Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2982/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindulása
A kőbányai Sibrik Miklós Általános Iskola szülői szervezete panaszában Budapest Kőbánya Önkormányzatának az iskola megszüntetéséről hozott 130/2004. (III. 11.) Bp. Kőb. Önk. sz. döntését kifogásolta, mert véleményük szerint az több szempontból is jogsértő, és nem felel meg a gyermekek jogait védő alkotmányos rendelkezéseknek.
Miután a panaszban leírtak az állampolgárok alkotmányos jogaival összefüggő visszásságra utaltak, az ügyben vizsgálatot indítottam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján. Iratokat és információt kértem a kerület polgármesterétől, továbbá megkerestem a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy tájékoztasson a törvényességi ellenőrzési jogkörében folytatott esetleges eljárásáról.

A megállapított tényállás
A Sibrik Miklós Általános Iskolát fenntartó kőbányai önkormányzat 2004. március 11-i határozatában a következő döntést hozta: „Budapest Kőbányai Önkormányzat képviselő-testülete egyetért az Újhegyi körzetben lévő közoktatási intézmények számának a tanulói létszámhoz történő igazításával. Felkéri a polgármestert, készítesse elő a Sibrik Miklós, valamint a Széchenyi István Általános Iskola közös igazgatás alá helyezését. A jogutóddal megszűnő intézmény a Sibrik Miklós Általános Iskola legyen.”
E döntés előkészítéseként 2004. január 13-tól több értekezleten tárgyalt az érintett intézmények vezetőivel a polgármesteri hivatal Közoktatási és Közművelődési Irodája arról, hogy milyen megoldást javasoljanak az Újhegyi lakótelepen szükséges intézményhálózat szűkítésére (a négy általános iskolából kellett egyet megszüntetni az erősen lecsökkent tanulói létszám miatt). Megtárgyalta a lehetséges megoldásokat az önkormányzat Kulturális és Oktatási Bizottsága, és e tárgyalásokon az intézmények alkalmazotti, szülői szervezetének képviselői is részt vettek, véleményüket kifejthették. Szülői fórumot is tartottak a március 11-i képviselő–testületi ülés előtt. A képviselő–testület végül a két iskola összevonásának előkészítéséről határozott a fent említett módon. Ezt követően is sor került szülői fórumra a polgármester, az alpolgármesterek és a polgármesteri hivatal illetékes irodájának részvételével. A szülők képviselői a polgármesterhez a képviselő–testületi határozat visszavonására április 2-án kérelmet nyújtottak be, amelyet az önkormányzati képviselők az április 22-i testületi ülésen kézhez vehettek. A szülők e kérelmét („fellebbezését”) a polgármester a közigazgatási hivatalhoz is továbbította.
A képviselő-testület márciusi határozata után a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) 88. § (6) bekezdése szerint előírt szakvéleményeket megkérték (az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont által javasolt szakértőtől, a Fővárosi Önkormányzattól). Beszerezték továbbá - a Kt. 102. § (3) bekezdésében foglaltak szerint – az iskolák alkalmazotti közösségének, szülői szervezetének, az iskolaszéknek és a diákönkormányzatnak a véleményét is a tervezett intézkedéssel kapcsolatban.
A képviselő–testülethez benyújtott előterjesztéshez mindezeket a véleményeket csatolták, és a testület a vélemények ismeretében hozta meg 2004. május 20-án azt a döntését, amelyben a Sibrik Miklós Általános Iskolát jogutóddal megszüntette úgy, hogy a jogutód a Széchenyi István Általános Iskola lett. Ennek megfelelően döntött a képviselő-testület az új felvételi körzethatárokról is az Újhegyi körzetben megmaradt három iskola vonatkozásában.
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal a szülői közösségnek az iskolamegszüntetéssel kapcsolatos panaszára azt válaszolta, hogy jogsértést nem állapított meg, a képviselő–testület kifogásolt határozata ugyanis nem tekinthető végleges döntésnek, a törvény által kötelezővé tett vélemények beszerzése, a szükséges előkészítő munka a testület szándékának kinyilvánítása után történik meg.

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az ifjúság védelemhez való joga: Alkotmány 16. § "A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
A nevelés megválasztásának joga: Alkotmány 67. § „(1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.”
A művelődéshez való jog: Alkotmány 70/F. § „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép– és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

A jogszabályi háttér
A gyermekek jogairól szóló New Yorki Egyezmény kihirdetéséről rendelkező 1991. évi LXIV. törvény
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) 

A vizsgálat megállapításai
Az országgyűlési biztos több esetben vizsgált iskolabezárás miatt érkezett panaszt, és magam is foglalkoztam ilyen üggyel. Megállapítottuk, hogy a művelődéshez való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását az önkormányzatok útján valósítja meg azáltal, hogy biztosítja – többek között – az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. Az önkormányzat mint fenntartó – a jogszabályok keretei között – nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. A közszolgáltatás megvalósítására hozott döntéseit az országgyűlési biztos is kizárólag törvényességi és alkotmányossági okból vizsgálhatja felül, célszerűségi szempontból felülbírálni azokat egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga. Az országosan tapasztalható oktatási–nevelési intézmény átszervezés, összevonás vagy megszüntetés gazdasági és demográfiai okok természetes következménye. Önmagában nem tekinthető jogellenes magatartásnak egy intézmény megszüntetése, ha az alapító betartja az arra vonatkozó garanciális szabályokat. (OBH 3279/2000., 6231/2000., 2547/2001.) 
Az OBH 5843/2003. számú jelentésemben azt is megállapítottam, hogy egy település lakossága számára a gyermekek oktatási feltételei kiemelkedő fontosságúak, ugyanakkor a körülmények változása, a folyamatos szolgáltatás miatt az intézményrendszer megváltoztatása, szűkítése olykor elkerülhetetlen. Ez pedig az érintettek körében (az intézmény dolgozói, tanulói és szüleik) bizonyos sérelmet mindig okoz. A szülők és gyermekek jogainak védelmét ebben az esetben egyrészt egy kötelező eljárási szabály, a véleményük beszerzése jelenti, másrészt az a törvényi követelmény, hogy az oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon kell gondoskodni olymódon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, szülőnek ne jelentsen aránytalan terhet (Kt. 88. § (6) bek.).
Egy település közoktatási intézményrendszerének meghatározása és fenntartása az önkormányzat, a képviselő–testület joga és felelőssége, és ennek során valamennyi gyermek (tanuló) oktatására, nevelésére tekintettel kell lennie. Az e körben hozott döntések éppen ezért sokoldalú vizsgálat eredményeként alakulnak ki, végrehajtásuk összetett feladat (a gyermekek, pedagógusok, alkalmazottak elhelyezése, épület hasznosítása). Az ombudsmannak nem feladata, és joga sincs arra, hogy megítélje, melyik az optimális döntés. (Miért azt az iskolát szüntetik meg, amely teljes kihasználtsággal, gazdaságosan működik, és nem másikat?) Ezzel szemben azt vizsgálja, hogy egy adott megoldás a gyermekek és szüleik számára milyen következménnyel jár, az megfelel–e az alkotmányos követelményeknek, az új helyzetben érvényesülnek–e az állampolgári, gyermeki jogok. (OBH 5843/2003.)
A Kt. módosítása (2003. évi LXI. tv.) nyomán a törvény 4. §–ának (7) bekezdése összefoglalóan is rögzíti azokat az alapvető elveket, amelyek az intézményfenntartó önkormányzatok számára is irányadók a számos körülmény mérlegelését kívánó döntéseikhez. A gyermek mindenekfelett álló érdekét kell figyelembe venni, ami azt jelenti, hogy az oktatási–nevelési szolgáltatás megfelelő színvonalú legyen, igénybevétele ne jelentsen aránytalan terhet, de tekintettel legyen a többi, gyermek, tanuló érdekeire és a rendelkezésre álló lehetőségekre is. (OBH 5843/2003.)
Jelen esetben az eljárási szabályokat a fenntartó önkormányzat nem sértette meg. A panaszban kifogásolt határozat – amint azt a közigazgatási hivatal is megállapította – a Kt. eljárási rendjében „szándéknyilatkozatnak” minősül. A fenntartó önkormányzat az intézményeire vonatkozó megszüntetési, átalakítási szándékát is csak határozatban tudja kinyilvánítani, mert testületi szerv ezt másként nem teheti. (A döntés, a szándék kinyilvánítása nem a polgármester vagy a polgármesteri hivatal hatásköre, hanem a képviselő–testületé. A szülők körében ez éppúgy gyakori félreértés, mint az, hogy a szándék kinyilvánítását az intézményt megszüntető döntésnek vélik.) E határozatában a képviselő–testület azzal fejezte ki, hogy nem „végleges döntésről”, hanem tervezett intézkedésről, szándékról van szó, hogy az összevonás előkészítésére kérte fel a polgármestert. Az előkészítésbe tartozik a törvényben előírt vélemények beszerzése. Ez meg is történt, és a véleményeket a döntést hozó testület elé terjesztették, tehát ezek ismeretében döntött, az eljárási garanciák nem sérültek.
Az iskola megszüntetése, átszervezése akkor nem sérti a gyermekek mindenekfelett álló érdekét, ha a törvényben meghatározott szolgáltatásokat továbbra is megfelelő színvonalon biztosítják részükre oly módon, hogy annak igénybevétele ne jelentsen számukra aránytalan terhet (Kt. 4. § (7) bek.). Tehát nincs szó egy megfoghatatlan, vagy ahogy a panaszosok írják „gumi” szabályról. Ez a szabály viszont értelemszerűen nem a változatlanságot jelenti, hanem az iskolai nevelés–oktatás jogszabályban előírt feltételeinek és a meglévő pedagógiai szolgáltatásoknak a biztosítását (Kt. 121. § (1) bek. 22. pont). 
A fővárosi önkormányzat szakvéleménye és a közoktatási szakértői vélemény egyaránt azt igazolta, hogy az összevonás után is megfelelő lesz az oktatási szolgáltatás, és igénybevétele sem jelent aránytalan terhet a szülőknek és a gyerekeknek. (A két intézmény gyalogosan sincs távol egymástól. Buszmegálló az iskolánál van.) Az intézmények jobb kihasználásával megtakarítható költséget az oktatás további fejlesztésére használják fel (német nyelvű oktatás, sportoktatás).
Mind a szakértői vélemény, mind az előterjesztések pontosan ismertetik, miért ezt a megoldást kellett választani. (A képviselő–testület márciusi döntéséhez, az iskola kiválasztáshoz készült előterjesztés mind a négy érintett iskola helyzetét részletesen elemzi.) Egyébként nem ritka, hogy a település egész intézményrendszerét átvizsgálva nem a leginkább kihasznált és így gazdaságosan működő iskolát szüntetik meg, mert az egyéb feltételeket is figyelembe véve (pl. a többi iskola helye) éppen a kevésbé kihasznált iskolába célszerű a tanulókat áthelyezni, és az így megtakarítható kiadást tudják az oktatás színvonalának javítására fordítani.
A szülői közösség sérelmezte, hogy az új körülmények között a magas tanulói létszám miatt nem valósítható meg a mindennapos testedzés. Erre az aggályra a polgármester részletesen ismertette, hogy az új körülmények között sem csökken a tanulók testedzési lehetősége (sportpályák, uszodák).
A szülők véleményével ellentétben nem romlik a tanulók iskolai étkezésének lehetősége sem, ellenkezőleg, a feltételek jobbak lesznek.
Kifogásolták a panaszosok azt is, hogy az iskola megszüntetésével sérül a szülőt megillető szabad iskolaválasztási jog is. Ezzel kapcsolatos álláspontomat több vizsgálati jelentésben is rögzítettem. Egyebek között az OBH 1408/2003. számú ügyben a következőképpen:
„A szabad iskolaválasztás alkotmányos jogát a panaszbeadványokban gyakran tapasztalható félreértés övezi. Az Alkotmány 67. § (2) bekezdésében deklarált jog – a nevelés megválasztásának joga – nem azt jelenti, hogy a szülő abba az iskolába írathatja be a gyermekét, amelyikbe akarja. Ez a jog elsődlegesen a lelkiismereti és vallásszabadsággal függ össze, és azt jelenti, hogy az államnak – a tanuláshoz való jog és a tankötelezettség érvényesülése miatt – kötelessége a semleges iskola fenntartása, e mellett pedig lehetővé kell tennie a világnézeti alapon szerveződő iskolák működését. E tárgyról több alkotmánybírósági határozat is szól. A 22/1997. (IV. 25.) sz. AB határozat indokolása szerint: „Nem állapítható meg az, hogy az államnak mindenki számára a választása szerinti iskolában kell ingyenes oktatást biztosítania.” Ugyanakkor a Kt. a tanszabadság érvényesülésére biztosítja a szülőnek azt a jogot, hogy ha gyermekét nem kívánja iskolába járatni, akkor az a tankötelezettségét magántanulóként teljesítse. (Természetesen a tanszabadság körébe a Kt. szerint több más jogosultság is tartozik.) A tanszabadság objektív okból sem jelentheti azt, hogy a gyermeket a választás szerinti bármelyik iskolába lehet beíratni. A meglévő helyeket ugyanis a tankötelezettség miatt úgy kell elosztani, hogy mindenki számára legyen iskola, amelyik köteles őt felvenni. (Bárhová beiratkozni tehát akkor sem lehetne, ha a közoktatás állami szervezésű lenne, és az ország egy „felvételi körzet”.) A teljesen szabad felvételt e mellett az oktatási közfeladat ellátásának szervezési, finanszírozási szabályai sem teszik lehetővé még akkor sem, ha pl. a kiválasztott iskolában lenne ehhez elegendő tanterem. Az általános iskolai oktatás biztosítása a települési – a fővárosban a kerületi – önkormányzat feladata, amihez az állam az iskolában tanulók után az éves költségvetésben meghatározott összegű normatív támogatást ad. Az önkormányzat azonban a kötelező feladatot nemcsak a normatív támogatásból kell hogy ellássa, hanem az átengedett adóbevételekből és egyéb, saját bevételeiből is. (Ez is közpénz, amit elsősorban a törvényekben meghatározott kötelező közfeladatokra kell fordítani.) Az iskola működtetéséhez tehát az állami normatíván kívül ún. kiegészítő önkormányzati pénz is szükséges.”
Nem sérül tehát a szabad iskolaválasztás joga, ha átszervezés, körzethatár módosítás miatt kerül a tanuló más iskolába, feltéve, hogy az erre vonatkozó törvényi rendelkezést betartják. A Kt. 88. § (13) bekezdése emellett külön rendelkezik arról, hogy ha a szülő nem akarja gyermekét a jogutód intézménybe járatni, a fenntartó megjelöli azt az intézményt, amelybe a szülő kérheti gyermeke átvételét. A vizsgált esetben annál inkább nincs szó a szabad iskolaválasztás sérelméről, mert a Sibrik Miklós Általános Iskola osztályközösségei pedagógusaikkal együtt kerülhetnek át a jogutód oktatási intézménybe.
A panaszosok szerint ez az iskolamegszüntetés az oktatási tervekben nem szerepel. Az információ téves. A Fővárosi Önkormányzat szakvéleménye is rögzíti, hogy közoktatási tervben szerepel az Újhegyi iskolák racionalizálása.
A panaszban sérelmezték azt is, hogy a polgármesterhez az iskolamegszüntetés ellen írt beadványukra nem kaptak választ. Megállapítottam, hogy a polgármester április 27-i keltezésű levelében válaszolt a szülők kifogására, de a válasz nem volt teljeskörű. Ezért jelen jelentésemmel együtt a panaszosoknak megküldöm a polgármestertől megkeresésemre érkezett választ, amely ezt a hiányt pótolja. A szülői szervezettel az abban foglalt érveket, információkat a tárgyalások során bizonyára ismertették, de az írásos kifogásokra írásban kellett volna reagálni.
A panaszosok beadványukban a képviselő–testületnek az intézmény megszüntetésével kapcsolatos döntését következetesen közigazgatási határozatnak nevezték, és ennek megfelelően kívántak eljárni a jogorvoslat érdekében is (fellebbezés, kereset). A fenntartói döntésekre azonban nem az államigazgatási eljárási törvény (1957. évi IV. tv.) vonatkozik. A szülők ez esetben nem ügyfelek, hanem egyfelől a szolgáltatást igénybevevők, másfelől az önkormányzás részesei, amire a polgármesternek írt levelükben hivatkoztak is. E határozatok megtámadására az Ötv. szabályait kell alkalmazni, vagyis a határozat ellen keresetet a közigazgatási hivatal nyújthat be, ha úgy ítéli meg, hogy az önkormányzat döntése jogsértő. 

Összegezve:
A kőbányai Sibrik Miklós Általános Iskola megszüntetése miatt nem állapítható meg a szülők vagy a gyermekek alkotmányos jogaival (gyermekek védelemhez, művelődéshez való joga) összefüggő visszásság, mert a fenntartó önkormányzat az iskolai nevelési-oktatási szolgáltatást továbbra is megfelelően biztosítja úgy, hogy annak igénybevétele nem jelent aránytalan terhet sem a gyermekek, sem a szülők számára. Ezért vizsgálatomat ombudsmani intézkedés nélkül zártam le.

Budapest, 2004. október 4.

Takács Albert sk.