Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3409/2004. számú ügyben

Ügyintéző: Andrásné dr. Bognár Ildikó
Az eljárás megindulása
Egy vállalkozó a beadványában azt panaszolta, hogy a tevékenységi köre – divatáru üzletet működtet – alapján, a hulladékszállítási díj kiszabása során hátrányosan megkülönbözteti a helyi szabályozás.
A panasz alapján vizsgálatot indítottam, melynek során megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, akitől a vonatkozó helyi rendelet megküldését, valamint tájékoztatását kértem arról, hogy a panaszosnak milyen összegű hulladékszállítási díjat kell fizetnie, és érkezett-e az önkormányzathoz a hulladékszállítási díj mértékét sérelmező más beadvány is.
A jegyző megküldte Pilis Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a 13/2004. (IV. 23.) rendeletét, a köztisztaságról és a szervezett köztisztasági szolgáltatásokról szóló 3/2004. (I. 29). sz. Önk. Rendelet módosításáról és egységes szerkezetbe foglalásáról. Egyidejűleg jelezte, hogy a hulladékszállítási díj mértékét sérelmező beadvány az Önkormányzathoz más vállalkozótól nem érkezett.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. (2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. (3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
27. § (1) A települési hulladékkezelési közszolgáltatást ellátó közszolgáltató feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett - az önkormányzati rendeletben előírt módon - a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
2. § (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
3. § (1) A települési hulladék kezelésének díját az önkormányzat a következő díjfizetési időszakra állapítja meg. A díjfizetési időszakot - amely legalább egy év - és annak kezdetét az önkormányzat rendeletében határozza meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra. (2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani. (2) Az egységnyi díjtételek a következők: a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja; (4) A fizetendő közszolgáltatási díj az egységnyi díjtétel és a szolgáltatás mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata. 
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
9. § (1) Az önkormányzat rendeletében meghatározza a közszolgáltatási díjat és a díjalkalmazás feltételeit.

Pilis Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a köztisztaságról és a szervezett köztisztasági szolgáltatásokról szóló 3/2004. (IV. 23.) számú rendeletét módosító és egységes szerkezetbe foglaló 13/2004. (IV. 23). számú rendelete.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
Pilis Nagyközség Önkormányzatának vonatkozó rendeletével kapcsolatos vizsgálatom két kérdéskörre terjedt ki, melyek alapján az alábbiakat állapítottam meg. 

I. A lakosságtól származó szemét elszállítása
A rendelet 3. § (5) bekezdése 1. pontja szerint „az ingatlan tulajdonosa, kezelője, használója a szolgáltatásért a Gerje Forrás Kht. Szolgáltató felé havi díjat köteles fizetni az alábbiak szerint: 
1.) Egy lakásra, külterületi lakott helyre eső szemétszállítási díj
	a) belterületen:  700 Ft  +  ÁFA
	b) külterületen:  350 Ft  + ÁFA”

Vagyis a képviselőtestület rendelete az ingatlantulajdonra (bel-, külterület) alapítja a díj megfizetését függetlenül az elszállított szemét mennyiségétől.
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.) kimondja, hogy „a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket” alapul véve kell megállapítani (25. §). A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtétel „a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja” (6-7. §).
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a hulladékszállítási díj megállapításával. Így az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban kimondta, hogy az "igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja". 
A 12/2000. (III. 31.) AB határozat kifejtette, hogy "A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti azt az önkormányzatokkal szembeni követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározása során a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem más mutatóhoz (pl. lakásban élő személyek száma, lakóegységek és más helyiségek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására" (ABH 1998. 492, 495.). 
További lépésként kimondta az Alkotmánybíróság, hogy a "közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség, mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (...) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi" (48/2000. (XII. 18.) AB határozat).
Megállapítom, hogy Pilis Nagyközség Önkormányzata vizsgált rendeletének 3. § (5) bek. 1. pontja visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az adott esetben ez azt jelenti, hogy a rendelet azzal, hogy a szemészállítási díj megállapításánál nem a kibocsátott mennyiséget, hanem egységesen az ingatlant (belterületi, külterületi) veszi alapul, nem felel meg a magasabb szintű jogszabályokban, így a Hgt.-ben és a kormányrendeletben foglalt, szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága követelményének.

II. Vállalkozási tevékenységből származó szemét elszállítása
A rendelet 3. § (5) bekezdése 2. pontja szerint:
2.) Vállalkozási tevékenységből származó szemét elszállításának díja:
	a)       6 m3-ig: 	14.586.- Ft +ÁFA/év
	b)  7-10 m3-ig:	24.008.- Ft + ÁFA/év
	c) 11-20 m3-ig:	40.045.- Ft + ÁFA/év
	d)      21 m3 felett:	49.639.- Ft + ÁFA/év.”

Szorosan az arányosság kérdéséhez kapcsolódik a panaszos sérelme, miszerint a gazdálkodó szervezetek (továbbiakban: vállalkozók) a szolgáltatásért (a fent jelzett mértékű) emelt összegű szemétszállítási díjat kötelesek fizetni attól függetlenül, hogy a vállalkozónak a tevékenysége során (annak jellegéből adódóan) keletkezik-e vagy sem göngyöleg, vagy egyéb az átlagostól eltérő mennyiségű települési hulladék. 
Fentiekre tekintettel az, hogy a díj összegét a vállalkozók ezen csoportja tekintetében nem a tényleges szemétkibocsátáshoz, vagyis az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem azon feltételezéshez köti, hogy a vállalkozó a végzett tevékenységétől függetlenül több szemetet kell, hogy termeljen, nem felel meg a magasabb szintű jogszabályokban – a Hgt.-ben és a kormányrendeletben – foglalt szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága követelményének.
Megállapítom, hogy a vizsgált önkormányzati rendelet 3. § (5) bekezdésének 2. pontja ugyancsak visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, mivel a szemészállítási díj megállapításánál nem a kibocsátott mennyiséget veszi alapul, hanem azt feltételezi, hogy a vállalkozó a tevékenységétől függetlenül is több szemetet termel, mint az állandó lakos.
További problémaként merült fel, hogy a rendelet nem rendelkezik a díjfizetés rendjéről. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 23. § f) pontja kimondja, hogy „a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét”. 
A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet szerint „a települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására” (2. § (3). bekezdés), továbbá a „közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője – a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében – meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni” (8. § (4) bekezdés).
Mindezek alapján megállapítom, hogy Pilis Nagyközség szóban forgó önkormányzati rendelete azzal is visszásságot okoz a jogbiztonság követelményével összefüggésben, hogy - a kormányrendelet kötelező előírása ellenére – nem rendelkezik a közszolgáltatási díj megfizetésének a rendjéről.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Pilis Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a köztisztaságról és a szervezett köztisztasági szolgáltatásokról szóló 13/2004. (IV. 23). számú rendeletének a szemétszállítási díj mértéke megállapítására, a gazdálkodó szervezetek (vállalkozók) által fizetendő díj részletesebb, egyedibb differenciálására, a díjfizetés rendjére vonatkozó előírásai teljes mértékben megfelelnek-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet szabályainak, és amennyiben vizsgálata eredményeként szükségesnek tartja, úgy kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezető urat, hogy az álláspontjáról 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2004. november 26.

Takács Albert sk.