Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2832/2004. számú ügyben

Az eljárás megindulása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult jogász-állatorvos panaszos azzal a kérelemmel, hogy az állatorvosokat terhelő, a kötelező kamarai tagságuk alapján reájuk rótt ügyeleti, ezzel együtt hatósági, járványfigyelési készenlét, valamint őrszolgálati tevékenységük állami ellentételezésének hiánya, illetve e tevékenységek finanszírozásának mellőzése méltánytalan helyzetet idéz elő. Az állatorvos társadalom nevében fellépő panaszos érvelése szerint az általuk végzett ügyeleti szolgálatnak az a lényege, hogy az állatorvosnak szüntelen kötelező készenlétben állnia és a beérkező hívásra azonnal vizsgálatra indulni, hiszen cél az, hogy állat ne maradjon ellátás nélkül, figyelemmel arra, hogy nemzetgazdasági és közegészségügyi érdekből a gyors észlelés megelőzheti egyes, az ember egészségére is veszélyes betegségek terjedését.
A panaszos tájékoztatása, valamint a vizsgálat során beszerzett dokumentumok tanúsága szerint a Magyar Állatorvosi Kamara pert indított a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, valamint a Pénzügyminisztérium képviseletében a Magyar Állam ellen. A per tárgya jelen vizsgálat alapját is képező ügyeleti díj, melyben 2004. június 29-én a Fővárosi Ítélőtábla jogerős ítéletet hozott.
A megoldáskeresés érdekében – figyelemmel a bíróság közbejöttének eljárásomra vonatkozó korlátaira – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) és 17. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült – összefüggésben a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal (Alkotmány 70/D.§) – a munka mennyiségének és minőségének megfelelő pihenőidőhöz való alapjog (Alkotmány 70/B.§), továbbá a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja.
Ugyanakkor, mivel az Obtv. 29. § (2) bekezdésének e) pontja nevesíti a bíróságot, melyre nem terjed ki a biztos hatásköre, így ezzel kapcsolatban le kell szögezni, hogy tekintettel arra, hogy a fentebb idézett szakasz, valamint az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozatában foglaltak nem adnak lehetőséget a bíróságok eljárásának, döntéseinek felülvizsgálatára, a bíróság döntését felülvizsgáló alapjogi eljárás sértené a bírák Alkotmányban biztosított önállóságát, függetlenségét, semlegességét, a hatalmi ágak elválasztásának alapvető jogelvét és a jogbiztonság elvét. Mivel az országgyűlési biztosok évtizedes töretlen gyakorlatában az elutasítást tartalmazó formális aktusok élén a bírói út tiszteletben tarásának prioritását jelentő levél áll, szükséges annak megállapítása, hogy több hatásköri korlát együttes fennállása esetén is ez – a bíróság eljárása, és döntése – a leghatározottabb hatásköri korlát. Mindebből következően azonban, az alapjogi vizsgálatot megelőző hatásköri elemzés, ezen belül a felhívott jogerős ítélet indokolásának értelmezése meggyőző érveket nyújtott az országgyűlési biztos eljárásához figyelemmel arra, hogy a per tárgya tekintetében lényegében nem döntött a bíróság. Indokolásában kimondta, hogy a kamara tekintetében egyfelől a „kereshetőségi jog hiányában” el kellett utasítani a keresetet, valamint mivel „kizárólag az Alkotmányra alapítottan a kereset érdemében döntés nem hozható, továbbá a jogszabályi rendelkezés hiánya a bíróság ítéletével nem pótolható”, ugyancsak a kereset elutasításának alapját jelentette.
Mindebből következően az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségét hangsúlyozva, a szoros értelemben vett per tárgyát képező vagyoni igény figyelembevételének mellőzésével kizárólag alapjogi szempontú vizsgálat folytatását láttuk szükségesnek a helyzet megnyugtató tisztázására.
Figyelemmel arra, hogy az állatorvosok jelzett gondja a földművelésügyi tárca hatékony fellépését is igényli, a helyzet megoldása, illetve a lehetőségek felvázolásának érdekében megkerestem a földművelésügyi minisztert, valamint érintettként a Magyar Állatorvosi Kamara elnökét.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.

Kapcsolódó jogszabályok
1995. évi XCI. törvény az állategészségügyről
1995. évi XCIV. törvény a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlásáról
3/1982. (I. 16.) MÉM rendelet az állatorvosok és egyéb állat-egészségügyi szakemberek foglalkoztatásáról és feladatairól (A jogszabály hatályon kívül helyezve a 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 3.§ (1) bek. alapján, hatálytalan 1997. július 1-től)
1. sz. melléklet a 3/1982. (I. 16.) MÉM rendelet Az ügyeleti szolgálat ellátásának rendje (Hatályon kívül helyezve 21/1992. (VIII. 3) FM rendelet 15. § (2) b, hatálytalan 1990. IV. 30-tól!)

A megállapított tényállás
A rendelkezésünkre bocsátott iratok, dokumentumok valamint a panaszos beadványában előadott tények, körülmények alapján a következő tényállást állapítottam meg. A panaszos a Magyar Állatorvosi Kamara tagjaként úgy véli, hogy az állatorvosok által kamarai tagságukból következő kötelező ügyeleti szolgálata voltaképpen nem más, mint olyan készenléti állapot, mely péntek 16.00 órától hétfő 08.00 óráig tart, s mely az adott ügyeleti körzetben folyamatos rendelkezésre állást jelent. A beadványban kifejtettek szerint az ügyeleti szolgálat lényege, hogy az állatorvos kötelező készenléte alatt a beérkező hívásra haladéktalanul helyszínre siessen, vagy a behozott állatot ellássa. A cél – azon túl, hogy az aktuális állat állapota javuljon – az, hogy állat semmiképp ne maradjon ellátás nélkül, ezzel együtt adott esetben nemzetgazdasági és közegészségügyi érdek ne sérüljön. Ez a közérdekű tevékenység végső soron járványfigyelési készenlét, ún. őrszolgálat, mely során a gazdasági kárral fenyegető, kötelezően jelentendő betegségek gyors észlelése a köz érdekében elengedhetetlen, és mely súlyos következmények megelőzésének szakmai végpontja. Érvelése szerint a kötelező készenléti szolgálat díja nem terhelhető – az elvégzett munka díján felül – sem az állattartóra, sem pedig a magán-állatorvosra. Az állattartó egyébként is megfizeti az ügyeleti felárat egy-egy kezeléskor, ám nem várható el tőle a teljes ügyeleti/készenléti idő (tehát éjjel-nappali rendelkezésre állás) teljes finanszírozása. Ugyanakkor gyakran előfordul, hogy senki nem veszi igénybe az ügyeleti szolgálatot, noha a készenlét – a rendelkezésre állás – ugyancsak biztosított.
Mivel a kötelező készenlét jogszabályi háttere szerint – érvel a panaszos – az állattartók állatainak folyamatos ellátása az államtól átvett feladatnak minősül, az állatorvos készenléti szolgálata nem más, mint kötelezően ellátandó ingyenes szolgáltatás a Magyar Állam számára. Ebből következően tehát az a helyzet állt elő, hogy a Kamara szervezésében az állatorvos – a köz érdekében – köteles ügyeleti szolgálatot vállalni, mely tevékenységét azonban senki nem fizeti ki.
A panaszos a továbbiakban analógiaként hivatkozott az OBH 4231/2002. számú jelentésem indokolására, mely a gyógyszertári ügyelet ellentételezésének hiányát kifogásolta. Ugyancsak hivatkozott az Alkotmány fentebb már felhívott rendelkezéseire, valamint – egyebek mellett – a Munka Törvénykönyve, a Köztisztviselők jogállásáról szóló, valamint az Egészségügyi szolgáltatások nyújtásáról szóló törvény vonatkozó szakaszaira.
Mindezen kívül tájékoztatott az ügyeleti díj megfizetése iránt indított per jogerős befejezéséről, illetve arról, hogy a Kamara és a Földművelésügyi Minisztérium elmúlt években folytatott tárgyalásai során a szaktárca képviselői nem vitatták a követelés jogalapját, ám forráshiányra hivatkozva elzárkóztak annak realizálásától. Később a per folyamán azonban az ingyenes ügyeleti szolgálat végzését a kamarai kényszertagságból fakadó kötelezettségként indokolták.
A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter tárgybani megkeresésemre adott válaszában kifejtette, hogy a Magyar Állatorvosi Kamaráról szóló törvény megalkotása előtt hatályban volt 3/1982. (I. 16.) MÉM számú rendelet az állat-egészségügyi állomások feladatává tette az ügyeleti rendszerek szervezését, és a meghatározott óraszám szerinti díjazást. A jogszabály módosítás eredményeként az állam ügyelet szervezési feladata – az állategészségügyről szóló 1995. évi XVI. törvény megalkotásakor – már nem létezett.
A miniszter kitért azokra a jogszabályi változásokra is, melyeket az életviszonyok megváltozása és a szükség hívott életre. Így az állategészségügyi törvény vonatkozó szakasza szerint az állategészségügyi állomás hatósági feladatai ellátására köteles ügyeleti és készenléti szolgálatot szervezni és szükség esetén az illetékes hatósági állatorvos útján gondoskodik az állategészségügyi szolgáltatás nyújtásáról. Ebből következően a hatósági állatorvosi ügyelet szükség szerinti ellátást is végez. Az ügyeletért itt a Ktv. szerinti szabadnap jár az állatorvosnak. A szaktárca vezetője szerint a Kamara pedig, a reá vonatkozó törvényben részletezett szervezési intézkedésekkel köteles biztosítani az ügyeletet, tehát konkrét fizetési kötelezettsége az államnak nincs. Kifejezetten csak a szervezési feladatok elvégzésére kap központi támogatást a költségvetésen belül, kiemelt előirányzatként.
A továbbiakban a miniszter álláspontja szerint a tényleges ügyeletet ellátó magán-állatorvos finanszírozása nem az állam feladata, mivel semmiféle jogviszony nem áll fenn a minisztérium és a magán-állatorvos között, valamint nincs erre szóló jogszabályi kötelezettsége az FVM-nek. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy a költségvetés tervezése során a szakmai főosztály több alkalommal tett javaslatot az ügyeleti díj forrásának részbeni megigénylésére a Kamarának nyújtandó állami támogatás jogcímén, de még egy alkalommal sem állt rendelkezésre a költségvetésben erre támogatás.
A Magyar Állatorvosi Kamara elnöke ugyancsak kifejtette álláspontját az ügyben. Anélkül, hogy szó szerint idézném kérdésemre adott kimerítő és korrekt válaszát leszögezhető, hogy a panasz alapjául szolgáló indokokkal egyetért, annak mind szakmai, mind pedig jogi érvelését megalapozottnak véli, osztja a követelés jogszerűségét. Az elnök kiemelte a folyamatos állatorvosi ellátás közegészségügyi (pl. fertőző betegségek, zoonózisok), nemzetgazdasági (pl. tömeges állatpusztulás, export-korlátozás, turizmus) érdekét, ebből következően az ellátás elmaradhatatlanságát. Kitért az ügyelet magánéletre vonatkozó hatásaira, annak morális és szakmai megítélésére, valamint arra a tényre, hogy az állatorvosok túlnyomó többsége kizárólag a hivatásából adódó felelősségérzettől vezérelve ellátja az ügyeleti szolgálatot. Ugyanakkor arról is tájékoztatott a Kamara elnöke, hogy az elmúlt évben a küldöttgyűlés elfogadott egy olyan határozatot, mely szerint nem indítható etikai eljárás azokkal az állatorvosokkal szemben, akik megtagadják az ügyelet ellátását.

A vizsgálat megállapításai
Figyelemmel arra, hogy az ügy valamennyi résztvevője érintett volt az ügyeleti díj megfizetése iránt folyt, és 4.Pf.20.580/2004/9. szám alatt jogerősen befejezett peres eljárásban, valamint arra, hogy e tényről valamennyien tájékoztatták az országgyűlési biztost, az alábbiakban – amint azt fentebb már kifejtettem – kizárólag az alkotmányos alapjogok érvényesülése érdekében feltárható összefüggéseket elemzem.

I.
Az országgyűlési biztos eljárásának lehetőségét vizsgáló előzetes elemzés tehát arra irányult, hogy a Magyar Állatorvosi Kamara kötelező feladatának végrehajtásához (ti. az ügyeleti rend megszervezése) rendelt jogi és pénzügyi háttér mennyiben releváns a panasz alapjául szolgált körülmények (az állatorvos részéről történő ingyenes ügyeleti szolgálat) következtében fennállt helyzet alapjogi szempontból való értékeléséhez, és mindezzel összefüggésben vitatható-e, és ha igen mely alkotmányos jog érvényesülése. Mindezen túlmenően vizsgáltuk, hogy az (magán-) állatorvosi ellátással kapcsolatos – jelen esetben felhívható – hatályos jogszabályok, és azok alkalmazása egyúttal csorbíthatja-e a jogállamiságból származtatható jogbiztonság alkotmányos elvét, nem tévesztve szem elől az állat-egészségügyben dolgozók jogait, tevékenységük jellegéből fakadó nagy fokú felelősségüket.
Mindenekelőtt megjegyzem, hogy a jogállamiság leglényegesebb elemeként az Alkotmánybíróság kiemelte a jogbiztonság elvét, melyet a szerzett jogok védelme elvi alapjának deklarált, egyben megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben foglalt, és bárki számára hozzáférhető normák szabályozzák, és legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye – szögezi le az Alkotmánybíróság – a norma világossága, valamint az, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre (35/1994. AB), azaz „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” (1/1995. AB). Ez a kiszámíthatóság válik veszélyeztetetté akkor, ha az állatorvosok számára előírt kötelezettségek nincsenek összhangban a jogalkotó által megkívánt céllal.

II.
A Kamara szerepével összefüggésben leszögezhető, hogy az, mint önkormányzati, érdekképviseleti köztestület a szervezési, iránymutatási és egyéb feladatok ellátására kapott felhatalmazást, az állatorvos pedig a tevékenységi körébe tartozó szakmai feladatokat köteles ellátni. Mivel az érdekérvényesítés és képviseleti legitimációról a jogerős ítélet tartalmaz rendelkezést, ezért ettől eltekintek, ugyanakkor hangsúlyozom, hogy az alkotmányos jogok tekintetében felmerülő aggályok vizsgálatakor irreleváns a kérelmező részéről a testület ebbéli megítélése.
Az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény indokolása szerint a szabad állatorvos-választásból következik, hogy az állattartó nem minden esetben a körzeti hatósági állatorvost hívja az állatához. Ezért a magán-állatorvos szerepe és felelőssége felértékelődik. Ebben a rendszerben ugyanis ő az első szakember, akinek a betegséget és annak lehetséges okát azonosítania kell. Így természetes követelmény, hogy meg kell tennie minden szakmailag elvárható intézkedést, és a további intézkedésre jogosult szervet értesítenie kell. Nem elég azonban a szakma szabályai szerint eljárnia és az illetékes hatósági állatorvost értesítenie, hanem az állattartót is el kell látnia a betegség terjedésének megakadályozásához szükséges utasításokkal. Ezzel veszi kezdetét a hatósági intézkedés, aminek különösen akkor van jelentősége, ha az eljárás későbbi szakaszában azt kell megállapítani, hogy az állattartó tudott-e a kötelezettségéről.
A magán-állatorvos közcélú igénybevételére járványveszély esetén szükség lehet. Az igénybevételt a megyei állategészségügyi állomás vezetője rendeli el, aki egyúttal gondoskodik a megfelelő díjfizetésről és a felmerülő költségek megtérítéséről. Minthogy a magán-állatorvos az igénybevétel alkalmával közfeladatot lát el, gondoskodni kell a hatósági állatorvosnak járó védelméről. A sérült, beteg vagy nem szállítható állat kényszervágásának elrendelése, illetőleg jóváhagyása az elsősegélynyújtással azonos elbírálás alá esik. Ekkor az állattartó a kötelezettségét teljesíti azzal, hogy az elérhető állatorvost kéri fel közreműködésre.
Minderre figyelemmel érdemes a Kamarai törvényhez fűzött kommentárt is idézni. E szerint „…az egyes ügyeleti területek kialakítására azért van szükség, mert munkaszüneti napokon is biztosítani kell az állatok folyamatos állategészségügyi ellátását, melyet nem csak gazdasági, hanem járványvédelmi indokok is szükségessé tesznek”. Ezen kívül ugyancsak „az első helyen kell kiemelni, hogy a kamara szervezési intézkedésekkel lényegében felvállalja, hogy az ország egész területén az állattartók állatainak a folyamatos egészségügyi ellátása biztosított legyen. (…) Ez nemcsak az állattartók számára jelent előnyt, hanem alapvető jelentőségű az ország járványügyi helyzetének stabilizálásában. E járványügyi helyzet színvonala az ország számára – azon túl, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás egyik feltétele volt – gazdasági előnnyel is jár. Bizonytalan járványvédelemmel rendelkező országból származó állati termékek értékesítése vagy lehetetlen, vagy komoly nehézségekbe ütközik”.
Ismert, hogy a gazdasági haszonállatok körében fellépő betegségek némelyike ad absurdum katasztrófális gazdasági következményekkel járhat. Mindez ugyan elsősorban nem jogi kérdés, azonban a jelzett jelenség kiemeli a folyamatos készenlét/ügyelet/rendelkezésre állás morális és szakmai jelentőségét. Ami a humángyógyászatban magától értetődő vajon mely alapon szorul több magyarázatra e másik ugyancsak gyógyító-megelőző tevékenység esetén, pláne ha élelmiszerbiztonsági, vagy járványügyi következményekkel is kell számolni.
A kamarai törvény rendelkezik egyfelől arról, hogy az ügyelet ellátása kötelező, másfelől arról is, hogy az állattartók állatainak folyamatos állatorvosi ellátása biztosított legyen. Ennek érdekében kialakítja az állatorvosi ügyeleti területeket, megállapítja az ügyeleti szabályokat, valamint a helyettesítés rendjét, megegyezés hiányában kijelöli a kötelező helyettest, továbbá gondoskodik ennek a helyben szokásos módon való kihirdetéséről. Rögzíti továbbá azt is, hogy az ún. ügyeletszervezés az államtól átvett feladatnak minősül, melynek pénzügyi fedezetét a központi költségvetés Földművelésügyi Minisztérium fejezetében kiemelt előirányzatként kell biztosítani. A földművelésügyi miniszter pedig, felhatalmazást kap arra, hogy a támogatás igénybevételének részletes feltételeit a pénzügyminiszterrel egyetértésben szabályozza.
A magán-állatorvosok számára a kamarai tagság kényszertagság. Az e jogviszonyból fakadó ügyeleti szolgálatra való kötelezést tekinthetjük sajátos jogkorlátozásnak, mely azonban az említett nemzetgazdasági vagy közegészségügyi, végsősoron pedig a köz érdekében korlátozható. Ez a kötelezettség önmagában sem nem jog-, sem nem alkotmányellenes. Azonban megfelelő ellentételezés hiányában alappal merülhet fel a jogkorlátozás szükségessége és arányossága szempontjából aggály. Az Alkotmánybíróság e tekintetben leszögezte „A jogkorlátozás szükségességét és arányosságát csakis az adott köztestület céljához, s ezen belül különösen a törvényhozó által megjelölt közfeladathoz mérhetjük.” (41/2002. (X. 11.) AB hat.) Ebből következően tehát a kötelező magán-állatorvosi ügyeletet a nemzetgazdaság vagy a közegészségügy érdekei indokolhatják, azonban annak ingyenességét nem.
A magán-állatorvos, az illetékes megyei állat-egészségügyi állomás vezetője által, a külön jogszabályban előírt kötelezettségek teljesítése esetén, a törvényben meghatározott hatósági feladatokra – díjfizetés és költségtérítés ellenében – a Magyar Állatorvosi Kamarával egyeztetve igénybe vehető. Arról ugyan valóban nem rendelkezik a jogalkotó, hogy ha a magán-állatorvos hatósági tevékenység végzésére szóló igénybevétele az ő ügyeleti idejében történik, ki, mikor, milyen módon ellentételez, ugyanakkor látnivaló, hogy a köz érdekében végzett hatósági feladat nem ingyen való közreműködést jelent a magán-állatorvos részéről, legalábbis a norma szintjén. Hasonló szándék tükröződik a közcélú igénybevétel során felmerült térítési kötelezettség rögzítésekor. E szerint az állategészségügyi hatósági jogkörében eljárva a miniszter rendkívüli járványveszély esetén a veszélyeztetett területen elrendelheti a térítés ellenében történő közcélú munkavégzést, létesítmény, szállító- és más eszköz, valamint anyag igénybevételét, és erre tekintettel felhatalmazást kap, hogy rendeletben állapítsa meg járványveszély esetén a közcélú igénybevétel díjazásának és költségtérítésének mértékét.
Mindebből következően a köz érdekében történő munkavégzés ellentételezésére irányuló szándék kiolvasható a hatályos jogszabályokból, de in concreto a rendelkezésre állás teljes keresztmetszetét rendező jog-, illetve pénzforrás ez idő szerint nem áll rendelkezésre.

III.
A magán-állatorvosi tevékenység során természetesen az orvosnak díjigénye keletkezik, melynek megtérítését az állattartótól jogosan követelheti. E megbízási jogviszony természeténél fogva tartalmazza a szolgáltatás díját, melyet az állatorvos határoz meg figyelemmel a kamara ajánlásaira. Az ügyeletben elvégzett munka – esetleg emelt – díját is az orvos határozza meg (a szokásos díj kétszeresét kérheti el az állattartótól). A kamara szervezeti/édekképviseleti kötelezettsége pedig természetszerűen válik el az orvos magán-praxisától, vagy az alkalmazott állatorvos munkaviszonyától. 
Az állam feladata az állategészségügyi szolgáltatás, melynek természetes része az ügyelet szervezése, melyet az állam – ellentételezés fejében – a kamarára bíz, a köz érdekében is munkát végző állatorvost pedig a piaci-mechanizmusokra bízza, ideértve az állattartók teherbíró képességét is. Tehát a vállalkozó állatorvos, mint piaci szereplő a hivatását olyan közérdekre hivatkozva gyakorolja kötelező ügyeleti szolgálatban, melyben központi ellentételezés hiányában maga kényszerül kikalkulálni a készenléti díját, melyet adott esetben az egyébként is számos anyagi gonddal terhelt – és a szolgáltatást véletlenszerűen igénybe venni kényszerülő – haszonállat tartóra háríthat, vagy maga viseli (ha senki nem vette igénybe a szolgáltatást a készenlét ideje alatt). 
A Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény alapján tehát ez idő szerint ügyeleti szolgálat ellátására valamennyi magán-állatorvos tagsági viszonyánál fogva köteles. E kötelezettség teljesítése azonban a gyakorlatban visszásságot eredményez, s – jogszabályi felhatalmazás hiányában – az ügyeleti szolgálatot elrendelő szerv nem rendelkezhet az állategészségügyi szolgáltató által nyújtott ügyeleti szolgálat anyagi ellentételezéséről.
A hatályos jogszabályok alapján a magán-állatorvosokat terhelő kötelezettségek függetlenek a tulajdoni formától és a működtetőtől, illetve a jogi szabályozás nem alkalmas arra sem, hogy az ügyelettel kapcsolatos követelmények teljesítését az orvosok teljesítőképességéhez igazítsa. Az ügyeletben részt vevők számára ezzel együtt nem biztosított a készenléti szolgálattal járó megterheléssel arányos ügyeleti díj.
Az állategészségügyről szóló törvény preambuluma kiemeli a törvény megalkotásának alapvető indítékait. A kamarai törvény preambuluma ugyancsak figyelembe veszi a közfeladatok ellátását és ennek érdekében született a törvény. Amennyiben csak a két célt vetjük össze a fentebb már felhívott jogszabályi rendelkezésekkel, belátható, hogy valóban tisztázott az állam szerepvállalása, a Kamara tiszte, ugyanakkor a nem köztisztviselő, vagy közalkalmazott – és persze nem hatósági – állatorvos fellépése a közfeladat érdekében – legalábbis – elnagyolt. Nem világos, hogy a közegészség, nemzetgazdaság érdekében vállalt – a vállalkozás keretein túlmutató – készenlét díját végső soron milyen megfontolásból óhajtja az állam az állattartók és/vagy állatorvosok terhére írni. Vagy, e logika mentén ugyancsak megkérdőjelezhető, hogy vajon mely okok indokolhatják, hogy a piaci mechanizmusok keretei határozzák meg az állami kötelezettség kitöltését szolgáló ügyeleti munka árát.

IV.
Végül, tekintettel arra, hogy a panaszban felvetett körülmények nem mindegyike hozható összefüggésbe alkotmányos joggal, valamint a jogerős ítélet is határt szab az ombudsman mozgásterének, a vizsgálat során a következőket állapítottam meg:
A panaszos által felvetett, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelme tekintetében – az Alkotmányban biztosított államcél érvényesülésével összefüggésben – megállapítható, hogy figyelemmel e jog magyarázatául már több alkalommal felhívott alkotmánybírósági érvekre, csak az állam mindenkori gazdasági teherbíró képességéhez viszonyítottan rendelkezésre álló egészségügyi ellátó hálózat teljes, vagy területi, illetve időszaki hiánya esetén volna kimondható a jogsértés. Az egészséghez való jog lehető legmagasabb szintű biztosításának ez idő szerint nincs alkotmányossági mércéje. Ebből következően álláspontom szerint az ügy tárgya csupán annyiban hozható összefüggésbe az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített joggal, amennyiben a közegészségügyet/járványügyet érintő észlelés olyan fertőző betegséget tár fel a vizsgált állatban (pl. szivacsos agylágyulás), mely a humánegészségügy intézményrendszere felhívását is szükségessé teszi, ám adott helyen és időben nem áll rendelkezésre egészségügyi közszolgáltató.
Az ugyancsak kifogásolt pihenéshez, családi élethez, valamint az orvos egészséghez való joga érvényesülésével kapcsolatban megjegyzem, hogy a folyamatos állategészségügyi ellátást biztosító törvények megalkotásával a jogalkotó ugyan eleget tett vállalt kötelezettségének, ám figyelmen kívül hagyta a megvalósíthatóság körülményeit. Ebből következően a számottevő ügyeleti szolgálat – a rendelkezésre állás biztosítása – valóban kihatással lehet a családi életre, a megfelelő pihenéssel lehetővé váló regenerálódásra, az egészségre, s ezzel a kifogástalan munkavégzésre, és az ahhoz kapcsolódó felelősségre.
A munkához és annak megfelelő díjazásához való jog alkotmányos kereteit – figyelemmel a foglalkozás szabad megválasztásának jogára, illetve a munkabérhez való jogra – az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette. Ezzel összefüggésben tehát érdemes kiemelni, hogy a munkához való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam. (21/1994. (IV. 16.) AB hat.). Megállapította továbbá, hogy „a munkához való jog, mint második generációs jognak a garanciái nem elsősorban az állami cselekvés korlátozására épített politikai és jogi természetű garanciák, hanem érvényesüléséhez politikai és társadalmi biztosítékokra van szükség. (…) Az államnak kötelessége e jog gyakorlásához szükséges feltételrendszer létrehozása, ennek konkrét meghatározása során azonban bár nem korlátlan de nagyfokú szabadsággal rendelkezik.” (327/B/1992. AB hat.) A munkával szerezhető megfelelő jövedelemhez való jog érvényesüléséhez – ugyancsak az Alkotmánybíróság érvelés szerint – nem feltétlenül szükséges az olyan tartalmú szabályozási rendszer, amely a személy által végzett munka mért eredményének függvényében határozza meg a munkabért. (913/B/1995. AB hat.)
A panaszos azon kifogása tehát, hogy a magán-állatorvosok tekintetében a készenléti idő mértéke és állami ellentételezésének hiánya sérti az Alkotmányban biztosított a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jogot – figyelemmel az Alkotmánybíróság határozataira – valamennyi releváns adat ismeretében annyiban megalapozott, amennyiben a nem piacosítható készenléti idő vonatkozásában a jogszabály úgy állapít meg kötelezettséget, hogy azt semmiféle jogosultsággal (díjjal) nem ellentételezi.
Ezzel összefüggésben, ami a nemzetgazdasági, valamint a közegészségügyi érdek, mint jogkorlátozó tényezők – kamarai és kamarai tagok általi – kötelező figyelembevételét illeti, joggal felvethető az állam jelentősebb szerepvállalásának szükségessége. Az objektív állami kötelezettségek struktúrájában a közérdekre figyelemmel értelmezhetetlen az állam kivonulása az állattartó és állatorvos olyan viszonyából, melyben tipikusan állami feladat (közfeladat) haladéktalan végrehajtása a cél.
A tulajdonjog és a magánvállalkozás közérdekű korlátozása még a legliberálisabb tulajdonfelfogás korában is ismert volt – szögezi le az Alkotmánybíróság, ugyanakkor a lényegi tartalom csorbításának meghatározásánál a szükségesség mellett figyelembe kell venni a korlátozás arányosságát, nagyságát is. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése – a tulajdon alkotmányos védelme – nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására és védelmére vonatkozik. Ezért álláspontom szerint a kifogásolt készenléti, esetenként ügyeleti díj hallgatólagos áthárítása az állattartókra, illetve a magán-állatorvosokra, olyan mértékű, amely alkotmányosan nem indokolható.
Mindebből következően megállapítom, hogy a magán-állatorvosok számára a jogalkotó nem gondoskodott a köz érdekében való kötelező rendelkezésre állás (ügyeleti szolgálat) pontos anyagi ellentételezéséről, így – a jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz, a munka megfelelő díjazásához és a pihenéshez való jogokkal összefüggésben – alkotmányos visszásságot okoz.

Kezdeményezés
Az Obtv. 25. §-ában biztosított jogkörömnél fogva felkérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, hogy figyelemmel az alkotmányos érvekre kezdeményezze a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény olyan módosítását, amely biztosítja a készenléti szolgálat megfelelő ellentételezését.

Budapest, 2005. május 12.
Lenkovics Barnabás sk.