Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2773/2004. sz. ügyben

Előadó: Tomolák Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszos hivatalunkhoz intézett beadványában a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) által gyermekei apai kapcsolattartás végrehajtása, illetve az apa részéről felmerült utazási költségek megtérítése ügyében hozott határozatait sérelmezte. Kifogásolta továbbá, hogy a megyei gyámhivatal a határozatok ellen kizárta a bírói út igénybevételét.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített, a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül is a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, valamint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján az ügyben vizsgálatot indítottam. 

A megállapított tényállás
A panaszos ügyében első fokon eljáró Kaposvár Város Gyámhivatala (a továbbiakban: városi gyámhivatal) – a kapcsolattartásra jogosult apa kérelme alapján – a panaszost a 2003. március 8., 2003. április 5., 2003. május 17. és május 31. napokon elmaradt kapcsolattartások miatt az apa részéről felmerült útiköltség megtérítésére kötelezte. A panaszos fellebbezését követően a megyei gyámhivatal az első fokú határozatot megsemmisítette, és a gyámhivatalt új eljárás lefolytatására utasította, tekintettel arra, hogy a hatóság az apa kapcsolattartás végrehajtása iránti kérelmét nem bírálta el. A gyámhivatal az új eljárást lefolytatta, és az apa végrehajtásra, valamint útiköltség térítése vonatkozó kérelmét a 260006-43/2003. számú, 2003. október 16-án kelt határozatával elutasította. A gyámhivatal döntését a szülők és a gyermekek nyilatkozatai, a tanúvallomások, valamint a pszichológiai szakvéleményre alapozva hozta. Mindezek alapján megállapította, hogy a március 8-án, április 5-én és május 17-én az apa megjelent a panaszos lakásán, azonban a gyermekek nem akartak vele menni. Megállapította továbbá, hogy a fenti kapcsolattartások meghiúsítása nem róható fel kizárólag az anyának, hiszen az apa sem tett meg mindent a kapcsolattartás megvalósulása érdekében. A május 31-i időpontra vonatkozóan a panaszos és a gyermekek apjának nyilatkozatai, valamint a tanúvallomások ellentmondtak egymásnak arra nézve, hogy az apa kapcsolattartás céljából megjelent-e a szóban forgó napon vagy sem.
A határozat ellen az apa nyújtott be fellebbezést, melyhez videó kazettát is mellékelt, annak igazolására, hogy az általa jelzett kapcsolattartások a panaszos hibájából hiúsultak meg. A gyámhivatal a felettes szerv részére készített tájékoztatójában leírta, hogy a kazettán található hat különálló felvétel közül a legutolsó felvétel pontos időpontja nem állapítható meg, nem tudni, hogy mikor készült, csak valószínűsíthető, hogy kapcsolódik a május 31-i időponthoz. 
A megyei gyámhivatal az apa fellebbezésére hozott 3-402-8/2003. számú határozatában az első fokú döntést megváltoztatta. A panaszost a kapcsolattartási szabályok megsértése miatt – a 2003. május 31-i elmaradt kapcsolattartást is beleértve – 50.000 forint végrehajtási bírsággal sújtotta, egyben az apa részéről felmerült 63.840 forint utazási költség megtérítésére kötelezte.
A határozat indoklása szerint az apa már 2001 szeptemberében jelezte az akkor illetékes Hajdúhadház Városi Gyámhivatalnál, hogy a panaszos nem biztosítja számára a jogerős bírói ítéletben szabályozott kapcsolattartást. Az akkor készített szakértői vélemény kimondta, hogy az egyik gyermek kevésbé, a másik viszont erősen kötődik édesapjához, és igényli a vele való kapcsolattartást. 2002-ben a kapcsolattartási ügy átkerült a Debrecen Város Gyámhivatalához, ahol újabb pszichológiai vizsgálat elrendelésére került sor, ezen azonban a panaszos a gyermekekkel nem jelent meg. Ugyanebben az évben a panaszost az apai kapcsolattartások akadályozása miatt Debrecen Város Gyámhivatala 30.000 forint, majd újabb illetékesség változás után Kaposvár Megyei Jogú Város Gyámhivatala 40.000 forint pénzbírsággal sújtotta. A határozat szerint a panaszos elfogadja, hogy a gyermekek nem akarnak az édesapjukkal találkozni, számára természetes, hogy gyermekei nem kötődnek az apához, és nem is tesz semmit a kapcsolattartások előmozdítása érdekében. A panaszos ezen passzív magatartása gyermekei érdekeit sérti. A megyei gyámhivatal az apa 2003. május 31-i kapcsolattartásra irányuló útiköltség igényét – ellentétben a határozat rendelkező részében foglaltakkal – bizonyítékok hiányában elutasította.
A panaszos a fenti számú határozat ellen törvényességi kérelmet terjesztett elő a Somogy Megyei Főügyészségnél. A Főügyészség a megyei gyámhivatal vezetőjénél jelzéssel élt, és indítványozta, hogy a 2003. május 31-én meghiúsult kapcsolattartás tekintetében a tényállás kellő tisztázását követően döntsön, egyben határozatának rendelkező és indoklási része közötti ellenmondást szüntesse meg. Egyebekben a panaszos törvényességi kérelmét elutasította. 
A megyei gyámhivatal a főügyészség jelzése alapján határozatát módosította, és a panaszost a 5-74-3/2004. számú határozatában a 2003. május 31-i kapcsolattartás meghiúsítása miatt felmerült 21.600 forint utazási költség térítésére kötelezte. Döntését azzal indokolta, hogy az apa 2003. május 31-én Kaposváron a gyámhivatal által elrendelt pszichológiai vizsgálaton vett részt, és ennek alapján valószínű, hogy a kapcsolattartásra megjelölt páros hétvégén Kaposvárra leutazó apa kapcsolattartási jogát is ez alkalommal kívánta érvényesíteni. A megyei gyámhivatal álláspontja szerint tehát az apa kapcsolattartás céljából a panaszos lakásán megjelent, azonban az a panaszos önhibájából meghiúsult. A megyei gyámhivatal határozata elleni bírói út igénybevételét a határozat kizárta.

Az érintett alkotmányos jog 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (Alk.)
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. (Alk.)

Az ügy jogszabályi háttere 
149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
33. § (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. (2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani. (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény. (4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
72. § (4) Nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának, b) ha a határozat jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálja,

Vizsgálat megállapítása
Vizsgálatom során – a Somogy Megyei Főügyészséggel egyetértésben – megállapítottam, hogy a megyei gyámhivatal – a 2003. március 8-án, a 2003. április 5-én és a 2003. május 17-én meghiúsult kapcsolattartások vonatkozásában – a végrehajtási bírság kiszabását, valamint az apa részéről felmerült utazási költségek megtérítését elrendelő határozatát a bizonyítási eljárás lefolytatása, és a tényállás kellő tisztázása után hozta meg. A fenti időpontok tekintetében hozott döntésével alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot nem okozott.
Törvénysértő azonban a megyei gyámhivatal 5-74-3/2004. számú határozata, melyben a 2003. május 31-én elmaradt kapcsolattartás miatt a panaszost az apa utazási költségének a megtérítésére kötelezte. A megyei gyámhivatal ezen határozatában a már említett pszichológus szakértő nyilatkozatára alapozva csak valószínűsítette, de kétséget kizáróan nem bizonyította be, hogy az apa 2003. május 31-én kapcsolattartás céljából megjelent a panaszos lakásán, a kapcsolattartást azonban a panaszos meghiúsította.
Az Áe. 26. § (1) értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. A bizonyítás célja a döntés szempontjából jelentős tények valóságának vagy valótlanságának megállapítása. Az államigazgatási eljárásban a bizonyítási kötelezettség megoszlik a hatóság és az ügyfél között. Ezen kötelezettség megoszlását a bizonyítási teher szabályai fejezik ki.
A bizonyítási tehet megoszlása szempontjából külön típust alkotnak azok a kérelemre indult eljárások, melyekben ellenérdekű ügyfelek vesznek részt. (pl.: kapcsolattartási ügyek) Ezekben az ügyekben a hatóság a bizonyítási eljárást többnyire tárgyaláson folytatja le, és általában azt az ügyfelet kötelezi bizonyításra, akinek a tény bizonyítása érdekében áll. Ezekben az eljárásokban a tények bizonyítására alkalmas lehet az ügyfél beismerése, az ellenérdekű ügyfelek egyező nyilatkozata, vagy az egyik ügyfélnek a másik által kétségbe nem vont nyilatkozata is.
A perjogi irodalomban szokás megkülönböztetni fő- és ellenbizonyítást. Főbizonyításról beszélünk, ha valamely tényt az bizonyítja, akire a bizonyítási teher hárul. 
Az ellenbizonyítás célja pedig – mint ahogy a jelen esetben is – az ellenérdekű ügyfél által állított vagy bizonyított tény valótlanságának alátámasztása. Az államigazgatási eljárásban csak a teljes bizonyítás, illetve a kétséget kizáróan bizonyított körülmény lehet a döntés alapja.
A valószínűsítés – a bizonyítástól eltérően – nem alkalmas a valóságról való meggyőződés felkeltéséhez. Célja csupán az állított tény hihetővé tétele. Az Áe. két esetben teszi lehetővé a valószínűsítést: 1./ hatósági bizonyítványt – ha azt nem jogszabály írja elő – csak úgy lehet kiállítani, ha az ügyfél annak szükségességét valószínűsíti. 2./ Biztosítási intézkedést a hatóság akkor rendelhet el, ha a jogosult valószínűsítette, hogy a kötelezettség teljesítése veszélyben van.
A leírtakra figyelemmel megállapítottam, hogy a jelen ügyben a megyei gyámhivatal által beszerzett pszichológus szakértő azon nyilatkozata, hogy az apa 2003. május 31-én a gyámhivatal által elrendelt vizsgálaton megjelent, nem tekinthető bizonyítéknak, és a szakértő személye sem tekinthető bizonyítási eszköznek. A megyei gyámhivatal tehát azzal, hogy – a bizonyítéknak nem tekinthető – nyilatkozatra alapozva valószínűsítette, hogy az apa a szóban forgó napon és időben kapcsolattartás céljából a panaszos lakásán megjelent, az Alkotmányban rögzített jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, és ezen belül is a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Az apa részéről felmerült utazási költség megtérítését elrendelő határozatok bírósági felülvizsgálatát a megyei gyámhivatal az Áe. 72. § (4) bekezdés b) pontjára hivatkozással kizárta. A hivatkozott jogszabályi hely értelmében „Nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának, ha a határozat jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálja”. Ezen rendelkezés azonban nem vonatkozik arra az esetre, amikor a gyámhivatal a gyermeket nevelő szülőt a kapcsolattartás szándékos akadályozása miatt a kapcsolattartásra jogosult oldalán keletkezett, és általa igazolt költségek viselésére kötelezi. Erre tekintettel megállapítottam, hogy a megyei gyámhivatal azzal, hogy az utazási költség térítését elrendelő határozatainak bírósági felülvizsgálatát kizárta, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joggal összefüggésben okozott visszásságot.
A feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokra tekintettel az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala vezetőjénél 

kezdeményezem:
1./ hogy a jövőben a határozathozatal előtt minden esetben tegyen eleget tényállás tisztázási kötelezettségének, a bizonyítási eljárás során csak a jogilag releváns tények valódiságát vagy valótlanságát megállapító bizonyítékokat, és bizonyítási eszközöket vegye figyelembe.
2./ ha a gyermeket nevelő szülőt vagy más személyt a kapcsolattartásra jogosult személy által igazolt költségek megtérítésére kötelezi, a határozat tartalmazza a további jogorvoslat – a bírói út – lehetőségét. 

Budapest, 2004. november 9.

Takács Albert sk.