Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3203/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatala Panaszirodáján szóban előadta, hogy családjában 2003 decembere, illetve 2004 januárja óta két saját gyermeke mellett  nevelőszülőként öt kiskorút nevel. Sérelmezte, hogy a 2004 januárjában ideiglenes hatállyal hozzá helyezett gyermekeket az ügyintézési határidőn túl vette átmeneti nevelésbe a gyámhivatal. A késedelem miatt a nevelőszülő nem igényelhetett családi pótlékot, gyest, továbbá elesett az adókedvezménytől is. 
A beadvány alkotmányos jogokkal összefüggő sérelemre utalt, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) alapján vizsgálatot indítottam. Az eljárásra illetékes Vác Város Gyámhivatalának (a továbbiakban: gyámhivatal) vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem. 

A megállapított tényállás
Vác Város jegyzője 5/10-4/2004. számú, január 30-án kelt határozatával négy kiskorút helyezett ideiglenes hatállyal a panaszos nevelőszülőhöz, az iratokat pedig további intézkedésre a gyámhivatalhoz áttette. Eljárása a Gyvt. szabályozásának megfelelt. A határozat indoklása szerint 2002 szeptemberében bejelentés érkezett a gyámhatósághoz, mely szerint a kiskorúak felügyelet nélkül voltak a lakásban. A gyámhatóság kérésére a gyermekjóléti szolgálat felkereste a családot, az akkor készített környezettanulmány szerint azonban nem javasolták a család alapellátásban való gondozását, vagy a gyermekek védelembe vételét. 2003 májusától a család két tanköteles gyermeke iskolájának jelzését követően a gyermekjóléti szolgálat alapellátásban gondozta a családot. A gyermekjóléti szolgálat családgondozója 2003 októberében – az alapellátás eredménytelensége miatt – a gyermekek védelembe vételét, 2004. január 28-án a családból való kiemelésüket indítványozta. 
A gyermekek édesanyja a kiskorúak ideiglenes elhelyezéséről rendelkező határozatot megfellebbezte. Az anya jogorvoslati kérelmét a másodfokon eljáró Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalához (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) nyújtotta be. A megyei gyámhivatal február 17-i keltezéssel a gyámhivataltól bekérte az iratokat, egyúttal felkérte az első fokon eljáró hatóságot arra, hogy – a fellebbezésre tekintet nélkül  – az ideiglenes hatályú elhelyezés felülvizsgálatát folytassa le.  A megyei gyámhivatal levele a gyámhivataloz március 1-én érkezett. A jegyzői hatáskörben eljáró gyámhatóság a kiskorúak ideiglenes elhelyezéséről hozott határozatát – tekintettel arra, hogy az anya fellebbezéséről nem volt tudomása – február 19-én jogerősítette. Az erről szóló értesítés február 24-én kelt.
A gyámhivatal a kiskorúak iratanyagát március 4-én megküldte a megyei gyámhivatalnak, de a fellebbezés benyújtásáról nem tájékoztatta a gyámhatóságot. Mivel a gyámhatóságnak nem volt hivatalos tudomása a fellebbezésről, nem értesíthette az érintetteket arról, hogy a jogorvoslati kérelem elbírálásig a határozat nem jogerős.
A kiskorúakról a Pest Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat a pszichológiai véleményeket és a szakértői bizottság javaslatát március 18-án megküldte a gyámhivatalnak. A szakértői bizottság a gyermekek átmeneti nevelésbe vételét a gondozási hely megváltoztatása nélkül javasolta. 
Az anya március 29-én kérte, a gyámhivatal engedélyezze, hogy gyermekeit az anyai nagymama családbafogadja. A gyermekek családbafogadásával kapcsolatban a gyámhivatal április 7-én tárgyalást tartott. 
A megyei gyámhivatal 61-196-3/2004. számú, április 7-én kelt határozatával a gyámhivatal a kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezését elrendelő határozatát helyben hagyta.
A gyámhivatal a kiskorúakat a 6/326/2004. számú, április 14-én hozott határozatával átmeneti nevelésbe vette, ezzel egyidejűleg elutasította a családbafogadásukra irányuló kérelmet. A gyermekek részére a panaszost gyámul rendelte. A határozat május 11-én jogerőre emelkedett.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt)
101. § (1) Törvény eltérő rendelkezése hiányában a gyám a gyámsága alatt állónak gondozója, vagyonának kezelője és törvényes képviselője. (2) A gyámot a gyámsággal járó jogok és kötelességek, ha a gyámhatóság másként nem rendelkezik, a kirendelő határozat kézbesítését követő naptól kezdve illetik meg, illetőleg terhelik.
103. § (1) A gyám működésében a gyámhatóság rendszeres felügyelete és irányítása alatt áll. Működéséről, különösen a gyámsága alatt álló kiskorú ügyeiről bármikor köteles felvilágosítást adni a gyámhatóságnak.

1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
55. § (1) A nevelőszülő - a működtető által elkészített egyéni gondozási-nevelési terv alapján - a saját háztartásában nyújt teljes körű ellátást az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermeknek, valamint az utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttnek. (2) A nevelőszülő a gyámhivatal kirendelése alapján ellátja a gyámi feladatokat.
68. § (1) Ha a szülő vagy más törvényes képviselő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja, vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.
70. § (1) A szülői felügyeletet gyakorló mindkét szülő vagy a szülői felügyeletet egyedül gyakorló szülő kérelmére - a különélő másik szülő meghallgatásával - a gyámhivatal hozzájárulhat ahhoz, hogy a szülő egészségi állapota, indokolt távolléte vagy más családi ok miatt a gyermeket a szükséges ideig más, általa megnevezett család átmenetileg befogadja, gondozza és nevelje, feltéve, hogy a családbafogadás a gyermek érdekében áll.
72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, valamint a határőrség, a rendőrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség, b) a legközelebbi ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermekek ellátását is biztosító nevelőszülőnél, vagy ha erre nincs lehetőség - az ideiglenes hatályú elhelyezés biztosítására is kijelölt - gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti az illetékes gyámhivatalt, illetve a külföldi állampolgárságú gyermek esetében - ide nem értve a 4. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti személyt - Budapest Főváros V. Kerület Gyámhivatalát.
73. § (1) Az illetékes gyámhivatal - a (3) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ideiglenes hatályú elhelyezést követően - függetlenül attól, hogy arra mely beutaló szerv intézkedése alapján kerül sor - annak elrendelésétől számított a) harminc napon belül megszünteti az ideiglenes hatályú elhelyezést, ha annak okai nem állnak fenn, vagy b) harminc napon belül elrendeli a gyermek átmeneti vagy tartós nevelésbe vételét, vagy c) hatvan napon belül pert indít az ideiglenes hatályú elhelyezés fenntartása vagy megváltoztatása mellett a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránt.
77. § (1) A gyámhivatal a gyermeket átmeneti nevelésbe veszi, ha a gyermek fejlődését a családi környezete veszélyezteti, és veszélyeztetettségét az alapellátás keretében biztosított szolgáltatásokkal, valamint a védelembe vétellel nem lehetett megszüntetni, illetve attól eredmény nem várható, továbbá, ha a gyermek megfelelő gondozása a családján belül nem biztosítható. Az átmeneti nevelésbe vétellel egyidejűleg a gyámhivatal a gyermeket nevelőszülőnél vagy - ha ez nem lehetséges - gyermekotthonban, illetve fogyatékos vagy pszichiátriai betegek otthonában helyezi el és gyámot (hivatásos gyámot) rendel.

1998. évi LXXXIV. törvény a családok támogatásáról (Cst.)
4. § E törvény alkalmazásában g) nevelőszülő: az a személy, aki nevelőszülői jogviszonya keretében saját háztartásában gondozza a gyámhivatal jogerős határozatával nála elhelyezett, átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermeket és az utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttet;
7. § (1) Családi pótlékra jogosult a) a vér szerinti, az örökbe fogadó szülő, a szülővel együtt élő házastárs (a továbbiakban együtt: szülő), a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám aa) a még nem tanköteles, ab) tankötelezettsége megszűnéséig a tanköteles, ac) középiskolai, szakiskolai (a továbbiakban együtt: közoktatási intézmény) tanulmányokat folytató és a (2) bekezdésben megjelölt életkorú saját háztartásában nevelt gyermekre tekintettel;
20. § (1) Gyermekgondozási segélyre jogosult a szülő, a nevelőszülő, a gyám saját háztartásában nevelt a) gyermek 3. életévének betöltéséig,

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.

A vizsgálat megállapításai
A jegyzői hatáskörben eljáró gyámhatóság a 2004. január 30-án kelt, a kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezését elrendelő határozat jogerőre emelkedéséről az érintetteket február 24-ei keltezéssel értesítette. Erre azért került sor, mert a gyámhatóságnak nem volt tudomása arról, hogy az anya a másodfokú hatóságnál nyújtotta be a fellebbezését. A másodfokon eljáró hatóság átirata, amelyben az első fokon eljáró gyámhivatalt értesítette a fellebbezés benyújtásáról csak azt követően (március 1-jén) érkezett a gyámhivatalhoz, hogy a határozat jogerőre emelkedéséről szóló értesítést a jegyzői hatáskörben eljáró gyámhatóság már postázta. A gyámhivatal nem tájékoztatta a gyámhatóságot arról, hogy a – benyújtott fellebbezésre tekintettel – a gyermekek ideiglenes hatályú beutalását elrendelő határozat nem jogerős, ezért a gyámhatóság az érintetteket nem tudta a jogerő visszavonásáról értesíteni. 
Megállapítottam, hogy az értesítés elmaradása a jogállamiságból eredő jogbiztonság közvetlen veszélyét keletkeztette. 
A megyei gyámhivatal utasítása szerint a gyámhivatalnak – a fellebbezésre tekintet nélkül – le kellett folytatnia az ideiglenes hatályú elhelyezés felülvizsgálatát. A felülvizsgálat során a gyámhivatalnak arról kellett döntést hoznia, hogy a gyermekek visszakerülhetnek-e a vér szerinti családjukba, vagy gyermekvédelmi gondoskodásban maradjanak. Az előzményekre tekintettel nem volt reális alapja annak, hogy a gyermekek a közeljövőben visszakerüljenek a családjukba, ezért a másodfokú gyámhivatal az eljárás továbbfolytatására vonatkozó utasítása a gyermekek érdekét szolgálta. A gyámhivatal még a fellebbezés elbírálása alatt beszerezte a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat javaslatát, tárgyalást tartott családbafogadásukkal kapcsolatban. A másodfokú – a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezését helybenhagyó – határozat 2004. április 7-én kelt, a gyermekek átmeneti nevelésbe vételéről a gyámhivatal csak ezt követően dönthetett. Döntését rövid időn belül – április 14-én – meghozta. 
Megállapítottam, hogy az első és a másodfokon eljáró gyámhivatal eljárása alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem okozott.
A Családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény szerint a panaszos nevelőszülő családi pótlék és gyermekgondozási segély igénylésére csak a gyermekek átmeneti nevelésbe vételét elrendelő határozat kézhezvételét követő naptól volt jogosult. A négy kiskorút a panaszos azonban már 2004. január 30-ától gondozza, neveli. A panaszos 2 hónapig a gyermekeket a nevelési díj és ellátmány összegéből látta el, de nem kapta meg a négy gyermek után a családi pótlékot, továbbá nem igényelhette a legkisebb gyermek után a gyest. Az eljárás elhúzódása nem róható fel a váci gyámhivatalnak. A folyamatban levő másodfokú eljárás alatt nem hozhatott döntést a gyermekek átmeneti nevelésbe vételéről, a Gyvt előírásai alapján eljárását nem hosszabbíthatta meg, a másodfokú hatóság pedig – ésszerűen – az eljárás folytatására utasította, így annak felfüggesztéséről sem dönthetett.
A gyermekjóléti szolgálat családgondozója 2004. január 28-án jelezte a gyámhatóságnak, szükségesnek tartja a gyermekek családból való kiemelését. A jegyző január 30-án döntött a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezéséről. Az ideiglenes hatályú elhelyezés abban az esetben lett volna indokolt, ha a kiskorúakat veszélyeztető valamely körülmény, vagy magatartás miatt a beutaló szervnek a gyermekek védelme érdekében családból való kiemeléséről azonnal – a tényállás teljes körű feltárása nélkül – kellett volna határoznia. Jelen esetben azonban a családot a gyermekjóléti szolgálat 2003 májusa óta gondozta, a gyermekek családból való kiemelését éppen az alapellátás és a védelembe vétel eredménytelensége indokolta. A kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezéséről a jegyző a családgondozó jelzését követő második napon döntött. Az előzményekre tekintettel a jegyzőnek a családgondozó jelzését követően a gyermekek iratanyagát a gyámhivatalnak – azonnali intézkedést kérve – átmeneti nevelésbe vételi javaslattal kellett volna továbbítania. A Gyvt. 77. § (1) bekezdése szerint ugyanis: „A gyámhivatal a gyermeket átmeneti nevelésbe veszi, ha a gyermek fejlődését a családi környezete veszélyezteti, és veszélyeztetettségét az alapellátás keretében biztosított szolgáltatásokkal, valamint a védelembe vétellel nem lehetett megszüntetni, illetve attól eredmény nem várható, továbbá, ha a gyermek megfelelő gondozása a családján belül nem biztosítható. Az átmeneti nevelésbe vétellel egyidejűleg a gyámhivatal a gyermeket nevelőszülőnél vagy - ha ez nem lehetséges - gyermekotthonban, illetve fogyatékos vagy pszichiátriai betegek otthonában helyezi el és gyámot (hivatásos gyámot) rendel. A hivatkozott törvény alapján a gyermekeket nem ideiglenes hatállyal kellett volna nevelőszülőhöz helyezni, hanem átmeneti nevelésbe kellett volna őket venni. Ebben az esetben a panaszos a határozat kézhezvételét követően – fellebbezésre tekintet nélkül – benyújthatta volna a családi pótlék és a gyes igényét.
Megállapítottam, hogy a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okozott, hogy a kiskorúak családból való kiemeléséről nem a jogszabálynak megfelelően született döntés
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján

kezdeményezem
1) Vác Város Gyámhivatalának vezetőjénél, ha az ideiglenes hatályú elhelyezésről döntő határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmet a másodfokú hatóság a gyámhivatalhoz továbbítja arról a jövőben haladéktalanul értesítse a beutaló szervet.
2) Vác Város jegyzőjénél, ha a jövőben a gyermekek veszélyeztetettségét a gyermekjóléti alapellátás keretében nyújtott szolgáltatásokkal, majd védelembe vétellel sem lehet megszüntetni a gyermekek családból való kiemelésére vonatkozó indítványt átmeneti nevelésbe vételi javaslattal azonnal továbbítsa a gyámhivatalhoz.

Budapest, 2004. december 10.

Takács Albert sk.