Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3706/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása
A panaszos az országgyűlési biztosnak írt levelében arról számolt be, hogy síremlék építésének jóváhagyása iránti kérelmet nyújtott be a községi polgármesteri hivatalhoz, amelyre két hónapig nem kapott választ, majd miután ezt követően az építtetést elkezdte, a munkálatokat a község polgármestere jelenlétével, illetve a rendőrség hívásának kilátásba helyezésével megakadályozta. Ezen az eljáráson túl panaszos azt is sérelmezte, hogy a temetőt fenntartó önkormányzat nem bocsátott ki írásban határozatot, amely ellen jogorvoslattal élve érvényt szerezhetett volna jogosnak vélt érdekének.
A panasz alapjának feltárása érdekében megkerestem a települési önkormányzat jegyzőjét és az ügyben keletkezett valamennyi irat (kérelem, határozat vagy levelezés) másolatának, valamint a kérelem benyújtásakor hatályos releváns helyi szabályok kivonatának megküldésére, és az üggyel kapcsolatos jogi álláspontjának részletes kifejtésére kértem.
A panasz alapján, valamint mivel a jegyző válasza lényeges kérdések elől kitérő volt, illetve mivel másodszori felszólításra sem tett eleget határidőben a jogszabályok megküldésére irányuló kérelmemnek, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonság hoz fűződő jog, valamint – összefüggésben a kegyeleti jogokkal – az emberi méltósághoz fűződő jog sérelmének gyanúja. 
Hivatkozással az Obtv. 18. §. (3) bekezdésére, felkértem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: közigazgatási hivatal) vezetőjét, hogy saját hatáskörében folytasson vizsgálatot az ügyben.

Érintett alkotmányos jogok 
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1. § (3) A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.

1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről
1. § (2) A végső nyughely megválasztásában és a temetés lebonyolításában az abban közreműködők és az eltemettetők, az elhunyt életében tett rendelkezésére figyelemmel kötelesek együttműködni.
3. § E törvény alkalmazásában d) temetési hely: a temetőben vagy a temetkezési emlékhelyen létesített sírhely, sírbolt, urnafülke, urnasírhely, urnasírbolt, valamint a hamvasztóüzemi építmény területén, ingatlanán létesített urnafülke, urnasírhely. A temetési helyek egyes formái, a temetés módja, továbbá a földben vagy építményben történő elhelyezkedése alapján különböznek egymástól.
43. § (1) E törvény a 24. § (3) bekezdésének kivételével a kihirdetését követő hatodik hónap első napján lép hatályba.

145/1999. (X. 1.) Kormányrendelet a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról
11. § (1) Koporsós temetés esetén a temetési hely lehet egyes sírhely, kettős sírhely és sírbolt. Az egyes sírhely alapmérete egy koporsó, a kettős sírhely alapmérete két egymás melletti koporsó befogadására alkalmas sírgödör. (5) A sírbolt (kripta) legalább kettő koporsó elhelyezését biztosító al- és felépítményből álló temetési hely. A sírbolt méretét a befogadó koporsók száma határozza meg. Sírbolt a temető tulajdonosának hozzájárulásával, a külön jogszabályban meghatározott esetekben és módon, építési engedéllyel építhető. A sírbolt temetőn belüli elhelyezését a temető tulajdonosa (üzemeltetője) jelöli ki. A tulajdonosnak a hozzájárulást meg kell adnia, ha az építtető a sírbolt helyét megváltotta.
60. § (1) Ez a rendelet - a 28. § (2) bekezdése kivételével - 1999. október 1-jén lép hatályba. A 28. § (2) bekezdése 2002. január 1-jén lép hatályba.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 
2. § E törvény alkalmazásában:
8. Építmény (az épület, műtárgy gyűjtőfogalma): a rendeltetésére, szerkezeti megoldására, anyagára, készültségi fokára és kiterjedésére tekintet nélkül minden olyan helyhez kötött műszaki alkotás, amely a talaj, a víz vagy az azok feletti légtér megváltoztatásával, beépítésével jön létre.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el. (2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi és a fennmaradási engedélyezési, továbbá az azokkal összefüggésben keletkezett ellenőrzési és kötelezési ügyekben, valamint a kiszolgáló út céljára történő lejegyzés és a telekalakítások engedélyezése tárgyában és a 47. § (2) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott esetekben (a továbbiakban: kiemelt építésügyi hatósági ügy), első fokon - kormányrendeletben meghatározott illetékességi területtel - a városi (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, továbbá annak a települési önkormányzatnak a jegyzője jár el, akit kormányrendelet e törvény hatálybalépéséig kijelölt.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
4. § (1) Az engedély iránti kérelmet az ügyfél vagy törvényes képviselője, illetve meghatalmazottja (a továbbiakban: építtető) írásban az 1. számú melléklet szerinti nyomtatványon terjesztheti elő. (2) A kérelemnek tartalmaznia kell: a) az építtető nevét, címét és aláírását, b) a kérelemmel érintett ingatlan címét és helyrajzi számát, c) a kérelem tárgyát, annak rövid leírásával, d) a mellékletek felsorolását, e) az adott kérelemmel összefüggő megelőző építésügyi hatósági eljárásokra való hivatkozást, f) építészeti-műszaki tervdokumentáció benyújtásának kötelezettsége esetén a készítésében közreműködő tervező(k) nevét, címét, tervezői jogosultságuk megjelölését, g) a külön jogszabályban meghatározott értékű illetékbélyeget, illetve az e rendelet hatálya alá tartozó távközlési építmények építésügyi hatósági engedélyezése esetében a rendelet 4. számú mellékletében meghatározott igazgatási szolgáltatási díj megfizetését igazoló bizonylatot.
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek: a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve: ai) a síremléket, urnasírt,

Gánt Község Képviselő testületének 9/1997. (X. 3.) számú rendelete a temetőkről és a temetkezési tevékenységről
Gánt Község Képviselő testületének 7/2003. (VII. 3.) számú rendelete a temetőkről és a temetkezési tevékenységről szóló 9/1997. (X. 3.) számú rendelet módosításáról

A megállapított tényállás
A panaszos előadása szerint 2003. február 16-án fordult írásbeli kérelemmel a helyi önkormányzathoz, hogy engedélyezzék az általa megváltott sírhelyre sírbolt építtetését, illetve ha az engedélyezés nem önkormányzati hatáskörbe tartozik, továbbítsák kérelmét a hatáskörrel rendelkező szervhez. Beadványához műszaki leírást csatolt. Mivel kérelmére választ nem kapott, 2005. április 15-én a vele szerződött építők megkezdték a munkálatokat a helyi köztemetőben, azonban a munka folytatását a helyszínre érkező polgármester megakadályozta. Ezzel egyidejűleg a panaszos korábbi kérelme tárgyában hozott elutasító határozatot a temetőben kísérelte meg kézbesíteni panaszosnak a polgármester. Egyébként tájékoztató levelet 2003. április 11-én küldött az önkormányzat, amelyben panaszost tájékoztatva a képviselő testület 10/2003. (III. 26.) KT. Határozatáról tudomására hozták, hogy nem kívánják módosítani a helyi temetkezési rendeletet, így nincs lehetőség a temetőben sírbolt kialakítására.
A panaszos ezt követően a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal Törvényességi Felügyeleti Osztályához fordult, ahol előadta, hogy tudomása szerint minden temetőben kell sírbolt építésére alkalmas helyet kijelölni. A közigazgatási hivatal 432/2003. számú törvényességi felhívására a képviselő testület módosította a helyi temetkezési rendeletet, és sírbolt építésére alkalmas helyet jelölt ki, azonban a panaszos által megváltott sírhely nem a kijelölt területre esett. A panaszos az általa megváltott sírhelyen történő sírboltépítéshez azért ragaszkodott, mert férje már ott nyugodott. Az önkormányzat panaszos 2003. augusztus 12-én írt, a rendelet módosítására irányuló ismételt kérelmét az 51/2003. (VIII. 27.) KT határozatával elutasította, majd októberben – panaszos ez irányú kérelmét teljesítve – megküldte számára a helyi temetkezési rendeletet. Határozathozatali kötelezettsége ellen azzal érvelt, hogy helyi önkormányzati ügyben az önkormányzat önállóan szabályoz, a meghozott döntése csak törvényességi okból vizsgálható felül, törvénysértés megszüntetését kezdeményezni pedig a közigazgatási hivatal vezetőjének van joga, valamint hogy a rendelettel kapcsolatos alkotmányossági panasszal az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
2004. januárjában a jegyző hivatkozással arra, hogy a panaszos engedély nélkül kezdett építési munkába a temetőben, amelynek következtében egy kiásott sírgödör van a temetőben, ami zavarja a látogatókat, balesetveszélyes és közegészségügyi szempontból szabálytalan, felszólította panaszost az eredeti állapot visszaállítására. A panaszos a felszólítás végrehajtására tűzött 8 napos határidő módosítását kérte hivatkozással arra, hogy téli időben csak aránytalan nehézséggel végezhető el földmunka, illetve tájékoztatta a jegyzőt, hogy a balesetveszély elkerülése végett a sírgödröt jól látható módon körbekerítette. Az állapotot felmérni 2004. május 28-án helyszíni megtekintést tartott a jegyző a temetőben, és észlelve, hogy a sírgödör még mindig nyitott, 3 napos határidő tűzésével felszólította panaszost az eredeti állapot helyreállítására, nem teljesítés esetére pedig felelősségre vonás kezdeményezését helyezte kilátásba. 
A panaszos ezt követően, 2004. júniusában fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.

A vizsgálat megállapításai 
Vizsgálatom elsősorban annak feltárására irányult, hogy a panaszos kérelme előterjesztésekor hatályos jogszabályok alapján helyesen, azokat betartva járt-e el az önkormányzat, illetve, hogy a helyi temetkezési rendelet szabályai megfeleltek-e a magasabb szintű jogszabályokkal való összhang követelményének. Vizsgáltam továbbá, hogy helyes jogi útra terelve intézte-e el a panaszt a jegyző.
A panaszos kérelmének benyújtásakor hatályos helyi temetkezési rendelet valóban nem tartalmazott olyan rendelkezést, amely lehetőséget adott volna sírbolt építésére. Azt, hogy nem szerepelt sírbolt építésére alkalmas hely kijelöléséről és azok megváltásáról szóló rendelkezés a helyi temetkezési rendeletben a jegyző azzal magyarázta, hogy panaszos erre irányuló kérelmének befogadásáig nem merült fel ilyen igény. A panaszos ezzel szemben azzal érvelt, hogy mivel kérelme benyújtásakor nem volt sírbolt építésére hivatott terület kijelölve, sem annak építése tiltva, kérelmét nem lehetett volna elutasítani, illetve az önkormányzatnak a közigazgatási hivatal törvényességi felhívására történő jogszabály módosításkor úgy kellett volna megállapítania az erre kijelölt területet, hogy az általa megváltott sírhely is beleessék.
A panaszos kérelmére – még az országgyűlési biztos vizsgálatának megindulása előtt – a közigazgatási hivatal megvizsgálta a helyi önkormányzat temetkezésről szóló rendeletét, amely még a jelenleg hatályos, a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) és a végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Ttr.) hatályba lépése előtt született, majd ezt követően megtette a 432/2003-as számú törvényességi észrevételét arra nézve, hogy a rendelet nem tartalmazta sírbolt építésének lehetőségét. A törvényességi észrevételben foglaltakat megtartva módosította helyi rendeletét az önkormányzat, és rendelkezett sírbolt építésére alkalmas terülte kijelöléséről.
Álláspontom szerint az új temetkezési törvény hatályba lépését követően az önkormányzat köteles harmonizálni, aktualizálni a vonatkozó helyi rendelet szabályait a törvényben előírt határidőn belül. Kógens rendelkezés azonban nem szerepel a Ttv-ben arra nézve, hogy minden köztemetőben kötelező lenne kijelölni sírbolt építésére hivatott területet. Álláspontom szerint az Alkotmány 44/A. §-ában foglalt önálló önkormányzati szabályozás elvének alapján nem marasztalható el az önkormányzat amiatt, hogy a Ttv. hatályba lépését követően azonnal nem rendelkezett sírbolt építésére szolgáló terület kijelöléséről. Nem ilyen egyértelmű a megítélése annak, hogy a felmerülő első igény befogadásakor fennáll-e ilyen kötelezettsége az önkormányzatnak. A Ttv. 2. §-a előírja, hogy a végső nyughely megválasztásában és a temetés lebonyolításában az abban közreműködők és az eltemettetők, az elhunyt életében tett rendelkezésére figyelemmel kötelesek együttműködni, a 3. § d. pontja pedig a temetési helyek felsorolásánál kifejezetten említi a sírboltot is. Amennyiben tehát már egyetlen igény felmerül a sírboltba történő temetés lebonyolítására, és a temetőben van szabad és erre alkalmas terület, az együttműködési kötelezettségből – valamint mivel az emberi méltósághoz való jogból fakadóan a hozzátartozók kegyeleti joga megköveteli, hogy a temetkezés során eljáró szerveknek és szolgáltatók eljárásaik során ezt tiszteletben tartsák – adódóan elvárható az önkormányzattól, hogy rendeletét úgy módosítsa, hogy biztosítson sírboltba történő temetésre lehetőséget. Nem értek azonban egyet panaszos azon érvelésével, amely szerint kérelmére tekintettel köteles lett volna az önkormányzat azt a területet kijelölni, melyen az általa megváltott sírhely helyezkedik el.
A kérelem befogadásakor hivatalban lévő jegyző eljárását megvizsgálva a következő megállapításokat teszem.
Az épített környezet alakításáról és védelméről 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. § 8. pontja érelmében a sírbolt építménynek minősül, és mint ilyen, építési engedélyköteles (Étv. 34. § (1) bekezdés). Ezt írja elő az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: ÉtR.) 9. § (1) bekezdésének a pontja, amely alapján építmény építése, bővítése, elmozdítása csak építési engedély alapján végezhető. Ugyanezen szakasz az építési engedély köteles építmények köréből kiemeli a síremléket és az urnasírt, a sírboltot azonban nem, tehát megállapítható, hogy annak építése mindenképpen engedélyhez kötött. Mindezekkel harmonizálva építési engedélyhez köti a sírbolt építését a Ttr. 11. § (5) bekezdése is.
Az Étv. 52. § (2) bekezdésének értelmében az építési engedélyezés tárgyában kiemelt építésügyi hatóság járhat el, amely hatóság a konkrét esetben Bicske Város Jegyzője lett volna. A kérelem helyes jogi megítélésének folyományaként a jegyző köteles lett volna egyrészt – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 7. § (1) bekezdése alapján – a kérelmet a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez továbbítani, és erről az ügyfelet értesíteni, másrészt pedig intézkedni a temető tulajdonosa hozzájárulásának megszerzése iránt (Ttr. 11.§ (5)). Függetlenül attól, hogy panaszos kérelme nem felelt meg az építési engedély iránti kérelem formai és tartalmi követelményeit előíró rendelkezéseknek, a jegyzőnek kötelezettsége lett volna azt továbbítani a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez. Ezt elmulasztó eljárása a jogbiztonság követelményével ellentétes, illetve sértette az ügyfél tájékoztatáshoz, illetve jogorvoslathoz való alkotmányos jogának érvényesülését.
A jegyző eljárása a tulajdonosi hozzájárulás megszerzése érdekében kifejtett tevékenységét illetően helyes volt, hiszen panaszos kérelmét a képviselő testület elé tárta, tájékoztatva a képviselő testületet, hogy panaszos kérelme csak az akkor hatályos rendelet módosítása esetén bírálható el pozitívan. A testület nem kívánta módosítani a rendeletet, amely döntésétről (10/2003. (III. 26.) Kt. Határozat) szabályszerűen értesítette panaszost. Ez a döntés nem az Áe. hatálya alá tartozó államigazgatási ügy, hanem a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban Ötv.) hatálya alá tartozik, így döntés meghozatalára nem irányadó az Áe. eljárási határidőkre vonatkozó előírásai, tehát a határidők tekintetében sem történt jogsértés.
A temetőben kiásott sírhely állapotával kapcsolatban a tényállás tisztázásakor feltártam, hogy az engedély nélkül megkezdett építést követően a jegyző az eredeti állapot visszaállítására szólította fel panaszost két ízben, legutoljára 2004. május 28-án. Ekkor három napos határidő tűzésével szólította fel panaszost az eredeti állapot helyreállítására, az engedelmesség megtagadása esetére pedig felelősségre vonás kezdeményezését helyezte kilátásba. A kezdeményezésemre indult vizsgálat során a közigazgatási hivatal munkatársa a helyszínen mérte fel a sírhely állapotát, ami jelentése szerint „[…] rendezetlen képet mutat. A mintegy 40-50 centiméter mély sírgödörben, a hosszában lefektetett pallókkal a közvetlen balesetveszély elhárítása biztosított.” A közigazgatási hivatal jelentéséből megállapítható, hogy a jegyző, illetve az időközben helyére lépő új, helyettesítő jegyző a felszólításban kilátásba helyezett szankcióról szóló rendelkezést elmulasztotta meghozni, nem szerzett érvényt a jogszabályoknak, és nem intézkedett a temetőben a törvénysértő helyzet megszüntetéséről, a jogszabályoknak megfelelő állapot helyreállításáról. Ugyanakkor temetőbeli rend fenntartásáért felelősként intézkednie kellett volna a temetkezési rendelet alapján bírság kiszabásáról, másrészt értesítenie kellett volna az építésügyi hatóságot az engedély nélkül végzett építési tevékenységről, hogy az megfontolhassa önálló intézkedés kezdeményezésének szükségességét. Harmadsorban – álláspontom szerint – közegészségügyi szempontból is kifogásolható, hogy egy olyan sírhely, amelyben már nyugszik valaki, hónapokig megnyitva legyen. Legalábbis e tényről a jegyzőnek értesítenie kellett volna az illetékes Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatot. A jegyző és a helyettesítő jegyző fenti mulasztásai összeegyeztethetetlenek a jogbiztonság követelményével, illetve a közigazgatási szervekre háruló objektív alapjogvédelmi kötelezettséggel.
Vizsgálatom elején a helyettesítő jegyző arra a kérdésemre, hogy a sírhely milyen állapotban van, azt nyilatkozta, hogy nincsen róla tudomása, mivel ő csak helyettesítő jegyzőként jár el a településen. Azt, hogy az üggyel kapcsolatban kérésemre sem fejtette ki jogi álláspontját, azzal indokolta, hogy elődje munkáját nem kívánja minősíteni. Együttműködésének ezt a fokát nem tartom elégségesnek.

Kezdeményezés
A fent megállapított visszásságok megszüntetése és a törvénytelen helyzet orvoslása érdekében felkérem Gánt Község jegyzőjét, hogy az építésügyi hatóság bevonásával haladéktalanul intézkedjen a szabálytalanul megkezdett építkezés következtében előállott helyzet megszüntetéséről, valamint felhívom, hogy a jövőben kísérje fokozott figyelemmel a temető rendjét szabályozó normák megvalósulását. 

Budapest, 2005. március 18.

Lenkovics Barnabás sk.