindkét szakhatóság megkeresése megtörtént, és akkor egyik sem utasította el a beruházást. Az eljárás előrehaladtával ugyanis a szakhatóságok döntését befolyásoló, a rendelkezésükre álló információk – így többek között a hatástanulmányra érkezett észrevétel – változhatnak. Azok alapján pedig véleménye, megítélése megváltozhat, míg a konkrét esetben ennek lehetőségét sem teremtette meg az engedélyező hatóság.
	A környezetvédelmi hatóságok által követett érvelés a hatásvizsgálat által szolgált célnak is ellentmond – ld. megelőzés elve –, hiszen nem férhet kétség ahhoz, hogy a hatásvizsgálati eljárás során előkerülhetnek olyan szempontok, amelyek az eljárás meginduláskor nem kaptak kellő figyelmet, ugyanakkor ezek megnyugtató rendezése, illetve az ezekre történő alapos és körültekintő válasz szükséges. 
	A felügyelőségnek a lehetséges hatásokat a megfelelő szakhatóságok segítségével kell feltárnia az eljárás valamennyi szakaszában. Minden tartalmi követelmény esetében a hatásokat a szakterületi szervek bevonásával kell vizsgálni.
	Megállapítható , hogy a konkrét engedélyezési eljárásban a felügyelőség az eljárása során nem érvényesítette az épített környezet védelmére vonatkozó törvényi kötelezettségét.
-	Az épített környezetbe illeszkedés, illetve a tájbaillesztés a részletes hatásvizsgálat tárgya. Nem helytálló tehát a felügyelőség azon hivatkozása, miszerint ezek a kérdések nem tárgyai környezetvédelmi hatásvizsgálatnak. Ha pedig a hatóság szerint az egyébként alappal felvetett probléma a részletes környezeti hatásvizsgálat tárgya, az nem a felvetett kérdés figyelmen kívül hagyását, hanem a részletes vizsgálat elrendelését kellene, hogy jelentse, hiszen az előzetes vizsgálat feladata éppen az, hogy döntsön, kell-e részletes hatásvizsgálat, vagy a környezetre gyakorolt hatás már az „első szinten” is megítélhető.    
-	Ugyancsak nem elfogadható az az érvelés, hogy a társadalmi, gazdasági következmény, illetve a beálló életminőség-változás kizárólag a részletes környezeti hatásvizsgálat tárgya. A R. 6. § (5) bekezdése alapján ugyanis ezek a szempontok az előzetes hatásvizsgálati eljárásban is megjelenhetnek. A forgalmi szempontok vizsgálata az előzetes eljárási szakban ugyancsak megjelenik, mégpedig nem lehetőségként, hanem a R. 6. § (2) bekezdése alapján kötelezettségként.
-	A vizuális hatások vizsgálhatóságának tagadása szintén nem fogadható el. Egyrészt a Kvt. rögzíti [ld. 69. § (2) bek. b)], hogy az előzetes környezeti tanulmánnyal kapcsolatban, hogy annak tartalmaznia kell – többek között –: az előző „pontban foglaltak megvalósításából származó, várható környezetterhelés és környezet-igénybevétel mennyiségi és minőségi leírását.” Mint arról korábban szó esett, a környezetnek és így a „környezet-igénybevételnek” is része az épített környezet. 
	Másrészt ellenpéldaként hozható fel, hogy pont a vizuális hatások jelentőségét emelte ki helyesen a Főfelügyelőség egy másik ügy kapcsán, H-821/1998-as határozatában. Az M.-i akkumulátor-feldolgozó hatásvizsgálati ügyében megállapította, hogy az első fok eljárása nem csak a társadalmi-gazdasági hatások kötelező vizsgálatának elmulasztása miatt volt törvénysértő, de a R. 3. sz. mellékletében foglalt közvetett hatások körében is szükséges lett volna a beruházásnak a borvidék későbbi fejlődésére kifejtett hatásait vizsgálni. „Megvizsgálandó az, hogy hatást gyakorolhat-e a T-hegyaljai borvidék ’kapujában’ létesítendő, veszélyes hulladék-kezeléssel foglalkozó ipari létesítmény a szőlő termőhelyeire és a borok nemzetközi piacán kiélezett versenyben a T.-i borok eladhatóságára” – fogalmaz a másodfokú hatóság. A Főfelügyelőséggel lényegében egyezően a másodfokú közegészségügyi hatóság rámutatott arra, hogy egyebek közt „a lakossági tiltakozások jelzik, hogy a tervezett beruházás fogadtatása nem egyértelmű. Ebben az esetben a társadalmi-gazdasági hatások részletes, átgondolt analízise szükséges.” 

-	Nem fogadható el az az álláspont sem, hogy „a volumen vizsgálata nem szükségszerű”, enélkül ugyanis nem lehet megalapozott a tényállás sem. A tevékenység volumenétől elválaszthatatlan a létesítmény volumene, hiszen ennek túlzott méretei indukálhatnak nemkívánatos környezeti hatásokat. Maga a jogalkotó sem véletlenül emelte be a hatásvizsgálat köteles eljárások közé a nagy méretű bevásárló helyeket, hiszen ezek mérete, „volumene”(=terjedelem) jelenti a beválasztás fő szempontját. A volumen vizsgálata – nem mint lehetőség, hanem mint kötelezettség – következik a R. 6 § (2) bekezdéséből is, mert a tevékenység telepítési és technológiai lehetőségeinek leírásakor az előzetes tanulmánynak az alapadatok körében tartalmaznia kell a tevékenység volumenét.
	Felmerül a kérdés, hogy ha a környezetvédelmi hatóság szerint a létesítmény méretei és környezete építészeti paraméterei közötti összefüggés; a rendeltetéshez tartozó forgalomnövekedés (vásárlói és  áruszállítási – így pl. kamionforgalom) nem szempontjai egy bevásárlóközpont létesítési feltételeként előírt környezeti hatásvizsgálatnak, vajon miért van szükség ilyen eljárásra, és miért bizonyos m2 -ben előírt nagyság felett?
	A gépészeti berendezések zaján, a vendéglátóhelyekről elvezetendő szagokon, a csatornába juttatott szennyvízen vagy az elszállítandó szemét mennyiségén és minőségén stb-n túl, mi gyakorol hatást akkor a környezetre, és miben áll annak védelme egy sűrűn beépített belvárosban? Miért kell előzetes környezetvédelmi hatósági eljárás, miért nem elég az építési engedélyezésben a környezetvédelmi szakhatósági állásfoglalás? Éppen azért, hogy előzetesen tisztázhatók legyenek az épített és természetes környezetre gyakorolt hatások.
	A Malom Center környezetvédelmi eljárásában a hatóságok azokat a hatásokat vizsgálták, amelyek változók, és azokat nem (vagy kevéssé), melyek maradandók. Hiszen „diszponibilis” helyiségek sora szerepel az engedélyezett terveken, amelyből még a kereskedelmi és vendéglátóhelyek aránya sem derül ki, ezek egyébként is a kereslet-kínálat függvényében állandóan változók. Így a kibocsátott zaj stb. is a létesítményben elhelyezett rész-funkciók változásával együtt folyamatosan változhat. Ugyanakkor a nem változót, a maradandót pl. az épület tömegét, magasságát, a bármely rész-funkció esetén, az összességében vonzott forgalmat nem találták szempontnak, illetve lényegtelennek ítélték azokat.      
	A fentieken túl annak eldöntése, hogy egy a „B” mellékletben szereplő tevékenység engedélyezése szükségessé teszi-e a részletes hatásvizsgálati eljárás lefolytatását, a R. 4. sz. melléklete által meghatározott szempontokat kell elsőként figyelembe venni. A szempontok között szerepel a „volumen” is. Ebből következik, hogy ennek megítélése nélkül nem születhet megalapozott döntés abban a kérdésben, hogy kell-e részletes eljárási szakasz, vagy sem, illetve enélkül nem elképzelhető a tényállás kellő feltárása sem. 
	Fontos annak megkövetelése a jogalkalmazó szervektől, hogy a várható környezeti hatások vizsgálata során az épített környezetet érő hatásokat ugyanúgy, mint a természeti környezetet érőket vizsgálják. 
-	Figyelemmel arra, hogy a szóban forgó beruházás a R. 1. számú mellékletének „B” fejezetébe tartozik, az ATIKÖFE mérlegelésétől függött, hogy szükséges-e a részletes környezeti hatásvizsgálat elvégzése, vagy sem. A R. 10. § (2) bekezdése szerint „A felügyelőség és az érintett szakhatóság további szempontok, különösen a 4. számú mellékletben leírtak mérlegelésével, és az adott ügy sajátosságait figyelembe véve határozza meg, hogy szükséges-e a részletes környezeti hatásvizsgálat a környezetvédelmi engedély megadásáról való döntéséhez. A meghatározásnál alkalmazott konkrét szempontokra az előkészítő eljárást lezáró határozat indoklásában ki kell térni.”

	A melléklet a mérlegelés szempontjai között rögzíti a tevékenység jellemzőit, ezen belül a terület igénybevételének nagyságát, beleértve a kapcsolódó műveleteket, a létesítmények területigényét, kapacitásának vagy más méretjellemzőjének nagyságát, valamint vonzerejét más jelentős környezeti hatású tevékenységek, létesítmények létesítésére a telepítési hely szomszédságában. A mérlegelés szempontjából jelentős a telepítési hely és a feltételezhető hatásterületek érzékenysége, különösen abszorpciós kapacitása az alábbi területeken: sűrűn lakott területek, történeti tájak, az építészeti és régészeti örökség területei, megőrzendő karakterű települések vagy településrészek. Fontos a várható környezeti hatások jellemzőinek értékelése, különösen területi kiterjedésük és a területen élő, várhatóan érintettek számának nagysága, összetettségük, bonyolultságuk, illetve a végső hatásviselőket (embert, természeti rendszereket) érő káros vagy zavaró hatások mértéke.
	A konkrét beruházás a 10 ezer m2 nettó összes szintterületnek – mint a „B” mellékletbe „kerülés” feltételének – sokszorosa. A részletes vizsgálati szakban merülhettek volna fel azok a fontos szempontok, amelyek megfelelő tisztázása nélkülözhetetlen a megalapozott döntéshez, továbbá ebben az eljárásban valamennyi kritikai észrevétel is részletesen vizsgálható lett volna.
	A felügyelőség által kötelezően elvégzendő – R. 10. § (2) bekezdése szerinti – mérlegelés akkor lett volna megalapozott, ha a hatóság a tényállás feltárási kötelezettségének maradéktalanul eleget tesz, ami egy megosztott hatáskörű eljárásban mindenképpen a hatáskörrel bíró szakterületi szervek bevonását jelenti, illetve jelentette volna. Jelen ügyben nem állapítható meg, hogy a felügyelőség a kormányrendeletből eredő kötelezettségének eleget tett, a mérlegelés szempontjait betartotta, valamint a mérlegelés jogszabály által meghatározott szempontjainak figyelembevételével jutott álláspontjára, illetve, hogy a mérlegelésének elfogadható jogszerű indokát adta. 

	Az Áe. 26. §-a értelmében „a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni”, mivel az államigazgatási eljárás törvényessége, szakszerűsége, eredményessége nagymértékben a tényállás tisztázásának körültekintő lefolytatásától függ. A tényállás tisztázása a közigazgatási szerv feladata és törvényi kötelessége, az a határozathozatalhoz szükséges, azt megelőzően kell lefolytatni, a konkrét egyedi ügy jogilag releváns tényeinek, körülményeinek a pontos megállapítását, feltárását jelenti. Jogszabálysértő, ha a hatóság a tények felderítése nélkül, a mérlegelés indokait nem feltárva hoz határozatot. 	A közigazgatási szerv határozata indokolásának tartalmaznia kell a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta. Az Áe. kommentár szerint mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének azáltal, hogy meggyőző erővel (különösen elutasító, vagy kötelezettséget előíró határozatnál) fokozza az ügyféli önkéntes jogkövetést.
	„Ha a határozatot a közigazgatási szerv jogszabályban biztosított mérlegelési jogkörében hozta, a határozat indokolásából a konkrét ügyben mérlegelt, figyelembe vett vagy figyelmen kívül hagyott tényeknek ki kell tűnniük, nem elegendő általános szempontokra hivatkozni.” (Komárom-Esztergom Megyei Bíróság 2.Pf.20.451/1993.)

	A konkrét ügyben a környezetvédelmi engedély azt rögzíti, hogy „a vizsgált területre betervezett bevásárló központ környezeti hatásait bemutató hatásvizsgálat a jogszabályi előírásoknak megfelel, részletes hatásvizsgálat előírása nem szükséges”. Ez egyrészt túl általános, másrészt a fentiek szerint a hatóság több olyan szempontot nem ítélt lényegesnek, amelyek vizsgálatát a mérlegelés szempontjai között írja elő a kormányrendelet. Nem derül ki tehát, hogy a hatóság a döntése során a mérlegelés szempontjait kellőképp figyelembe vette-e. 
	(BH 2000. 331. „A mérlegelési jogkörben hozott határozat nem tekinthető jogszerűnek, ha a tényállás nincs kellően feltárva, és a mérlegelés szempontjai nem állapíthatók meg.”) 

Összességében megállapítható, hogy az ATIKÖFE eljárása a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott azzal, hogy nem kereste meg a szakterületi szerveket, így a tényállást nem tárta fel és hiányos tényállás alapján döntött. Úgyszintén visszásságot okozott azzal, hogy – érdemi indokok nélkül – hol visszavonta, hol visszaállította hatályába intézkedéseit. 

A konkrét esetben – bár a R. értelmében a beruházás a „B” melléklet alapján előzetes hatásvizsgálat köteles tevékenység –, a nagy számú érintettre, a beérkező észrevételekre, valamint a beruházásnak a környezetében példátlan (lásd szakhatóságok, tervtanácsok és az OLÉH értékelését is) méretjellemezőire tekintettel a részletes hatásvizsgálat elvárása, megkövetelése jelentette volna az engedélyező hatóság részéről a környezet és az abban élők jogainak és törvényes érdekeinek megfelelő képviseletét.

IV.2.5. Építési engedélyezési eljárás

Az építtető kérelmét 2003. november 27-én iktatták. Mivel nem csatolta az „Eng.R.” 17. §-ban előírt mellékletek egy részét, ezért az eljáró elsőfokú építésügyi hatóság a kérelmezőt hiánypótlásra szólította fel a 2003. december 4-én kelt 90995-29/2003. sz. levelében. Ebben többek között már benyújtani kérte a környezeti hatástanulmányt, jogerős környezetvédelmi engedélyt, tervtanácsi állásfoglalást, az építési jogosultság igazolásához szükséges iratokat, hiteles térképmásolatot, hiányzó tervrészeket, és felszólított a szükséges építtetői és tervezői aláírások pótlására. Habár 30 napos határidőt szabott a pótlások teljesítésére, az építtető általi teljesítésekre fokozatosan, késedelmesen, sőt egyes iratok esetében csak közvetlenül 1-2 héttel az érdemi döntéshozatal előtt került sor. Az ügyintézési 60 napos határidő ilyen értelemben betartottnak tekintendő.
Az építési hatóság megkeresést küldött az elvi engedélyezésbe is bevontaknak és ezúttal már az Állategészségügyi és Élelmiszerellenőrzési Állomás kecskeméti kirendeltségének is. Nem küldte viszont meg az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatósághoz a tűzszakaszméret miatt állásfoglalás beszerzése érdekében, amit még az elvi építési engedélyezési eljárásban a tűzvédelmi szakhatóság nyilatkozatában feltételként előírt.

Az ATIKÖFE első körben a 2004. január 10-én kelt átiratában ismét nem adott szakhatósági hozzájárulást az építési engedély megadásához, mivel az elkészült környezeti hatástanulmány alapján kiadott környezetvédelmi engedély ellen fellebbezés érkezett, az tehát még nem volt jogerős.

Az ATIKÖFE felettes szerve az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség a környezetvédelmi engedély elleni fellebbezést csak az építési engedély megadása és jogerős záradékolása után a 2004. május 27-én kelt 14-455/26/2004. sz. másodfokú határozattal bírálta el. Az építési engedély kiadásának idején az elsőfokú építésügyi hatóságnak - a vizsgált iratokból ítélve - nem volt tudomása arról, hogy a környezetvédelmi engedély tárgyában indult jogorvoslati eljárás még nem zárult le, vagyis az engedély még nem jogerős. 

Még az építési engedély iránti kérelem benyújtása előtt a tervező benyújtotta tervtanácsi bírálatra a tervdokumentációt, melyet a Dél-alföldi Területi Tervtanács a 2003. november   19-én tartott ülésén tárgyalt.(Eljárásának ismertetését lásd a 11. oldalon.) A tervtanácsi állásfoglalást illetően szükséges kiemelni, hogy az nem kötelező érvényű az építéshatósági érdemi döntés meghozatalánál, amit a tervtanácsokról szóló rendelet 5. § (3) bekezdése rögzít.    		

Megállapítható tehát, hogy a tervdokumentációk tervtanács elé terjesztése csupán formalitás. Ha ugyanis az elvi engedélyt gyakorlatilag a véglegesnek is tekinthetjük (mint ezt tette a hatóság), teljesen mindegy, milyen szakmai értékeléseket közöl a tervtanács, és azt milyen formában teszi.
Sajnálatosan nem csak ezen ügy kapcsán, hanem széles körben megállapítható, hogy a közpénzből finanszírozott – jeles szakmai személyiségek és szervezetek részvételével működő – tervtanácsok nem töltik be szerepüket. Amennyiben még véleményük el nem fogadásának részletes indokolása sem kötelező a szakvéleményüket figyelmen kívül hagyó hatóságok számára, kérdés, hogy létüknek egyáltalán van-e értelme. Az elöljáróban kifejtettek szerint az épített környezet (kiemelten a védett örökség), mint az emberek mindennapi életének kereteit biztosító tér minősége közvetlen kihatással van az emberi életkörülmények minőségére, ezzel a „Magyar Köztársaság területén élőknek” testi és lelki egészségére. Ez a minőség nem nélkülözhetné e szakmai testületek véleményének sokkal nagyobb súllyal való figyelembevételét. Ezért jelentésem összefoglaló részében erre nézve is ajánlással élek.   

Az „Eng.R.” 17. § szerint kötelező egyéb mellékletek közül csatolták az érintett közművek valamint a kéményseprő szerv hozzájárulását, továbbá az ATIKÖFE 8638-24/2003. sz. 2003. december 18-án kelt környezetvédelmi engedélyét. A szakhatóságok hozzájárulásukat megadták, kivéve a KÖH Szegedi Regionális Irodája, amely ismételten megtagadta hozzájárulását, továbbá - az eljárás során többször is - egymásnak ellentmondó nyilatkozatokat tett az ATIKÖFE.

A KÖH nyilatkozatát az építési engedély megadásánál figyelmen kívül hagyták, amit a döntéshozó azzal indokolt, hogy az elvi építési engedély megadásánál elkésettség miatt hozzájárulásként figyelembevett műemléki szakhatósági nyilatkozat mind a szakhatóságot, mind pedig az építésihatóságot köti a határozat jogerőre emelkedését követő egy éven belül kezdeményezett építési engedélyezési eljárásokban az „Étv." 35. § (2) bek. alapján. (Az eljárás során az alkalmazott jogértelmezés megerősítése érdekében prof. Dr. Kilényi Géza D. Sc. - aki a K.E.T kodifikációs bizottságának elnöke -jogi szakvéleményét is beszerezték).

Nem fogadtam el sem az eljáró hatóságok értékelését, sem az OLÉH elfogadó megállapítását. Ahogyan dr. Kilényi Géza professzor csatolt szakvéleményéből is kitűnik, a szakhatóság nyilatkozatát akkor lehet(ne) megadottnak tekinteni, ha az építési engedélyezésben ugyanazt kellett volna elbírálnia, amit az elvi engedélyezésben, ugyanazoknak a terveknek és más becsatolt dokumentációknak az alapján.
Ezzel szemben a tervdokumentációk nem egyeznek meg egymással. Többek között erre hivatkozik maga az építtető, amikor az elvi engedély ügyében az ATIKÖFE felügyeleti intézkedést kér. Ekkor úgy nyilatkozik, hogy az elvi építési engedély jogerősítését követően megkezdte a jóhiszeműen szerzett jogai gyakorlását, mert „tervezési vállalkozási szerződést kötött a végleges építési engedélyezési tervdokumentáció elkészítésére”. 
Az elvi engedély 2003. szeptember 23-án kelt, a Dél-alföldi Területi Tervtanács 2003. november 19-én állapította meg: „alapvető, az érdemi megítélést gátló előkészítési hiányosságok vannak pl. a Tervező nem mutatott be tartalmilag teljes örökségvédelmi tanulmányt”. Azt csak pótlólag – 2004. január 30-ára – küldik meg a KÖH-nek, amit az akkor sem fogadott el. 
Az elvi építési engedély a hatóságot „jogerőssé és végrehajthatóvá válásától számított egy éven belül kezdeményezett építésügyi hatósági engedélyezési eljárás során köti azokban a kérdésekben, amelyekről rendelkezett.” Ami nem is volt ismert, arról még úgy sem rendelkezhetett, hogy elkésettség miatt nem kellett az elvi engedélynél figyelembe venni elutasító döntését. Csak annyi információ megítélésében „késhetett le” a KÖH, amennyi már akkor a rendelkezésére állt. 
A KÖH illetékes osztályvezetőjének nyilatkozata szerint: „Az örökségvédelmi hatástanulmány iránti igényemet a tervtanácsot megelőző héten jeleztem a beruházók képviselői és a tervezők kérésére tartott egyeztetésen. Írásos, a Tv. 66. § (1) bekezdésére, illetve a 4/2003. (II: 20.) NKÖM rendeletben foglaltakra hivatkozó hiánypótlási felhívásra nem került sor, miután azonnal vállalták a dokumentáció elkészítését, és a tervtanács időpontját is sikerült annak elnökével a lehető legkorábbi időpontja kitűzni. Az örökségvédelmi hatástanulmány című dokumentációt a szeptember 23-i tervtanácsra készítették el, és adták át részünkre.”  
Az ilyen című dokumentáció azonban nem azonos az építési engedélyezési eljárásban a kérelemhez csatolt, és a KÖH részére a jegyző által – pótlólag – megküldött örökségvédelmi hatástanulmánnyal. Ez annál is inkább kizárt, mert a hatástanulmányt bekérve megállapítottam, hogy az annak részét képező régészeti szakvélemény a „Csányi utcai elbontott malom telkének régészeti feltárásával kapcsolatban” 2004. január 27-én keletkezett. (készítője: Juan Cabello régész) Úgyszintén 2004. január 27-én keletkezett a „NYILATKOZAT a kecskeméti malom helyére tervezett Kereskedelmi központ építési engedélyezési tervéhez készített örökségvédelmi hatástanulmányhoz”, amiből egyrészt az derül ki, hogy csak 2004. január 27-én kelt (így nem lehet azonos a 2003. szeptember 23-án kiadott elvi engedélyhez benyújtott bármilyen dokumentációval), másrészt az építési engedélyezési tervhez készítették, így fogalmi képtelenség, hogy azonos volna a 2003. szeptember 25-én „lekésett” tervdokumentáció örökségvédelmi szakhatósági engedélyezésének alapját képezhető tervdokumentációval (így a műemléki tervtanács elé kerülővel sem). 

Tekintettel továbbá arra, hogy pl. a tetőn kialakítandó „heliport”, amely helikopterek le- és felszállóhelyéül szolgál, olyan elem, amelynek engedélyezhetőségében elsőrendűek a műemlékvédelem szempontjai, továbbá az nem volt az elvi engedélyezésben jóváhagyott tervdokumentáció tárgya, ellenben az építési engedély terveiben szerepel – ez önmagában cáfolja, hogy az elvi engedélyezésben való „elkésettség” miatt megadottnak tekintendő hozzájárulás egyben az építési engedélyezésben adott hozzájárulásnak is minősülhetne.

A fel- leszálló helikopterek zaj- és rezonancia-hatásukkal a belváros környezet-terhelését növelik, a műemlék templomok, épületek tetőzetét, tornyát veszélyeztetik. Így nem csak a látvány, hanem a védett építmények és területek fizikai érintettsége miatt sem nélkülözhető a KÖH érdemi közreműködése az építési engedélyezésben. Szakhatósági elutasításának figyelmen kívül hagyása hatáskörelvonás. Az Áe. 75. § (1) szerint: „Az e fejezetben szabályozott eljárásokban a közigazgatási szerv határozatát a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra tekintet nélkül meg kell semmisíteni, ha
a) az ügy nem a közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, (...)”
Ezért ajánlásomban az építési engedély megsemmisítésére teszek javaslatot. 

Az OLÉH-nak a kecskeméti önkormányzat hatósági iroda vezetője által rendelkezésre bocsátott iratanyag alapján, az építési engedélyezési tervdokumentáció mellékleteinek tartalmi részében a következő hiányosságok voltak tapasztalhatók:
-	a tervezéssel érintett -illeszkedés mértékét meghatározó- szomszédos telkeken lévő épületek rendeltetésének megnevezése, építménymagassága, tetőidom ábrázolása hiányos a helyszínrajzon, (…)
-	a felvonókra, mozgólépcsőkre szóló engedélyezési terv nem található, a hatóság képviselőjének elmondása szerint annak engedélyezési eljárása később kerül lefolytatásra, további hiány azonban, hogy a határozat nem tartalmazza az erre utaló előírást, feltételt,
-	a tervezési területre vonatkozó illeszkedést igazoló mutatószámok, jellemzők – beépítési százalék, építménymagasság stb. – hiányoznak, 
-	a vizesblokk és a parkoló számítása „becsült forgalom megoszlása”, nem a tényleges befogadó létszám szerint került megállapításra, a parkolásra szóló számítása nem beazonosítható, 
-	a terv nem nevezi meg egyes helyiségek rendeltetését, (elnevezését) helyette a diszponibilis elnevezést használja, melynek következménye, hogy a helyiségek - funkciója, területe- alapján számítható saját telken elhelyezésre kerülő gépjárművek számát, valamint a rendeltetési egységenként előírt vizesblokkok számszerű kialakítását nem lehet pontosan meghatározni
-	az építész tervezői nyilatkozat nem felel meg az előírásoknak, mivel a „jogosult vagyok a tervezésre” tartalmi előírás nem szerepel, (…) 

Megállapítottam, hogy az „építési munka, az építmény rendeltetése” alatt az építmény megközelítését szolgáló „rámpák” fel vannak tüntetve. Az építési engedély kizárólag a 3352. hrsz.-re szól. A határozaton a Korona utca felőli rámpák elhelyezésére szolgáló (az önkormányzat tulajdonosi hozzájárulását kérő előterjesztésen 3351 és 3348/1 hrsz.-kon szereplő) ingatlanok és tulajdonosuk, az önkormányzat nincs feltüntetve. A határozat nem utal az önkormányzat tulajdonosi hozzájárulására, szövegszerűen nem tartalmazza, hogy a rámpák közterületre épülnének. A rámpák elhelyezésére szolgáló ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) építési telkekkel rendelkezni jogosultak nem szerepelnek a „határozatról értesül” felsorolásban. Úgyszintén nem szerepel „az ingatlannal rendelkezni jogosult”-ak között az önkormányzat, mint a rámpáknak helyt adó terület tulajdonosa. Ugyanakkor a jogerősített építési engedély mellékletét képező építész terveken a rámpák értelemszerűen szerepelnek, azok az épülettel egy szerkezetet alkotnak. 
A rámpákról megállapítható, hogy az elvi építési engedély nem tartalmazza azokat, csak az építési engedély. Semmiféleképpen nem értékelhető tehát az elvi engedéllyel való „elköteleződés” következményének az építési engedélyben való szerepeltetés. Már csak ezért sem lett volna lehetséges a KÖH szakhatósági véleményének figyelmen kívül hagyása az építési engedélyezési eljárásban. A rámpák az épülettel egy szerkezeti-funkcionális egységet képeznek, azzal együtt is épültek-épülnek. A 46/1997. (XII. 29. KTM rendelet 16. § (1)-(2) bekezdései szerint: (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni. (2) Több megvalósulási szakaszra bontott építkezés esetében az egyes szakaszokban megépítendő építményekre, illetőleg a rendeltetésszerű és biztonságos használatra önmagukban is alkalmas építményrészekre szakaszonként külön-külön is lehet építési engedélyt kérni.

Tekintve, hogy sem a bevásárlóközpont a rámpák nélkül, sem a rámpák a bevásárlóközpont nélkül rendeltetésszerű használatra nem alkalmasak, az engedélyt az elvégezni kívánt munka egészére – központ és rámpák együtt – kell kérni, és/vagy együtt megadni vagy együtt elutasítani azt. 

Az építési engedélyhez adott BKM Közlekedési Felügyeleti szakhatósági kikötésekben szerepel: „(…) építtetőnek útépítés engedélyezési tervet kell készíttetnie, és azt a közlekedési felügyelet részére – az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet előírásai szerinti tervdokumentáció csatolásával – építési engedély kiadása céljából meg kell küldenie. Az engedélyezési tervdokumentációnak tartalmaznia kell a csatlakozó közterületi rámpa tervét is.” 

Az úthoz csatlakozó rámpákról van szó, a csatlakozás a rámpák és a közút találkozása, nem a rámpák és az épület találkozása. Ebből következően a 22089-20/2004. sz. közgyűlési előterjesztés, valamint a 2004. március 24-i testületi ülésen a jegyző és az építési hatóság előadója részéről elhangzott tájékoztatások, a képviselők által feltett kérdésekre adott válaszaik a testület megtévesztésére alkalmasak voltak. 

A testülettől a tulajdonosi hozzájárulást a Malom Centerhez kellett volna kérni. De azt nem 2004. márciusában, hanem az elvi engedély kiadása előtt, amikor a jegyző olyan megoldást engedélyezett, amelyben az épület rendeltetésszerű használata kizárólag az önkormányzat forgalomképtelen törzsvagyonának a felhasználásával lehetséges. Ezzel a jegyző valójában hónapokkal korábban elvonta a képviselő-testület hatáskörét, belekényszerítve a testületet a hozzájárulás megadásába.
A Korona utca felőli rámpák tulajdonosi ügye független a telekcserétől abban a vonatkozásban, hogy a rámpa akkor is közterületre esik, ha a területcsere jogszerűen következett volna be. Nem független azonban azért, mert éppúgy az elvi engedélyezés előtt kellett volna önkormányzati településfejlesztési döntéssel, majd helyi építési szabályzattal és településrendezési tervvel megteremteni a döntés alapját, mint a telekcsere ügyében. Azonban ez sem a rámpaépítéshez adott tulajdonosi hozzájárulás kapcsán, sem az építési engedélyezést megelőzően, sőt a mai napig sem történt meg. 

Az építési engedélyt végül 2004. április 26-án adta meg a jegyző, és a határozat a meghozatala napján jogerős lett. Az értesítetti íven több ügyfél kézzel írva jelezte, hogy átvette a határozatot, egy ügyfél képviselője pedig „1 pld. jogerős határozatot és tervdokumentációt átvettem” jelzéssel vette át az építési engedélyt. Aggályos, hogy hogyan lehetett a meghozatala napján rögtön jogerős határozatot átvenni. 

A határozatok nem megfelelő közlése és az azonnali jogerősítés következtében a nem értesített ügyfelek esetén a fellebbezési jogosultsággal való élni tudás hiányával összefüggésben a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal és az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal, továbbá a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásság keletkezett.

Összefoglalva: 

Az elöljáróban (I. pont) feltett kérdésekről megállapítottam, hogy hatályos jogunkban közülük többre nincs elfogadható, egyértelmű válasz. Az OLÉH pl. a feltett kérdésre a következő választ adta: „…hogy az ország építészeti arculatáért ki felel, a választ részben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben, részben az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben lehet megtalálni. Ezek mellett, az országos területrendezési terv, valamint a kiemelt térségek (Budapest és környéke, Balaton) rendezési terveinek elfogadása az Országgyűlés hatásköre. A Kormányon belül az építésügyet irányító és felügyelő miniszter, valamint az e témával foglalkozó munkaszervezetének tevékenysége meghatározó jelentőségű, de nem kizárólag az ország építészeti arculatát illetően. Osztozik még – hatáskörének megfelelő mértékben – az ország építészeti arculatáért viselt felelősségben valamennyi települési önkormányzat, első- és másodfokú építésügyi hatóság, közigazgatási hivatal, kulturális örökségvédelmi, valamint természetvédelmi hatóság és szakhatóság, végül minden egyes építész tervező is.”
Amint a konkrét ügyből is látható, az ország építészeti arculatáért mindenki és senki nem felel. Sajnálatosan az országgyűlési biztoshoz érkező panaszokból megítélhetően ebben a tekintetben nem egyedi a kecskeméti ügy. Sok felelős között nem megoszlik, hanem eltűnik a felelősség.
Az Étv-nek a területrendezéssel kapcsolatos részei pusztán óhajok, akaratkijelentések (lex imperfecták), amelyek be nem tartása semmiféle következménnyel nem jár. 
Nincs következménye annak, ha a település nem alkot rendeletet területének felhasználásáról, vagy ha nem megfelelően teszi ezt; annak sem, ha nincs főépítésze; ha a település területének felhasználásáról való döntésbe egyáltalán nem vonják be a lakosságot; ha nem veszik figyelembe sem a civil szervezetek, sem a szakemberek és testületeik véleményét, ha a helyi önkormányzati testületnek alárendelt személy államigazgatási döntésével elvonja a testület hatáskörét. 

Megállapítható, hogy az „ország építészeti arculata” nem létező fogalom, ami több okból is rendkívül aggasztó jelenség. Ha a települések önkormányzati testületei valamennyien megalkotnák rendezési terveiket, az akkor is 3200 féle lenne, ami a települések egyedisége szempontjából fontos ugyan, feltéve, hogy az országos (általános) követelményeknek is megfelel. Azonban ez koránt sincs így, továbbá az építészeti minőség elbírálása teljesen esetleges mind az építési, mind a szakhatósági eljárásokban. 
Az építészeti minőség magába foglalja a környezetre, azon belül az ember testi és lelki egészségére, helyi és nemzeti identitására gyakorolt hatást is. Az önmagában                           – funkcionálisan és külső megjelenésében – kiváló épület is lehet az adott környezetben idegen, a környezetet romboló hatású.
Nincs következménye annak, ha ezeknek a hatásoknak az előzetes tisztázása és az érintett lakossággal való – az erre felhatalmazott állami vagy önkormányzati szervek általi – érdemi ismertetése és megvitatása elmarad. 
Az „ország építészeti arculata” hiányára, illetve az alakításáért és megőrzéséért való felelősség hiányára nem lehet elégséges válasz az „önkormányzati önállóság”. Ahogyan a „világörökség” és a „nemzeti kulturális örökség” építészeti emlékeinek megőrzése országos ügy, ugyanúgy minden egyes városának és falvának „történelmi arculata” is az, hiszen ezek összessége alkotja az ország építészeti arculatát. 
Kinek van joga tehát fellépni a város látványát átalakító építési ügyben, az épített környezet védelmében? Ebben az esetben természetesen nem konkrét ügyféli, eseti fellebbezési jogról beszélünk. Hiszen a konkrét hatósági ügyben elsősorban akkor kerül sor a civil szervezetek fellépésére, ha a rendezési tervek elfogadása előtt nem születik közmegegyezés, vagy nincsenek is ilyen tervek, a lakosság bevonására nem kerül sor, ha róluk döntenek, de nélkülük. Magyarország pl. csatlakozott az Európa Tanács „Granadai Egyezményéhez, az európai építészeti örökség védelméről” (1991/6. Nemzetközi Szerződés, kihirdetve és a Magyar Köztársaság vonatkozásában hatályba léptetve 1990. augusztus 1-jén.), amely preambuluma szerint: „Az Európa Tanács tagállamai; az Egyezmény aláírói felismerve, hogy az építészeti örökség Európa gazdag és sokszínű kulturális örökségének pótolhatatlan megjelenési formája, közös múltunk felbecsülhetetlen értékű tanúja és minden európai közös kincse, (…) a következőkről állapodnak meg: (…)
10. cikk: az építészeti örökség védelmét a várostervezés és a regionális tervezés alapvető feladatává teszi, és biztosítja, hogy ezt a követelményt mind a rendezési tervek kidolgozása során, mind a hatósági munka minden szakaszában figyelembe veszi; amennyiben lehetséges támogatja a területi és a településtervezési folyamat során azon épületek megőrzését és hasznosítását is, amelyek értékük alapján az Egyezmény 3. cikk 1. pontja szerint nem kapnának védelmet, de a városi és falusi környezetben elfoglalt helyük és az épület szempontjából értéket jelentenek; 
14. cikk: A közhatóságoknak az építészeti örökség megismerésére, védelmére, helyreállítására, fenntartására, irányítására és megismertetésére irányuló tevékenységének támogatása végett minden egyes Fél kötelezettséget vállal arra, hogy:
1. megfelelő szervezetet hoz létre a döntési folyamatok különböző szintjein, hogy lehetővé tegye az információk széles körű átadását, a konzultációkat és az együttműködést az állami, a területi és a helyi hatóságok, a kulturális intézmények, egyesületek és a lakosság között;
2. támogatják az e területen működő védnökség és nem profitorintált egyesületek tevékenységét.”  

Ha az építészeti örökség minden európai közös kincse, annak kell lennie az ország  és egy-egy város, település lakossága számára is. Az, hogy sem szakmai, sem civil szervezetek, sem jeles szaktekintélyek vagy egyszerű polgárok, akik a közvetlen környezetben élnek nem szólhatnak bele a körülöttük, az épített környezetben zajló folyamatokba, nem felel meg az Egyezmény szellemének és betűjének sem. Az, hogy az „építészeti minőség” nem kellően hangsúlyos szempontja sem a jogalkotásnak, sem a jogalkalmazásnak, hogy a megítélést segítő szervek, tervtanácsok, kamara véleményét egyáltalán nem kell figyelembe venni, szintén nem felel meg sem az Egyezménynek, sem az Alkotmány által biztosított, a lelki egészséghez való állampolgári jog érvényesíthetőségének.

Meg kellett állapítanom, hogy vizsgálatom ideje alatt (2004. július-2005. április) újból, az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium megszűnése óta ötödször változott az építésügy ágazati hovatartozása. De megváltozott a miniszter- és az építésügyért felelős kormányzati szerv (az OLÉH) vezetőjének személye is; változtak a környezetvédelmi hatóságok (összevonások) és vezetőik; a KÖH a vizsgált időszakban, így a konkrét ügyben is a hivatal átszervezésével (többek között régészet és műemlékvédelem összevonásával) indokolta a határidő lekésését. 
A vizsgált eljárásban jelenleg nincs hatáskörrel rendelkező másodfokú hatóság: a BMKH-tól elvonták azt, a kijelölt PMKH, majd a Csongrád Megyei KH a kizárását kérte, nyilvánvalóan nem véletlenül.
Mindezekből következően a vizsgált ügyfajtában a közigazgatás stabilitása, kiszámíthatósága, ezzel a jogállamiság részét képező jogbiztonság, az állampolgári jogok érvényesíthetősége súlyosan veszélyeztetett.
Erre vonatkozó aggályaimat a 2005. évről szóló beszámolóm keretében kiemelten kívánom jelezni az Országgyűlésnek.    
 
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozata szerint „A környezetvédelemhez való jog (…) elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.”	Ugyancsak ez a határozat rögzíti, hogy „Itt tehát az alanyi jogok feladatát is jogalkotási és szervezési garanciákkal kell az államnak pótolnia. Ezért a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem – a dogmatikai lehetőségek határai közt – mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít.”
Az Alkotmány 18. §-a kimondja: „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.” Ennek megteremtésében az államnak – ezen belül a környezetvédelmi tárcának és intézményeinek – nélkülözhetetlen feladata van. Az egészséges környezethez való jog mai formájában tehát jellemezően a környezetvédelmi hatóságok fokozott felelősségében ölt testet, mely szervek feladata, hogy eljárásaik során a környezet (melynek része az épített környezet is!) érdekeit nézzék, illetve juttassák érvényre. 
Az Étv. 2. § 5. szerint: „Épített környezet: a környezet tudatos építési munka eredményeként létrehozott, illetve elhatárolt épített (mesterséges) része, amely elsődlegesen az egyéni és a közösségi lét feltételeinek megteremtését szolgálja.”

Egy történelmi városkép, mint „meg nem újuló kulturális forrás” fenntartása, rehabilitációja és átadása (tradíció) a jövő nemzedékek számára – az esetleges és mindig rövid távú üzleti érdekekkel szemben – felelősségteljes értékválasztást feltételez a helyi és országos köztisztviselőktől, a környezet intézményes védelmére alapított és fenntartott hatóságok részéről. 

A konkrét ügyben azt is meg kellett állapítanom, hogy nem érvényesültek sem az AB határozataiban kifejtett elvek, sem az azoknak megfelelő törvényi és végrehajtási jogszabályi követelmények, a település területének felhasználásáról egyáltalán nem a garanciális szabályok betartásával döntöttek, a lakosságot a településrendezés folyamatába be sem vonták. Holott az ilyen horderejű ügyekben – a népfelség elve alapján – a széles körű szakmai és társadalmi vita és érdekegyeztetés, sőt akár a helyi népszavazás volna indokolt. 

V.
Ajánlások, kezdeményezések

1.	Kezdeményezem, hogy Kecskemét polgármestere jelentésemet közgyűlési előterjesztésként bocsássa a képviselő-testületi tagok rendelkezésére.  

	Az Obtv. 24. §-a alapján a jegyző felelősségre vonására irányuló eljárást kezdeményezek, mivel az e jelentésben összefoglalt vizsgálatom során, valamint a BKM Bíróság 4.P.21.252/2004.19. sz. ítéletében és a Legfőbb Ügyészség megkeresésemre adott válaszában foglaltak alapján fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleltem. 
	Felkérem a polgármestert, hogy az eljárást indítsa meg, eredményéről annak befejezését követően 30 napon belül tájékoztasson.
	Kezdeményezésem indokai: a jelentésben felsorolt kirívó eljárási és szakmai szabálytalanságok, különösen:
-	Az Áe. 19. § (3)-(4) bekezdés előírásai ellenére nem jelezte, hogy vele szemben kizárási ok áll fenn. Ugyanakkor – többek között – ő terjesztette elő                 (22.089-20/2004.) a „Malom Bevásárlóközpont fel- és lehajtók kiépítéséhez tulajdonosi hozzájárulás megadása és megállapodás elfogadása.” c. határozati javaslatot.
	Az előterjesztésből: „Az építési engedély kiadása Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzőjének hatáskörébe tartozik. (…) Konkrét építéshatósági ügyben további felvilágosítást az Áe. törvény alapján csak az ügyfél kaphat. Kérem a Tisztelt Közgyűlést, hogy az előterjesztés megtárgyalását követően fogadják el a határozat tervezetet, és szíveskedjenek (…) polgármestert felhatalmazni arra, hogy az előterjesztés mellékletét képező megállapodás tervezetet, majd azt követően a tulajdonosi hozzájárulást aláírja. - aláíró: jegyző.”
	Ezt követően a testület 154/2004. (III. 24.) KH sz. határozatával a jegyző a 22089-20/2004. sz. előterjesztését elfogadta, felhatalmazta a polgármestert a mellékletet képező Megállapodás aláírására, amelynek 10. pontját a határozat ki is egészítette (ezzel felszólalásában külön is egyetértett a jegyző). A kiegészített 10. pont: „Rögzítik a Felek, hogy a jelen megállapodás azon a napon lép hatályba, amikor a Malom Pénzügyi, szórakoztató és Kereskedelmi Központ végleges építési engedélyezési eljárása, amely Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala Mérnöki és Környezetgazdálkodási Osztály Építéshatósági Csoportja előtt 90.995/2003. szám alatt van folyamatban, jogerős építési engedéllyel zárul. A hatálybalépés feltétele, hogy az elsőfokú építési engedély legkésőbb 2004. május 10-ig jogerőre emelkedik. Amennyiben ez az időpont eredménytelenül telik el, úgy Felek szabadulnak jelen megállapodásban foglalt kötelezettségeiktől.” (Ez a kötelezettség az önkormányzattal szerződő másik fél részéről 200 millió Ft megfizetése.)
-	A jegyző nemcsak, hogy nem hívta fel a figyelmet, hogy az építési hatósági hatásköre államigazgatási hatáskör, amelyben sem Megállapodás megkötésével, sem önkormányzati határozattal nem lehet utasítani, hanem az előterjesztést saját maga készítette.
	Azt, hogy egy építési engedély első fokon biztosan jogerőre emelkedjen, két úton lehet elérni: a határozatról nem értesíteni az esetleges ellenérdekelteket, így nem is fognak fellebbezni. Ha utólag mégis jeleznék az ügyben való érintettségüket, tőlük az ügyféli jogállást megtagadni, továbbá a határozat kiadásának napján jogerősíteni azt, mielőtt bárki tudomást szerezhetne róla, ahogyan ebben az ügyben így is történt. (lásd: Ügyféli jogosultsággal kapcsolatos eljárások)
	Az építési engedélyezés ilyen eljárása akkor is sértené a jogállamiságot és jogbiztonságot, az állampolgároknak a jogorvoslathoz való alkotmányos jogát, ha ezt nem a Megállapodásban rögzített 2004. május 10-i határidő miatt intézte volna így a jegyző. Tekintve, hogy az engedély kiadása és azonnali jogerősítése 2004. április 26-án történt, továbbá, hogy az érintettektől ügyféli jogállásuk elismerésének kérelmei és a konkrét építkezést kifogásoló fellebbezések 2004. március-május hónapokban folyamatosan érkeztek, de (mindmáig) eredménytelenül, a jegyző mint építési hatóság esetében „az ügy tárgyilagos megítélése” akkor sem volt várható, ha konkrét képviselői kérdésre mégis ezt nyilatkozta a közgyűlés előtt (pl. 2004. március 24-i testületi ülésen, a tulajdonosi hozzájárulás tárgyalása kapcsán).
-	A 22.089-20/2004. sz. előterjesztésben a Képviselő-testületet úgy kérte tulajdonosi hozzájárulás megadására (a polgármester felhatalmazására), hogy egyúttal kijelentette hogy „…Konkrét építéshatósági ügyben további felvilágosítást az Áe. törvény alapján csak az ügyfél kaphat.” Ettől kezdve a képviselőket (mint a tulajdonosi testület tagjait) sem tekintette érintettnek, így ügyfélnek, és megtagadta a felvilágosítás, iratbetekintés stb. lehetőségét. Így nem volt lehetőség annak kontrollálására sem, hogy a tulajdonosi hozzájárulás alapján azt engedélyezték-e, amire az szólt, és annak megfelelően folyik-e az építkezés. 
-  	A jegyző a BKMKH-nak a telekhatár-rendezés és területcsere kapcsán való törvényességi észrevételét ismertetve a Képviselő-testületet úgy tájékoztatta, hogy egyáltalán nem tért ki a törvényességi észrevétel lényegét jelentő, a forgalomképtelen önkormányzati törzsvagyonnal való rendelkezéssel kapcsolatos aggályokra, ahogyan az eredeti döntés előtt sem jelezte a testületnek, hogy a Ptk. szabályai szerint a terület cseréjére az elidegenítés szabályait kell alkalmazni, és a forgalomképtelen vagyon elidegenítése semmis.
-	A jegyző kinevezése meghatározott képesítési követelményekhez kötött, többek között azért is, mert az Ötv. 36. § (3) bekezdése szerint: „A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.” A jegyző ezt nem tette meg, sőt maga terjesztett elő olyan előterjesztéseket és határozati javaslatokat, amelyek a jogsértést eredményezték. Nem jelezte – többek között –, hogy a polgármesternek nincs már felhatalmazása az önkormányzat (az egyébként általa előkészített, törvénysértő) vagyonrendelete szerint sem a közterületet érintő telekhatár-módosítás ügyében. 

-	A törvényességi észrevételre, amelyet az önkormányzati határozatra tett a BKMH, kizárólag építésügyi államigazgatási hatáskörébe tartozó (egyébként nem helytálló) indoklást közölt a testülettel, miért nem kell elfogadni azt. A BKMKH-nak a polgármester felhatalmazásával kapcsolatos, 2004. április 13-án kelt törvényességi észrevétele ellenére április 26-án kiadta (és még aznap jogerőre emelte) az építési engedélyt, és 2004. április 27-én közgyűlési előterjesztésében kérte a törvényességi észrevétel elutasítását (amit a közgyűlés május 5-én tárgyalt). 
-	Államigazgatási hatáskörében mind az elvi építési, mind az építési engedélyezési eljárásban elmulasztott megkeresni minden illetékes szakhatóságot, más esetben figyelmen kívül hagyta állásfoglalásukat, ezzel hatáskörüket elvonta. Elmulasztotta az építkezés leállítását, amelynek a szabálytalanságát már a BKMKH-nak a területcserére vonatkozó törvényességi észrevételekor meg kellett volna állapítani. De legkésőbb a BKM Bíróságnak a 2005. január 24-én kelt, és az önkormányzat 95/2004. (III. 3.) KH. sz. határozatát hatályon kívül helyező ítéletét követően a szabálytalan építkezést le kellett volna állítania és elrendelni az építési munka megszüntetését. Ezt követően intézkedni az építkezés szabályossá tételére.
	Az Áe. szabályai szerint: 5. § (4) Ha a bíróság valamely ügyben a hatáskörét vagy ennek hiányát megállapítja, vagy az ügy érdemében határoz, ez a döntés a közigazgatási szervre kötelező. 73. § (3) A közigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni. A Bíróság ítéletéből is következően az építtető nem rendelkezik a teljes építményre építési jogosultsággal, nincs az építmény nagyságának megfelelő és jogilag létező építési telek kialakítva. Ennek következtében az építkezés szabálytalan, amelynek szabályossá tételére az építési hatóságnak – a jegyzőnek – intézkednie kell. 

	Felhívom egyúttal a polgármester figyelmét a BH1992. 528. számú Legfelsőbb Bírósági döntésre: „Az építési hatóság kártérítési felelősséggel tartozik, ha az engedélyezett építkezéstől való eltérés esetén a továbbépítés betiltása, az építkezésnek a tervhez igazítása tárgyában nem vagy nem megfelelően intézkedik, a meghozott határozatának az igénybe vehető kényszerítő eszközökkel nem szerez érvényt, és emiatt a folyamatos jogsértés eredményként létrehozott építményre a fennmaradási engedély kiadására kerül sor [Ptk. 349. § (1) bek., 12/1986. (XII. 30.) ÉVM r. 20. § (2) bek.].”
	Jelen esetben az építési hatóság a jegyző, akinek a helytállni köteles munkáltatója az önkormányzat. 

	Az önkormányzat tulajdonosi jogkörében tett különböző, a jelentésben ismertetett intézkedéseinek jogszerűvé tételére nincs hatásköröm kezdeményezéssel élni, ezért csak jelzem, ahhoz, hogy a Malom Centerrel kapcsolatos hatósági döntések is jogszerűvé válhassanak – többek között – a következőkre van szükség: A településrendezési terveknek az Étv-ben és az elöljáróban idézett 69/2002. (XII. 17.) AB határozatnak megfelelő eljárásban való egyeztetésére, lakossági ismertetésére és a tervek jóváhagyásáról szóló önkormányzati rendeletek megalkotására.  Ezen belül az önkormányzat 273/2002. (V. 8.) KH. sz. határozattal jóváhagyott településfejlesztési koncepciótól eltérő szabályozásra a bevásárlóközpont helyének kijelölését illetően; a  konkrét területen is a közterületeknek és határvonalaiknak (ezzel a 3352. hrsz-ú telek határainak) a kijelölésére, a közterületen való építés szabályozására. 
	Az egyeztetés alatt álló (több érdekelt államigazgatási szervvel már egyeztetett) településrendezési terv VK/R-1059089 besorolásából más övezetbe sorolására, vagy az övezet előírásainak a megváltoztatására, hiszen ebben a megengedett beépítés 60 %. A Malom Center  pedig jelenleg több, mint 100 %-os beépítettségű. 
	A Malom Center miatti változtatások átvezetését követően a módosítással érintett körben az egyeztetési eljárást újból le kell folytatni, beleértve a tervtanácsi kötelezettséget és a lakosság erről való tájékoztatását, véleményének kikérését is.

2.	Egyetértve a Legfőbb Ügyészség TKI 2354/2005./1-I. számon benyújtott óvásával, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a jegyző az Áe. 7. § (2) alapján intézkedjen a szabálytalan építkezés leállítása iránt, ezt követően az Áe. 19. § (3)-(4)-(5) bekezdései alapján saját maga is jelentse be, hogy nem vehet részt az eljárásban, mert tőle az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.

3.	 Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy az OLÉH elnöke

-	haladéktalanul intézkedjék a ténylegesen eljáró másodfokú építési hatóság kijelöléséről. Ezt a kezdeményezésemet előzetesen jeleztem az elnöknek azzal, hogy fontolja meg a hatáskör visszaadását a BKMH-nak, hiszen a kizárás óta több szerv (bíróság, ügyészség, országgyűlési biztos) felülvizsgálta döntéseit, azokat és nem az eljárás közben elsőként kijelölt PMKH döntéseit találta jogszerűnek. Ha az elnök ezt nem kívánja megtenni, vonja magához a hatáskört, mivel (különböző okokból) a másodfokú hatóságok nem járnak el.
-	gondoskodjon arról, hogy a kijelölt másodfokú hatóság intézkedjék a Legfőbb Ügyészség TKJ. 2354/2005/1-I. számú óvásában foglaltak teljesítésére, ha a jegyző nem tenné. Az új eljárásban vegye figyelembe a hatáskör elvonása miatti megállapításomat, mely szerint a KÖH és Légügyi Igazgatóság mint szakhatóságok nélkül, illetve helyett való döntés az Áe. 75. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis. A kijelölt hatóság gondoskodjon a jegyző kizárásáról az elfogulatlan ügyintézés biztosítása érdekében. (Ezeket a kezdeményezéseket azért az OLÉH elnökének teszem, mert jelentésem kiadásakor általam nem ismert az eljáró másodfokú hatóság.) 
-	a jövőben előzetesen tájékozódjon arról, hogy az általa kijelölendő hatóság valóban el fog-e járni az ügyen, vagy sem. Azt a hatóságot jelölje ki, aki el is jár. Jelen ügyben a vizsgálat lezárásáig kizárták a BKMKH-t, elfogultságot jelentett a PMKH, majd a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal is.  Egyúttal felhívom figyelmét, hogy az Áe. 19. § alapján a kizárás kérdésében a közigazgatási szerv vezetője határoz, ami nem egyenlő azzal, hogy automatikusan kizárja azt a szervet, amely ellen az ügyfél ilyen okot bejelent. Igen gyakran az alapos helyismerettel és az alapján a napi beavatkozás lehetőségével bíró, egyébként teljesen törvényesen eljáró közigazgatási szerv kiiktatása, „semlegesítése” a cél. Kérem, hogy tudatosítsa a másodfokú építési hatóságokkal is az Áe. 7. § (2) bekezdését. A Malom Center ügyében tett több ügyészi óvás – ezek között az építkezés leállítását szorgalmazó – elbírálása miatt is elengedhetetlen lenne a ténylegesen eljáró másodfokú hatóság eljárása, hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral járhat.
-	gondoskodjon arról, hogy hivatala az országgyűlési biztos megkeresésének érdemben tegyen eleget úgy, ahogy a jelen ügyben második megkeresésemkor történt.
Vizsgálja ki egyúttal, hogy az első megkeresésre (2004. július) miért nem folytatta le hivatala a kért vizsgálatot, és miért nem adott érdemi tájékoztatást arról.
-	az Obtv. 20. §-a alapján intézkedjék, hogy a másodfokú hatóságok eljárásaik során tartsák be az Étv. 53. § (2) és (3) bekezdésében foglaltakat. A PMKH eljárását vizsgálja ki, a felelősségrevonást kezdeményezze.

4.	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a BKMKH

-	elsőfokú építésfelügyeleti jogkörében az Étv. 46. § (2) bekezdés a) pontja alapján járjon el, az e minőségében neki címzett megkeresésemnek tegyen eleget. Az építési engedélyezés másodfokú jogorvoslati eljárásából való kizárása nem akadályozza meg abban, hogy az építésfelügyeleti elsőfokú jogkörében az Obtv. 18. § (2)-(3) alapján megkeresésemnek eleget tegyen, és a vizsgálatot lefolytassa, amelynek célja az Étv. 46. § (1) bekezdés a) pontjában előírtak ellenőrzése, tekintettel arra, hogy a jegyző az építési engedélyezést követő hatósági eljárásaira vonatkozó megkeresésemnek nem tett eleget, így azt sem állapíthattam meg, hogy az építkezés egyáltalán az általam (is) kifogásolt építési engedély alapján folyik-e, annak előírásait megtartották-e.
-	gondoskodjon arról, hogy a hivatal az ügyféli jogállásra vonatkozó elsőfokú határozat – mint érdemi határozat – elleni fellebbezést a jövőben érdemben bírálja el.

5.	Az Obtv. 20. §-a alapján kezdeményezem, hogy a KÖH elnöke

-	gondoskodjon arról, hogy az örökségvédelmi hatóság a részére nyitvaálló határidőn belül adja vagy tagadja meg a szakhatósági hozzájárulását. Rendelkezzen a műemléki tervtanácsok olyan rendjéről, amely a hatósági-szakhatósági jogvesztő határidőkre figyelemmel biztosítja a felügyelet törvényes működését és szakmai hátterét. 
-	gondoskodjon arról, hogy az új építési (fennmaradási) engedélyezési eljárásban a műemléki környezet és az egyedi műemlékek védelmét érvényesítsék. 
-	gondoskodjon arról, hogy hivatala a védettség alatt álló objektumokról, területekről (régészeti-műemléki stb.) a kulturális örökség hatósági nyilvántartására vonatkozó szabályokról szóló 17/2002. (VI. 21.) NKÖM rendelet 8. § (1) és az Áe. 50. § (1), (2) bekezdés a), b), c) (3) bekezdés alapján adjon hatósági bizonyítványt, „igazolást”. Az az „Igazolás”, amelyet kiadott a hivatal, törvénysértő. 
-	gondoskodjon arról, hogy a hivatal különböző szakterületei (pl. régészet-műemlékvédelem) a szakhatósági-hatósági tevékenységüket együttesen, egy hatósági határozatba, hozzájárulásba vagy elutasításba foglalják be. Egyik terület se nyilatkozhasson a másik nélkül. A védett területet (vagy egyedi védett objektumot) érintő változtatási szándékot komplex egészként kezelve ítélje meg hatósága. Nem lehet egyidejűleg egyetérteni és egyet nem érteni az ugyanazon objektum telekalakítása, környezeti engedélyeztetése, elvi és építési engedélye kapcsán.

6.	Az Obtv. 20. §-a alapján kezdeményezem, hogy a környezetvédelmi- és vízügyi miniszter intézkedjék az épített környezet védelme terén a jelentésben feltárt hiányosságok jövőbeni elkerülésére. (A naponta változó visszavonás, újra megadás, hatásköri bizonytalanság stb. veszélyezteti a jogbiztonságot, és hiteltelenné teszi a hatóság tevékenységét.) A környezet minden elemére kiterjedő, a II. 4. fejezetben részletezett vizsgálatot követelje meg, a környezetvédelmi hatósági eljárásban a szakhatóságok hatásköre elvonásának tilalmát tartassa be.

7.	Az Obtv. 20. §-a alapján kezdeményezem, hogy a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter intézkedjék, hogy a földhivatalok a nyilvánvalóan, és az ingatlan-nyilvántartásban azonosítható módon forgalomképtelen területekre – közterület, út, tér, park stb. – vonatkozó tulajdonosváltozás bejegyzését, ingatlan-nyilvántartásban való átvezetését hivatalból (ex officio) tagadják meg. Intézkedjék e vonatkozásban (is) a törvényes [Ptk. 7. § (1) bek.] és egységes országos gyakorlatról.  	 

A jogi szabályozás hiányosságai

Megállapítható, hogy – különösen a városközponti nagyberuházások esetén – a fent felsorolt jogszabályok összessége sem biztosítja az állampolgárok számára, hogy az egészséges környezethez való jogaikat érvényesíthessék – értve ez alatt az épített és természetes környezetet egyaránt. A vizsgálatomban megállapított, az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok jogszabályok nem egyértelmű rendelkezéseire, az adott kérdés jogi szabályozásának hiányosságaira is visszavezethetők.
Le kell szögezni, hogy ezen jogszabályok lehetővé tennék az érdemben és ”betű szerint” is törvényes eljárások lefolytatását, de nem zárják ki ennek ellenkezőjét sem. Nem alkotnak zárt egységet, nem teremtenek összhangot, egyensúlyt az épített környezetben élők jogai és az e környezetben nagyarányú változtatást végrehajtani kívánók szabadsága között. A nagy számban előforduló „mérlegelési jogkörök” és az ellentétesen is értelmezhető keretnormák akár egyetlen döntéshozónak is kiszolgáltathatják a közreműködő hatóságokat és a teljes lakosságot. Hatályos jogunk nem garantálja a beruházás iránt elkötelezett (szubjektíve elfogult) döntéshozók feletti országos (objektív) kontrollt sem.

1.	Fenti jogszabályi háttérből következően a formális jogszerűség látszatát keltő érdemi jogsértéssel szemben ma az egyedüli visszatartó erő az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség intézménye. Az ilyen perrel való fenyegetettség a jogok egyenlő figyelembe vételére készteti a létesítési típusú ügyekben eljárókat akkor, ha mind az engedélyes (vagy elutasított) mind a környezetben élők (általában szomszédok) indíthatnak ilyen pert. Ezzel szemben, gyakorlati tapasztalat, hogy a hatóságok fenyegetettsége egyoldalúvá válik, mivel az elutasítás vagy más ok miatt a profi szakapparátussal rendelkező engedélyes részéről a kártérítési per veszélye összehasonlíthatatlanul nagyobb, mint a lazán vagy egyáltalán nem szervezett (esetleg csak utólag „szervezkedő”) civil szféra részéről. Erre az egyensúlyhiányos helyzetre ad helyes – de még nem elégséges – választ a Kvt. 99. §-a a környezetvédelmi „populáris actio” sajátos változatával, mely jogintézmény az egészséges környezethez való jog érvényesítésének „quasi alanyi jogaként” tekinthető. E szerint a Kvt. alapján és nem a Ptk. alapján illeti meg a társadalmi szervezeteket az a jog, hogy környezet veszélyeztetése, szennyezése vagy károsítása esetén keresettel a bírósághoz fordulhassanak, és kérhessék a jogsértő magatartástól való eltiltást, illetve a kár megelőzéséhez szükséges intézkedések megtételére kötelezést. 
	Ezzel kíván eleget tenni több fontos alapelvnek is, mint a megelőzés, társadalmi részvétel, érdekegyeztetés elve, melyeknek a gyakorlati érvényesülése ma még elégtelen.
	Tekintettel arra, hogy ez a kereset jelenleg a környezetet veszélyeztetővel szemben indítható, és nem azzal a hatósággal szemben, amelyik erre esetleg engedélyt adott kezdeményezem, hogy az Országgyűlés a törvény kiegészítésével terjessze ki a közérdekű keresetindítás jogát az engedélyező hatóságokra is, már az elvi engedélyezés szakaszában.

2. Az Étv. 18. § (2) bekezdése, „az illeszkedés szabálya.” Sajnálatosan e jogintézményt rendeltetésével szögesen ellentétesen is felhasználják, kizárólag azt a részét figyelembe véve, hogy ott is lehet építkezni, ahol nincs építési szabályzat, azt azonban már nem, hogy csak akkor, „ha a hasznosítás jellege, a beépítés mértéke- és módja illeszkedik a meglévő környezethez”. Ez a szabály nem alkalmazható bevásárlóközpont nagyságrendű építmény elhelyezésére. A hatályos szöveg azonban ezt kategorikusan nem zárja ki. Nem tartalmazza a korlátokat, amelyeket – ahogyan a jelen ügy is példázza – meg kellene fogalmazni. (Pl. nem lehet teljes telektömb, x m2-t meghaladó alapterületű, x db célforgalmat vonzó forgalom stb.) Szükséges annak kimondása, hogy helyi építési szabályzat és szabályozási terv hiányában meghatározott nagyságrendű beruházásnak egyáltalán nincs helye. Továbbá, hogy a telekalakításnak mely esetei engedélyezhetők, és melyek nem.

Az Obtv. 25. §-a alapján ezért kezdeményezem a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszternél (a továbbiakban: miniszter), hogy az Étv. és végrehajtási rendeleteinek módosításával a miniszter teremtsen egyértelmű helyzetet a helyi építésügyi szabályzat és szabályozási terv hiánya esetére.

3.	Megállapítható, hogy az Étv., az OTÉK és a tervtanácsok jogállása (a róluk szóló rendelet alapján) alkalmatlan a meglévő környezet beépítését nagyságrenddel meghaladó beruházások építészeti-, valamint építésügyi és más szakhatósági kezelésére, nem alkalmas a jelentős tömegforgalmat és áruszállítást vonzó létesítmények integrálására a sűrűn lakott és/vagy védett településrészekbe. 
	Az engedélyezés során különböző hatóságok és szakhatóságok eljárása „nem ér össze”. Ha az építési hatóság nem vizsgálja a vonzott forgalom hatásait a környezetre, de nem teszi ez a környezetvédelmi sem, a közlekedési pedig csak az „egy vagy két sávon, lámpás- vagy körforgalmi kereszteződéssel, a bekanyarodás íve mekkora, és megfelelő KRESZ táblákat terveztek-e” szempontjából ítél (ahogy neki valóban ez a dolga), akkor már csak utólag, a bekövetkezett helyzet ítélhető meg, amely rendszerint visszafordíthatatlan. A károkat pedig közpénzből és csak kényszermegoldásokkal, soha nem kielégítően lehet helyrehozni, több évtized alatt.

	Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem ezért, hogy a Kormány
-	gondoskodjon arról, hogy a jelentős tömegforgalmat vonzó létesítmények, ezekből is kiemelten a bevásárlóközpontok elhelyezésére és építésére vonatkozó – országosan kötelezően betartandó – külön szabályokkal egészítsék ki a vonatkozó jogszabályokat;  
-	gondoskodjon arról, hogy mind az anyagi-jogi, mind az eljárási szakmai szabályok a létesítés teljes hatásterületén és a várható hatások összességére figyelemmel egységes egészet alkossanak. 

	Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem, hogy az érintett miniszterek ezeknek az országosan kötelező előírásoknak az alkalmazását rendezési tervek megléte esetén is sokkal kisebb épületmérettől tegyék kötelezővé, (akár településtípusonként, övezetenként stb.). Építési szabályzat és szabályozási terv hiányában ilyen építmény egyáltalán ne legyen engedélyezhető.

	Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem, hogy a miniszter tételesen határozza meg és pontosítsa az arról szóló szabályokat, hogy az elvi engedély pontosan mire ad felhatalmazást az ügyfélnek, egyben mire kötelezi a hatóságot. Legyen egyértelmű, amiben e jogszabály alapján a hatóság elköteleződhet, tekintet nélkül arra, hogy az építtető ebben a fázisban részletezettebb terveket nyújtott-e be, vagy sem.

4.	Az Obtv. 25. §-a alapján indítványozom, hogy a miniszter kezdeményezze az államigazgatási eljárási és az építésügyi jogszabályok olyan módosítását, amely lehetővé teszi, illetve biztosítja a hatóság döntéseinek pártatlanságát akkor is, ha az eljárásban a tulajdonos önkormányzat is ügyfél, vagy annak - nem hatósági - döntései befolyásolhatják az építési hatósági eljárást.

5.	Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem, hogy a miniszter az Étv. és végrehajtási rendeletei módosításának a kezdeményezésével biztosítsa addig is, amíg a független építésügyi igazgatás teljes körűen létre nem jön, hogy az Étv. 18. § (2) bekezdése, az illeszkedés szabálya alapján lefolytatandó eljárásban az elsőfokú építésügyi hatósági hatáskör az adott település jegyzőjét ne illesse meg. A helyi önkormányzat tulajdonában álló, közterületen elhelyezett állandó jellegű építmények elsőfokú építésügyi hatósági hatásköre az adott önkormányzat jegyzőjét szintén ne illesse meg. 

6.	Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem, hogy a miniszter jogszabályban rögzítse, illetve kezdeményezze az építési engedélyezési eljárás folyamatában az építési szándék előzetes megismerhetőségéhez, a dokumentumokhoz, a megadott engedélyekhez a „köz”, (bárki) számára való hozzáférést. Az egyes eljárásokhoz kötelezően benyújtandó-beszerzendő tervek-iratok (pl. szakhatósági nyilatkozatok) köréből különítse el azokat, amelyeket csak az ügyfelek (jogállásuk igazolását/elismerését követően) ismerhetnek meg, a többinek a legszélesebb körű nyilvánosságát teremtse meg.

7.	Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem, hogy a környezetvédelmi- és vízügyi miniszter tekintse át a 20/2001. (II. 14.) Korm. rendeletet abból a szempontból, hogy indokolt-e a bevásárlóközpontok átsorolása a rendelet „A” mellékletébe bizonyos nagyság fölött. Tekintve, hogy a környezeti hatások jelentősek lehetnek valamely tevékenységet befogadó építmény méreténél, elhelyezkedésénél, valamint egyéb tényezőknél fogva, a jelenlegihez képest többletgaranciák szükségesek a megalapozott döntésekhez.

8.	Tekintettel az országosan rendkívül nagy számú érintett állampolgárra, a probléma összetettségére, az Obtv. 21. §-a alapján felkérem a miniszterelnököt, hogy állítson fel egy tárcaközi bizottságot a felelős szakminisztériumok munkájának intézményes koordinációja céljából.

Budapest, 2005. május 18.

Lenkovics Barnabás sk.