Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2979/2004. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Burger László Attila

A vizsgálat megindulása
Az Egészségügyi és Szociális Ágazatban Dolgozók Demokratikus Szakszervezete, a Belügyi és Rendvédelmi Dolgozók Szakszervezete, valamint több magánszemély panaszos 2004. májusában kelt beadványaikban a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról szóló 2003. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: a „MESZK Törvény”) különböző rendelkezéseit sérelmezték. A panaszok jelentős részben az érintett ágazatban dolgozók számára a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara (a továbbiakban a „Kamara”) előírt kötelező tagságát kifogásolták.
Tekintettel arra, hogy a panaszok alapján felmerült az érintett egészségügyi dolgozók munka és foglalkozás szabad megválasztásához fűződő alkotmányos jogával kapcsolatos visszásság veszélye, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: „Obtv.”) 16. § (1) bekezdése alapján, vizsgálatot rendeltem el.
Előre kívánom bocsátani, hogy vizsgálatom, az alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja értelmében a MESZK Törvény alkotmányossági felülvizsgálatára nem terjedhet ki, mint ahogy az Obtv. 16. § értelmében azt sem vizsgálhatom, hogy célszerű-e az egészségügyi szakdolgozókat kamarába tömöríteni vagy sem. Az Obtv. 29. § (2) bek. a) pontja értelmében ugyancsak nem tartozik a hatáskörömbe az Országgyűlés működésének elemzése vagy annak értékelése.

A megállapított tényállás
A MESZK Törvény célja, hogy a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamarát, mint az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény hatálya alá nem tartozó köztestületet létrehozza, figyelemmel a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara és a MESZK Törvény hatálya alá tartozó társadalmi szervezetek feladatai, funkciói közötti különbségekre. […] A Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara megalakítása összhangban áll azzal a jogalkotói és jogelméleti megfontolással, hogy szakmai kamarák alakítása során elsősorban azok a többnyire bizalmi elemeket, hangsúlyos etikai tartalmat hordozó hivatások és foglalkozások vehetők tekintetbe, melyek sajátos természetüknél fogva önszabályozást és önigazgatást igényelnek, és amelyek esetében az önigazgatás - a döntéshozók szakmai ismereteire is tekintettel - hatékonyabb, mint az állami irányítás. (a MESZK Törvény miniszteri indokolása)

Az ügy jogszabályi háttere
Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.

Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról szóló 2003. évi LXXXIII. törvény 

Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény

A vizsgálat megállapításai
A köztestületek közös jellemzői, hogy a közigazgatási szervezettel párhuzamosan, de attól függetlenül közhatalmi jogosítványokkal is rendelkeznek és közhatalmi tevékenységet is ellátnak. Mindehhez elkülönül vagyonnal bírnak amellyel önállóan gazdálkodnak. Az állam csak törvényességi felügyeletet gyakorol felettük, és létrejöttük valamely állami aktus függvénye.
Gyakran a civiltársadalmi önigazgatás (közvetett közigazgatás) ilyen formában történő megvalósítása alkalmasabbnak látszik egyes közfeladatok megvalósítására, mint egyéb (állami) szervtípusok. Leginkább a területi önkormányzatokhoz hasonlíthatóak ezek a személyi önkormányzatok.
Magyarországon illetve a magyar jogrendszerben nem idegen a köztestület intézménye. Jogunkban a kiegyezést követően jelentek meg a köztestületek; például a kereskedelmi és iparkamara (1868.), az ügyvédi és a közjegyzői kamara (1874.), a vízitársulatok (1885.) és a munkások segélypénztárai (1891.) és csupán az 1949. évi XX. törvény hatálybalépésével tűntek el a magyar közigazgatásból.
A köztestületek kettős (társadalmi-állami) szerepet töltenek be, egyfajta közvetítőként kell működniük az állami szervek és a civil társadalom között. Ez a szerepfelfogás következik abból, hogy az állam feladatai a rendszerváltást követően jelentősen átalakultak ugyan, azonban be kell látni, hogy vannak olyan területek, mint pl. az egészségügy, szociális ellátás, tudományos kutatás vagy az oktatás, amelyekről az állam nem vonulhat ki.
A köztestületek fogalmát hatályos jogunkban a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 65. § (1) bek. adja meg, eszerint „A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy.” A meghatározás szűkre sikerült ugyan, azonban alkalmasnak látszik arra, hogy a köztestületek működésének polgári jogi feltételeit biztosítsa.
A köztestületekkel tagsági viszonyban lévő természetes személyek az adott közfeladat anyagi finanszírozásában általában személyesen érdekeltek. Az adott közfeladat a tagjaihoz természetileg kapcsolódik, amely igazgatási jellegű speciális feladat. Mivel a köztestület által a közhatalom gyakorlása kifejezett jogszabályi döntésen alapul, fontos a közhatalom gyakorlásával szemben bizonyos eljárási garanciák biztosítása. A közigazgatási eljárási törvény szükségszerűen biztosítja a jogorvoslathoz való jogot és a határozatok bírósági felülvizsgálatát, ezért kifejezetten és precízen meg kell határozni, hogy a köztestület és a tagok közötti viszony mennyiben közhatalmi jellegű vagy mennyiben (vagy esetleg tisztán) polgári jogi jellegű.
A köztestület további fogalmi eleme az önálló önkormányzat. Ebbe a jogkörbe tartozik a szabályozási jog. A köztestületeknek általában szűk szabályozási jogkörük van, azonban elképzelhető az is, hogy rendkívül tág jogkört gyakorolnak, mint pl. a Magyar Ügyvédi Kamara fegyelmi jogköre. A szakmai önkormányzat által kibocsátott szabály pedig a törvényi felhatalmazás alapján, származtatott jogalkotási jogkörben megalkotott, meghatározott alanyokra kötelező jogi norma; a szakmai önkormányzat tagjait kötelezi. Az önkormányzatisághoz kapcsolódik a köztestület saját tulajdona és az önálló gazdálkodás, annak érdekében, hogy minél inkább függetleníteni lehessen az állami befolyástól.
Mindezekre figyelemmel megállapítom, hogy a Panaszosok által kifogásolt Kamara létrehozása és a meghatározott egészségügyi szakágazati tevékenység folytatásához kötelező tagság előírása önmagában nem okoz alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot, azonban a majdan megalakuló Kamara hatósági tevékenységével kapcsolatban hozzám benyújtott panaszokat az Obtv. szabályai szerint természetesen megvizsgálom.
Mindezek értelmében a Kamara létrehozásával kapcsolatos vizsgálatomat az érintettek alkotmányos jogait érintő visszásság hiányában megszüntetem.

Budapest, 2004. május 27.
Lenkovics Barnabás