Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3239/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A Magyar Optikus Ipartestület (a továbbiakban: MOI) irodavezetője (a továbbiakban: panaszos) az 1987-1994 között szakképesítést szerzett 231 optometrista ügyében fordult az országgyűlési biztoshoz. Beadványában a panaszos sérelmezte, hogy az említett optometristák végzettségét nem minősül egészségügyi szakképesítésnek, ezért nem kapják meg az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálattól (a továbbiakban: ÁNTSZ) az egészségügyi szolgáltatói tevékenység folytatásához szükséges működési engedélyt. Panasza igazolására a panaszos becsatolta az ÁNTSZ Budapesti XI. kerületi intézetének a MOI egyik tagja által benyújtott kérelemre adott válaszát. A beadvány szerint ellenben azon optometristák, akik az 1992/93-as tanévben indult képzés keretében, a Semmelweis Orvostudományi Egyetem Egészségügyi Főiskolai Karán szereztek optometrista diplomát, kapnak működési engedélyt. 
Alkotmányos jog érintettsége miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az ügyben vizsgálatot indított, mely során tájékoztatást kért az egészségügyi minisztertől. 

A megállapított tényállás
Az ÁNTSZ Budapest XI. kerületi Intézete - 2004. április 8-án kelt levelében - az optometrista tevékenység folytatásához szükséges működési engedély kiadását azzal az indokkal tagadta meg, hogy „a Kereskedelmi és Idegenforgalmi Továbbképző Vállalat által kiadott ’felsőfokú optometrista-látszerész’ bizonyítvány nem egészségügyi szakképesítés. (…) Az optometrista szakképzettség csak 3 éves egészségügyi felsőoktatás alapképzés keretében szerezhető meg, melynek létesítési követelményét a 36/1996. (III. 5.) Korm. rendelet tartalmazza. Amennyiben az optometrista főiskolai végzettséget megszerzi, a működési engedély megadásának nincs akadálya.”
Az egészségügyi miniszternek írt megkeresésben az országgyűlési biztos jelezte, hogy az a 231 optometrista, akik nem főiskolai diplomaként szereztek képzettséget, esetleg „felsőfokú át-, illetve továbbképzésben részesüljenek a szükséges főiskolai diploma megszerzése érdekében”.
A miniszter válaszában kifejtette, hogy 2002. évben a MOI elnöke már tájékoztatást kért az optometrista felsőfokú képesítés és az egészségügyi szolgáltatói engedélyek kapcsolatáról. Az ügyben a minisztérium az Országos Tisztifőorvosi Hivatal, mint az egészségügyi szolgáltatások működési engedélyezési eljárás lefolytatására jogosult hatóság állásfoglalását kérte. Az országos tisztifőorvos szerint a „5/1997. (III. 5.) IKIM rendelet az egyes ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi tevékenységek gyakorlásához szükséges képesítésekről szól, amely rendelet hatálya az ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi tevékenységet folytató jogi személyekre, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságra és egyéni vállalkozókra terjed ki. Az ezen képzésben megszerzett szakmai képesítés nem minősül egészségügyi szakmai képesítésnek, a rendelet melléklete is a szolgáltatóipar témakörbe sorolja az optometrista-látszerészt, továbbá az egészségügyi szakképesítések regisztrációs rendszerébe sem „fér” be.”
A miniszter álláspontja szerint a „hivatkozott 231 személy feltételezhetően a képesítését az „egyes ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi tevékenységek gyakorlásához szükséges képesítésekről” szóló 5/1997. (III. 5.) IKIM rendelet alapján szerezte meg. (…) A hivatkozott rendelet alapján megszerzett szakmai képesítés nem minősül egészségügyi szakmai képesítésnek, a rendelet melléklete is a szolgáltatóipar témakörébe sorolja az optometrista látszerészt.” Ennek értelmében az egészségügyi szakképesítést szerzett személyek alapnyilvántartásáról, valamint az egészségügyi szakdolgozók működési nyilvántartásának szabályairól szóló 27/1998. (VII. 17.) NM rendelet alapján az optometrista-látszerész szakma nem szerepel a regisztrációs rendszerben. „A fentieket figyelembe véve álláspontunk szerint nem indokolt az átmeneti rendelkezések megalkotása az optometrista-látszerészek vonatkozásában. A hatályos szakmai jogszabályokban konkrétan meghatározásra került milyen tevékenységet, szolgáltatást milyen típusú, és szintű képesítéssel lehet ellátni. (…) A főiskolai szintű optometrista szakképesítés megszerzésére 10 éve van lehetőség, ennek megfelelően az érintett körnek a főiskolai szintű optometrista szakképesítés megszerzésére az előző években és jelenleg is lehetősége van a felsőoktatási törvényben meghatározottak értelmében.”

Az ügy jogszabályi háttere
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
8/1987. (XII. 24.) IpM-EüM-BkM együttes rendelet a látszerész ipar tevékenységi köréről (Hatályon kívül helyezve: 1990. május 1-jétől)
5/1990. (IV. 5.) KeM rendelet a szakképesítésről (Hatályon kívül helyezve: 1997. március 10-től)
5/1997. (III. 5.) IKIM rendelet az egyes ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi tevékenységek gyakorlásához szükséges képesítésekről
31/1996. (VI. 19.) IKM rendelet az ipari mesterképzés szakmai és vizsgakövetelményeiről
18/1995. (VI. 6.) IKM rendelet az ipari és kereskedelmi szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeiről
36/1996. (III. 5.) Kormányrendelet az egészségügyi felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
Az optometrista képzéssel foglalkozó szakirodalom elemzése szerint a látszerész ipari tevékenységről szóló 1/1967. (I. 15.) KipM rendelet kiadását követő időszakban a szakmai fejlődés és a lakosság igényeinek változása a fejlődés igényét generálta. Szükségessé vált ugyanis az optometrista képzés feltételeinek kialakítása, melyre megoldásként a már létező látszerész szakmunkás képzésre épülő oktatás kínálkozott. A jogszabály előkészítése érdekében az Egészségügyi Minisztériumban tartott megbeszélések során megegyezés született arról, hogy „a képzés szakmai felügyeletét, a tanmenetet, a tananyagot, a gyakorlati oktatás biztosítását, a szakemberek kijelölését az Országos Szemészeti Intézet biztosítja. Így az optometrista szakemberek foglalkoztatása lehetőséget adna egyes – az orvosi tevékenységek körébe sorolt – vizsgálatok önálló elvégzésére”. 
Az ezt követően elfogadott, és egyúttal az 1/1967. (I. 15.) KipM rendeletet hatályon kívül helyező 8/1987. (XII. 24.) IpM-EüM-BkM együttes rendelet (a továbbiakban: együttes rendelet) rendelkezett először az optometrista-látszerész tevékenységről és képzésről, amelynek személyi hatálya a látszerészekre, és az optometrista-látszerészekre terjedt ki. Az együttes rendelet szerint az „érettségi bizonyítvánnyal és 2 éves szakmai gyakorlattal rendelkező látszerész felsőfokú tanfolyami továbbképzés keretében optometrista-látszerész képesítést szerezhet. A tanfolyam szervezésére a Belkereskedelmi Továbbképző Intézet jogosult” (4. § (1)-(2) bekezdés). Az együttes rendelet kimondta azt is, hogy az „optometrista-látszerész a látóképességgel összefüggő szemvizsgálatokat – az egészségügyről szóló külön jogszabályok alapján – az állami egészségügyi szolgálat keretében is végezheti” (6. §).
Az együttes rendelet 1990. május 1-ig volt hatályban, amikor azt az egyes ipari miniszteri rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 2/1990. (II. 16.) IpM rendelet – más miniszteriális rendeletekkel együtt – hatályon kívül helyezte. Ezt követően az optometrista-látszerész képzést a szakképesítésről szóló 5/1990. (IV. 5.) KeM rendelet (a továbbiakban: KeM rendelet) szabályozta. A KeM rendelet szerint az optometrista-látszerész felsőfokú szakvizsgát, belkereskedelmi szakképzettséget tanúsító tanfolyami szakvizsga letételével lehetet megszerezni, és csak azzal a szakképesítéssel lehetett „látszerész-optometrikus” tevékenységet folytatni. A KeM rendelet értelmében a korábban érvényben volt jogszabályok rendelkezései alapján elismert képesítések mindaddig érvényesek voltak, ameddig a tevékenységet ellátók munkaköre vagy az általuk folytatott tevékenység nem változik (3. § (2) bekezdés).
A KeM rendeletet - a jelenleg is hatályos - 5/1997. (III. 5.) IKIM rendelet (a továbbiakban: IKIM rendelet) helyezte hatályon kívül, és ez rendezi az egyes ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi tevékenységek gyakorlásához szükséges képesítéseket is. Az IKIM rendelet is rögzítette, hogy a hatályba lépése a korábban megszerzett szakképesítések, és bizonyítványok érvényességét nem érinti (3. § (2) bekezdés). Az IKIM rendelet a látóképességgel összefüggő szemvizsgálatok végzéséhez, szemüvegek és optikai eszközök orvosi rendelvény nélküli készítéséhez optometrista látszerész szakképesítést ír elő. Az optometrista-látszerész képzés szabályait azonban az ipari és kereskedelmi szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeiről szóló 18/1995. (VI. 6.) IKM rendelet szabályozza.
A jelenlegi oktatási, szakképesítési rendszer a felsőfokú szakképesítésnek számító optometrista-látszerész képesítésen túl az optometrista képzést is ismeri. Utóbbi a Semmelweis Egyetem Egészségügyi Főiskolai Karán 3 éves levelező képzésben történik. A főiskolai képzés követelményeit az egészségügyi felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről szóló 36/1996. (III. 5.) Kormányrendelet tartalmazza. Az első évfolyam 1992. szeptemberében kezdte meg a tanulmányait, és 1995. nyarán kapott diplomát.
Végül létezik jogi szabályozás a látszerész és fotócikk-kereskedő képesítéséről is. Ezen tevékenység végzéséhez, az optometrista-látszerészekhez hasonlóan, - az IKIM rendelet alapján – olyan képzettséggel kell rendelkezni, melynek szakmai követelményeit az ipari és kereskedelmi szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeiről szóló 18/1995. (VI. 6.) IKM rendelet írja elő.
A MOI panaszában említett 231 személy 1987-1994 között szerezett szakképesítést. Ebben az időszakban a szakképesítés feltételeit két jogszabály rendezte. Az egyik, az együttes rendelet volt, amely 1990. május 5-ig volt hatályban, a másik a KeM rendelet volt, ami előírta, hogy optometrista-látszerész tevékenységet kizárólag ilyen szakképesítés birtokában lehet végezni. Az utóbbi rendeletet helyzete hatályon kívül a ma is hatályos IKIM rendelet.
Azonban még a KeM rendelet hatálya alatt az 1987-ben megindult optometrista-látszerész képzés, ami 1994-ben megszűnt és helyette megkezdődött az optometristák főiskolai szintű képzése.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény kimondja, hogy a „jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját. (…) „A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.” (12. § (1)-(2) bekezdés). Az IKIM rendelet 4. §-ának (1) bekezdésében úgy rendelkezett, hogy „a kihirdetését követő 5. napon lép hatályba.” Ezzel szemben az egészségügyi miniszter megkeresésemre adott 2004. augusztus 13-án kelt válaszában azon az állásponton volt, hogy az érintett 231 személy „feltételezhetően” az IKIM rendelet alapján szerezett képesítést.
A szóban forgó 231 optometrista-látszerész azonban az IKIM rendelet alapján azért nem szerezhetett képesítést, mert képzésük már annak hatályba lépését megelőzően befejeződött.
Ezért az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz, hogy az érintett - 1987-94 között szakképesítést szerzett optometrista-látszerészek - tevékenységét egy később, 1997-ben hatályba lépett jogszabály alapján ítélik meg.
További alkotmányossági problémát vet fel az is, hogy a mintegy hét éven át folyó képzés ideje alatt a hatályban volt két jogszabály ugyanazt a képzést, illetve tevékenységet eltérően értékelte. Míg az együttes rendelet szerint az optometrista-látszerész a látóképességgel összefüggő szemvizsgálatokat az állami egészségügyi szolgálat keretében is végezheti, addig a KeM rendelet az optometrista-látszerész tevékenységet a kereskedelmi tevékenység körébe tartozónak tekintette. Kérdés, hogy a Belkereskedelmi Továbbképző Intézet által megszervezett oktatás, illetve a főiskolai képzés tartalmilag miként viszonyul egymáshoz. Végül tisztázásra szorul az is, hogy az optometrista képzést megelőzően létezett optometrista-látszerész képzés, illetve tevékenység, továbbá a főiskolai képzés mellett létező optometrista-látszerész képzés, illetve tevékenység - az elnevezés azonosságán túl - tartalmilag miként viszonyul egymáshoz. Mindezeken túl azt sem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az 1987-1994 között végzett optometrista-látszerészek a végzésük óta eltelt évek során jelentős gyakorlati szakmai tapasztalatokra tettek szert.
A 9/1992. (I. 30.) AB határozat kimondta, hogy a „jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességév teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.”
A vizsgálattal érintett 231 optometrista-látszerész képzettségével összefüggő bizonytalanságok az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.
Annak megítélése azonban, hogy az egyes képzések – vagyis az optometrista-látszerészek 1987 és 1994 közötti, valamint az 1992-ben megindult főiskolai optometrista képzés, valamint az 1994 utáni optometrista-látszerész képzés - tartalma és szakmai követelményei között van-e, és ha igen, akkor milyen mértékű eltérés, nem jogi kérdés. Így ennek tisztázására az országgyűlési biztos hatásköre nem terjed ki.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem az egészségügyi, valamint a gazdasági és kereskedelmi minisztert, vizsgáltassák meg, hogy az 1987 és 1994 között végzett optometrista-látszerészek szakképesítése a jelenlegi optometrista-látszerész vagy inkább az optometrista végzettségnek megfeleltethető-e figyelembe véve a legalább 10 éves praxisuk során megszerzett gyakorlati ismereteiket is.
Kérem az érintetteket, hogy az Obtv. 21. § (2) bekezdése alapján 30 napon belül tájékoztassanak a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjukról.

Budapest, 2004. november 22.
Lenkovics Barnabás sk.