Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3029/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Juhász Zoltán
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában Mezőkövesd Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló rendeletét és a közszolgáltatás díjával kapcsolatos szabályozását sérelmezte. Konkrétan a heti kötelező hulladékszállítás rendjére történő áttérést sérelmezte a korábbi kéthetenkénti kötelező szállításról.
A panaszos részére megküldésre került válaszlevélben tájékoztatást kapott a 16/2002. (IV. 10.) EüM. rendelet kötelező rendelkezéseiről, melyekre tekintettel került sor a hulladékszállítás rendjének, gyakoriságának módosítására. 
A további eljárás során megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, akitől a települési szilárd hulladék közszolgáltatás ellátására vonatkozóan kértem tájékoztatást. A fentieken túl szükségessé vált az Önkormányzat Képviselő-testülete által elfogadott – többször módosított – 56/2001. (XII. 20.) ÖK sz. rendeletének vizsgálata is.

A megállapított tényállás
A panaszos azt sérelmezte, hogy az Önkormányzat az Egészségügyi Minisztérium egy rendeletére hivatkozva a lakossági hulladék elszállítását heti egy alkalommal tette kötelezővé, az addig kéthetente történő elszállítással szemben.
Az ügyben megkerestem az Mezőkövesd Város Jegyzőjét, illetve Aljegyzőjét (továbbiakban együtt: Jegyző), aki megküldte az Önkormányzat – többször módosított – 56/2002. (XII. 20.) ÖK sz. rendeletét (továbbiakban: Ör.) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás szabályainak és díjának meghatározásáról. 
A Jegyző levelében a következőkről tájékoztatott. A hulladékszállítás gyakoriságának megváltoztatására a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos közegészségügyi követelményekről rendelkező 16/2002. (IV. 10.) EüM. rendelet 5. § (2) bekezdésére figyelemmel került sor az Ör. módosítására, s a heti egyszeri kötelező szállítási kötelezettség megfogalmazására. 
A szilárd hulladék szállítási gyakoriságának emelését több helyi lakos állampolgár is igazságtalannak tartotta, mivel a minimális méretű 110 literes gyűjtőedény sem telt meg teljes mértékben, különösen az alacsony létszámú háztartásokban, a téli hónapokban. Kisebb űrtartalmú gyűjtőedények „beállítását” az Önkormányzat Képviselő-testülete nem találta célszerűnek, mivel a hulladékszállítással kapcsolatos költségek nem csökkentek volna, illetve az új edények beszerzési költségei újabb megterhelést jelentettek volna a lakosság számára. 
Az Önkormányzat a lakosság terheinek csökkentése céljából a helyi szociális ellátások keretében bővítette a 62 év feletti helyi lakosság hulladékszállításának önkormányzati támogatását. Ennek eredményeként a 2003. évben több mint 1000 helyi háztartás szemétszállítása vált ingyenessé önkormányzati támogatással (többek között a panaszosé is).
A Jegyző rövid úton (távbeszélőn) tájékoztatott arról, hogy a hulladékszállítás rendje a gyakorlatban átalakítás alatt áll, mivel a szolgáltató az elszállított hulladék mennyiségével arányosan kialakított díjfizetési rendet oly módon tudja megvalósítani, melynek keretében a keletkezett hulladékmennyiségnek megfelelő számú tárolóedényt lehet használni, s az ezzel arányos ürítési díjat kell fizetni.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
A 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (továbbiakban: Hgt.) 20. § (1) bekezdése szerint „az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályok szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni”. A 242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól (a továbbiakban: Kormányrendelet) 5. §-a szerint a települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. A Kormányrendelet 8. § (5) bekezdése szerint nem tagadhatja meg a közszolgáltatatás megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos feltételeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állást igazolja.
A Hgt. szerint a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének – jogszabályban nem rendezett – feltételeit a helyi rendeletek rendezik (23. § (d)).
Általában elmondható, hogy a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi rendeletek a közszolgáltatás kötelező igénybevétele estén klasszikus, mindkét fél által egyidejűleg aláírt szerződés megkötését nem írják elő. A felek közötti jogviszony jogszabályok által meghatározottak szerint akként jön létre, hogy a Közszolgáltató a teljesítést felajánlja – értesít a lényeges feltételekről –  a tulajdonos pedig a szolgáltatást igénybe veszi. A formális szerződéskötés a közszolgáltatás kötelező jellege miatt felesleges és költséges eljárás lenne. 
Az Ör. melléklete szerint a lakosság számára a településen négy különböző nagyságú edény vehető igénybe a háztartási hulladék gyűjtésére, amelyekre eltérő összegű díjak vonatkoznak. A Jegyző által adott szóbeli tájékoztatása alapján ez a rendszer oly módon módosul, hogy az azonos méretű edények száma igazodik az elszállítandó hulladék mennyiségéhez, és az ennek megfelelő, ezzel arányos különböző ürítési díjakat kell megfizetni. Az Ör. megfelelő módosítása az Önkormányzat Képviselő-testülete által folyamatban van. 
Ezek a rendelkezések, illetve jogszabály-módosítási cél megfelel egyrészt a Hgt. azon rendelkezésének, amely kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a kezelt hulladék mennyisége és minősége figyelembevételével kell megállapítani (25. § (1) b)), másrészt a Kormányrendeletnek, amely szerint a települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg. (4. § (1)). Ez utóbbi két jogszabály szerint követelmény, hogy az önkormányzatok ilyen tárgyú rendeleteikben megállapított hulladékszállítási díj, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) kimondott szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elvének megfeleljen.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette azon álláspontját, hogy a szolgáltatás és ellenszolgáltatás arányosságát az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjat az elszállított szemét mennyisége alapján állapítja meg. Az 53/1998. (XI. 27.) AB határozat kimondja, hogy amikor „meghatározott számú és ugyanolyan űrtartalmú szeméttároló edény kerül ürítésre, a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének elve nagy valószínűséggel vélelmezhető”. 
A Hgt. 26. §-ában foglaltak szerint „a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.”
A fent részletezett jogszabályi rendelkezések szerint a jogviszony a rendelkezésre állással létrejön, a tulajdonosok ekkor kötelesek a szemétszállítási közszolgáltatást igénybe venni és ezért a díjat megfizetni. A díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe. A jogalkotónak ugyanis egyértelműen az volt a célja, hogy azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosok kötelezően igénybe vegyék a közszolgáltatást és díját megfizessék. A díjfizetés elmulasztása pedig az ingatlantulajdonost terhelő adók módjára behajtható köztartozásként jelentkezik.
A hulladékszállítás gyakoriságának megváltoztatására a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos közegészségügyi követelményekről rendelkező 16/2002. (IV. 10.) EüM. rendelet 5. § (2) bekezdésére figyelemmel került sor az Ör. módosítására, s a heti egyszeri kötelező szállítási kötelezettség előírására.
Az Önkormányzat ugyanakkor megfelelően gondoskodott a szociálisan rászoruló állampolgárok számára elérhető kedvezményekről, támogatásokról a hulladékszállítás díjának fizetése terén.
A panaszos által előadott kifogásokkal, illetve az ügyben szereplő önkormányzati rendelettel összefüggésben – a kifejtettek miatt – alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem merült fel. Így alkotmányos visszásság hiányában az eljárást lezárom, ajánlást nem teszek.

Budapest, 2004. július 30.

Takács Albert sk.

Melléklet:
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: … a köztisztaság és településtisztaság biztosítása.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § A Kormány: a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja; (3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, b) döntései (rendelete, határozata),
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról 
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed a) minden hulladékra;
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. (2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn. (2) Gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik. 
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a) a közszolgáltatás jellegét, b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. (2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. (3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti. (4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól 
2.§ (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani. (2) Az egységnyi díjtételek a következők: a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja.
8. § (1) A 7. § (2) bekezdés a) pontja szerinti egységnyi díjtétel megállapításakor figyelemmel kell lenni arra, hogy a gyűjtőedényzet az ingatlantulajdonos vagy a közszolgáltató tulajdona-e. Ha a gyűjtőedényt külön bérlettel a közszolgáltató biztosítja, annak költsége a díjtétel megállapításánál nem vehető figyelembe. (4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni. (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet a települési hulladékokkal kapcsolatos tevékenységek végzésnek feltételeiről
3.§ a) Települési szilárd hulladék: aa) háztartási hulladék: az emberek mindennapi élete során a lakásokban valamint a pihenés, üdülés céljára használt helyiségekben és a lakóházak közös használatú helyiségeiben és területein, valamint az intézményekben keletkező, ab) közterületi hulladék: közforgalmú és zöldterületen keletkező, ac) háztartási hulladékhoz hasonló jellegű és összetételű hulladék: gazdasági vállalkozásoknál keletkező – külön jogszabályban meghatározott – veszélyesnek nem minősülő hulladék.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

16/2002. (IV. 10.) EüM rendelet a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos közegészségügyi követelményekről
5. § (1) A gyűjtőedényzetet zárható helyiségben vagy zárható tárolóban úgy kell elhelyezni, hogy ahhoz illetéktelen személyek és állatok ne férjenek hozzá. (2) A bomló szerves anyagot tartalmazó hulladékot az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 10. §-a (2) bekezdésének 1. és 2. pontja szerinti nagyvárosias és kisvárosias lakóterületen hetente legalább kétszer, egyéb lakóterületen hetente legalább egyszer, illetőleg szükség szerint nagyobb gyakorisággal el kell szállítani. (3) Ha az önkormányzat rendelete másként nem rendelkezik, a nagydarabos hulladékot a közterületre kirakni csak az elszállítás napján lehet. (4) A hulladékkezelő telepen az üzemeltetőnek biztosítania kell az illetéktelen személyek távoltartását.