Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3227/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A panaszos elektronikus úton előterjesztett beadványa szerint a közúti járművezetők egészségi alkalmasságának megállapításáról szóló 13/1992. (VI. 26.) NM rendelet alapján részt vett a 2. egészségügyi alkalmassági csoport számára előírt orvosi vizsgálaton. Gyermekkori kancsalság ellenes műtéte miatt első fokon alkalmatlannak, másodfokon korlátozottan alkalmasnak minősítették a járművezetésre. A korlátozás értelmében a panaszos „csoportos személyszállítást nem végezhet”, holott elővárosi vasúti járművet kívánt volna vezetni. Az egészségi alkalmassági vizsgálatai során  „A közúti járművezetői egészségi alkalmasság vizsgálata és elbírálása” című útmutatóra (a továbbiakban: Útmutató) alapozott döntések születtek. Sérelmesnek tartja, hogy az Útmutató nem tesz különbséget a közúti és a kötöttpályás járművek vezetői, vezetőjelöltjei között. Álláspontja szerint térlátásának hiánya nem akadályozná abban, hogy elővárosi vasúti járművet, vagy mozgólépcsőt vezessen.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a jogállamiság elve (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), továbbá a hátrányos megkülönbözetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el. Annak eredményes befejezése érdekében az egészségügyi minisztert a kérdés megvizsgálására kértem.

A megállapított tényállás
A vasúti járművezetők képzéséről, hatósági vizsgáztatásáról és szakképesítéséről szóló 32/2003. (V. 20.) GKM rendelet 3. § (1) bekezdése értelmében – egyéb feltételek mellett – az a személy vehető fel vasúti járművezetőnek, vagy járművezető-jelöltnek, aki megfelel a külön jogszabályokban meghatározott egészségügyi és pályaalkalmassági feltételeknek. Ezeket a feltételeket a közúti járművezetők egészségi alkalmasságának megállapításáról szóló 13/1992. (VI. 26.) NM rendelet (a továbbiakban: NM r.), valamint – a közúti járművezetők pályaalkalmassági vizsgálatáról szóló 11/1988. (XII. 20.) KM-BM együttes rendeletet (a továbbiakban: KM-BM r.) felváltó – a közúti járművezetők pályaalkalmassági vizsgálatáról szóló 41/2004. (IV. 7.) GKM rendelet (a továbbiakban: GKM r.) határozzák meg.
Az NM r. – a korábban hatályban volt szabályokkal megegyezően – az orvos megítélésére bízza azt, hogy valakit alkalmasnak, alkalmatlannak, illetve korlátozottan alkalmasnak minősít-e. A minisztertől kapott tájékoztatás szerint az egészségügyi alkalmasságot elbíráló orvos mindig az adott személyt összes releváns körülményeivel, kórelőzményeivel, betegségeinek prognózisával együtt kell, hogy vizsgálja, és állapotát megítélje. Az Útmutató szerint „helye van az egyedi elbírálásnak és szakorvosi javaslat alapján egyes betegségcsoportokra indokolt lehet az eltérés az általánosan megadott követelményektől.” Az alkalmasságot elbíráló orvos felelős döntéséért. A minisztertől kapott tájékoztatás szerint az „Útmutató nem kötelező érvényű előírás, inkább ajánlásnak, vezérfonalnak tekinthető.”

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

A vizsgálat megállapításai
1. Először azt vizsgáltam, hogy a gyermekkori kancsalság ellenes műtéten átesett személyek járművezetésre való alkalmatlannak, vagy korlátozottan alkalmasnak minősítése a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben okozhat-e alkotmányos visszásságot. Ennek során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában is kifejtette – „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlata szerint – szűken értelmezi. (Megjegyzem, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.)
Álláspontom szerint, a járművezetők egészségügyi alkalmasságának megállapítása során a különböző járművezetők és a járművezető-jelöltek homogén csoportot alkotnak.
Ezt követően azt vizsgáltam, hogy a járművezetők, járművezető-jelöltek egészségi okok (ideértve a releváns esetleges kórelőzményeket is) alapján történő megkülönböztetése kiállja-e az ésszerűségi tesztet, vagyis „kellő súlyú alkotmányos indoknak”, illetve „tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoknak” minősíthető-e valakinek egészségi állapota szerinti megkülönböztetése járművezetésre való alkalmasság megítélése során. Azt állapítottam, meg hogy az alkalmatlanság, illetve a korlátozottan alkalmasság megállapítása során az eljáró orvos – éppen a járművezető, járművezető-jelölt saját, valamint társadalom többi tagjának élethez, testi épséghez való joga biztosítása érdekében – olyan szakkérdésben dönt, amely ellen felülvizsgálati lehetőség biztosított. Álláspontom szerint az egészségi állapot a tárgyilagos mérlegelés szerinti, ésszerű indoknak minősül. Erre tekintettel a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság, vagy annak közvetlen veszélye nem merül fel. 
2. Ezt követően az Útmutató jogi jellegét tekintettem át. Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata szerint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. […] A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.”
Hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy „a Jat. – az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként – az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény – eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól -a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. – figyelembevéve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat – szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.”
A minisztertől kapott tájékoztatás szerint az „Útmutató nem kötelező érvényű előírás, inkább ajánlásnak, vezérfonalnak tekinthető”. Az Útmutató 59. oldalán kiemeli, hogy az alkalmasság/alkalmatlanság megállapításának kritériumai az egyes csoportokba tartozó személyekre „általában, de nem feltétlenül érvényesek, azokat minden esetben egyedi mérlegeléssel kell alkalmazni a vizsgált egyénekre”. A rendelkezésemre álló iratok alapján ugyan nem volt megállapítható, hogy az eljáró orvosok az alkalmassági vizsgálat során döntésüket az Útmutató alapján hozzák meg, vagyis a gyakorlatban azt jogi iránymutatásként alkalmazzák, de ennek közvetlen veszélye nem zárható ki. 
Ezért, figyelemmel a kialakult gyakorlatra, és az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatára megállapítottam, hogy a szóban forgó Útmutató, mint a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével alkotott norma, a jogállamiság elvével, és az abból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozza magában, ugyanis előfordulhat, hogy a járművezetői alkalmasság megítélése során arra alapozza döntését (vagyis ténylegesen, normaként követi) az eljáró orvos.
3. Megjegyzem, hogy a panaszos azon álláspontját, miszerint térlátásának hiánya nem akadályozná abban, hogy elővárosi vasúti járművet vezessen, nem vizsgáltam. Ez ugyanis olyan orvosi szakkérdés, melyre nem terjed ki a hatásköröm.

Intézkedéseim
Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az egészségügyi miniszternek, hogy „A közúti járművezetői egészségi alkalmasság vizsgálata és elbírálása” című útmutató helyett jogszabály, vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadásával rendezze a járművezetői egészségügyi alkalmasság megítélése során alkalmazandó rendelkezéseket.

Budapest, 2006. december 18.
Takács Albert sk.