Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2724/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában Kiskunfélegyháza Város Önkormányzata és a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal eljárását tartotta sérelmesnek. Előadta, hogy a városi jegyző elutasította birtokvédelmi kérelmét, mivel abban nem jelölte meg név szerint, hogy kivel szemben kéri a birtokvédelmet. Ezt követően a panaszos a megyei közigazgatási hivatalhoz fordult, amely arról tájékoztatta, hogy a jegyző helyesen járt el.
A jogbiztonság követelményének részét képező tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a kérelemhez fűződő alapjog érintettsége miatt indítottam vizsgálatot.

A megállapított tényállás
A panaszos által csatolt iratanyag áttekintését követően az alábbi tényállást állapítom meg. A panaszos 2004. február 2-án kelt beadványában kért Kiskunfélegyháza jegyzőjétől birtokvédelmet. A kérelmében leírta, hogy „a szemközt lévő földszintes házban (A. u. X. szám) tartott németjuhász kutya és valószínű a hangja után ítélve valamilyen kis testű eb, a rendszeres és folyamatos ugatásával megvalósítja a saját tulajdonomban lévő birtokom (lakásom) zavartalan birtoklását”. A hatóság 2004. február 16-án kelt levelében hiánypótlásra hívta fel a panaszost, egyrészt amiatt, hogy a beadványában nem jelölte meg „a birtoksértőként megnevezett fél nevét”, másrészt az eljárási illeték megfizetésére kötelezte.
A panaszos 2004. február 20-án lerótta az eljárási illetéket, valamint arról tájékoztatta a hatóságot, hogy nem tudja név szerint megnevezni az állatok tulajdonosát, tekintettel azonban arra, hogy pontosan megjelölte a lakcímet, kéri a hivatalt, hogy a lakcímnyilvántartóban nézzenek utána az ingatlan tulajdonosának.
A jegyző 2004. február 26-án kelt határozatával a birtokvédelmi eljárást megszüntette, mivel „az érdemi döntés meghozatala nem volt lehetséges, tekintettel arra, hogy a kérelmező fél nem jelölte meg név szerint a birtoksértő elkövető személy nevét”. 
A panaszos ezt követően a megyei közigazgatási hivatal vezetőjéhez fordult, felügyeleti intézkedést kérve, mivel véleménye szerint a jegyző nem járt el a hatáskörébe tartozó kérdésben. A hivatalvezető 2004. március 31-én kelt válaszában úgy tájékoztatta, hogy „helyesen állapította meg az elsőfokú hatóság, hogy birtokvédelmi eljárást a kérelmező által megjelölt személy (szerv) ellen lehet lefolytatni. (…) a lakcím-nyilvántartásban szereplő adatok valóban a Jegyző rendelkezésére állnak, azok között azonban (…) nem szerepel olyan adat, amelyből meg lehetne állapítani, hogy tart-e ebet vagy sem”.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető. (2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.]. (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni.
27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell. (2) A köztisztviselő köteles az ügyfelet meghallgatása előtt a szükséges tájékoztatással ellátni, továbbá jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. A közigazgatási szerv az eljárás során gondoskodik arról, hogy az ügyfelet a jogszabályok ismeretének hiánya miatt ne érje hátrány. (3) A közigazgatási szerv nem hívhatja fel az ügyfelet olyan adat közlésére, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Ezt a szabályt kell alkalmazni a polgármester, a főpolgármester, a jegyző, a főjegyző, a polgármesteri hivatal köztisztviselőjének eljárásában a polgármesteri hivatalnál jogszabállyal rendszeresített nyilvántartások adatai tekintetében.

1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelettel
Tv. 1. § (1) E törvény célja, hogy meghatározza a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás (a továbbiakban: nyilvántartás) működésének törvényes feltételeit.
Tv. 7. § (2) A jegyző d) a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén adatszolgáltatást teljesít a nyilvántartásból; (3) A jegyző - a belügyminiszter rendeletében meghatározott módon - továbbítja az általa kezelt nyilvántartásba felvett adatokat a központi nyilvántartás részére, illetve átvezeti a helyi szinten kezelt nyilvántartásban az adatok változását.
Tv. 7/A. § (1) A kormányrendeletben kijelölt - körzetközponti feladatokat ellátó - települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal részeként okmányirodát működtet, amelynek a folyamatos és a szakmai szabályoknak megfelelő működését a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat biztosítja. A jegyző b) végzi a személyi azonosítóról és a lakcímről szóló hatósági igazolvány kitöltésével, nyilvántartásával és a polgár részére történő kézbesítésével kapcsolatos feladatokat;
Tv. 7/B. § A körzetközponti feladatokat ellátó település jegyzője az illetékességi területén lakcímmel rendelkező polgár tekintetében átvezeti a nyilvántartáson a személyi és lakcímadatokat, illetőleg adatváltozásokat, továbbá a polgárnak a jegyző illetékességi területén bekövetkezett adatváltozását.
Vhr. 27. § (1) A jegyző az általa vezetett nyilvántartásból külön kérelem nélkül is felhasználhat, illetve szolgáltathat adatot ugyanazon települési önkormányzat képviselő-testületének, polgármesterének, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézőjének feladatai ellátásához, feltéve, hogy ezt törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet lehetővé teszi. Az e rendelkezések alapján teljesített adatszolgáltatást is fel kell tüntetni az adatszolgáltatási nyilvántartásban.

A vizsgálat megállapításai
A hatóság eljárására a 2005. október 31-ig hatályban volt, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szabályai vonatkoztak. Az Áe. értelmében a „közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be”(16. § (1) bekezdés). 
A kérelem előterjesztéséhez az Áe. tehát nem írt elő sem formai, sem tartalmi követelményt. (Ezzel szemben a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 121. § (1) bekezdésében részletesen szabályozza a keresetlevélre előírt formai és tartalmi követelményeket).
Az Áe. egyúttal lehetővé tette, hogy meghatározott kérdésekben jogszabály előírja a kérelem nyomtatványi formában történő benyújtását. A birtokvédelem tartalmát, a birtokvédelmi igény érvényesítésének útját a Polgári Törvénykönyv (1959. évi IV. törvény, a továbbiakban: Ptk.) szabályozza. Ez a törvény azonban nem tartalmaz külön rendelkezést arra, hogy a birtokvédelmi kérelmet nyomtatványon kellene benyújtani. Ezért a 16. § (1) bekezdése első mondatának rendelkezései alapján a birtokvédelmi kérelmet vagy írásban kell benyújtani vagy az ügyfél szóban előterjesztett kérelmét kell jegyzőkönyvbe foglalni. 
A 2005. november 1-én hatályba lépett, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban. Ket.) szabályai is tovább vitték az Áe.-nek a kérelem benyújtására vonatkozó rendelkezéseit. 
Az Áe. 16. §-ának (2) bekezdése kimondta, hogy a „kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.].” Az utalt 27. § (3) bekezdés értelmében a „közigazgatási szerv nem hívhatja fel az ügyfelet olyan adat közlésére, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Ezt a szabályt kell alkalmazni a polgármester, a főpolgármester, a jegyző, a főjegyző, a polgármesteri hivatal köztisztviselőjének eljárásában a polgármesteri hivatalnál jogszabállyal rendszeresített nyilvántartások adatai tekintetében.”
Az Áe. alapelvei között szerepelt a gyors és egyszerű eljárás célkitűzése. Amennyiben tehát a 27. §-ban foglalt feltételek fennálltak, az alapelvvel akkor járt el összhangban a hatóság, ha a saját nyilvántartásából az eljárásához szükséges adatot megszerezte, hiszen ez volt az egyszerűbb és gyorsabb út. 
A közigazgatási szerv kötelessége volt a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Amennyiben ehhez nem állt elegendő adat a rendelkezésre, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytatott le (26. § (1) bekezdés). Tehát a közigazgatási szervnek feladata volt a tényállás tisztázása, a törvény – példálódzóan – felsorolta, hogy milyen bizonyítási eszközökkel (ügyfél nyilatkozata, irat, tanúvallomás, szemle és szakértői vélemény, 26. § (3) bekezdés) tehette ezt meg. A hatóságnak tehát ezen jogosítványaival élve, egy beadvány kapcsán – melyre hatásköre és illetékessége kiterjed – eljárást kellett lefolytatni. (A tényállás tisztázása körében a hatóság kötelezettségei a Ket. hatályba lépését követően sem változtak.)
Jelen esetben a panaszos beadványában lakcímszerűen megjelölte, hogy mely ingatlan tulajdonosával szemben kért birtokvédelmet, a hiánypótlásra adott válaszában egyúttal hivatkozott arra is, hogy véleménye szerint az önkormányzatnál vezetett lakcím-nyilvántartásból az ingatlanon lakó személy neve megtudható. A hatóság ezt követően szüntette meg eljárását, a határozatban döntését azzal indokolta, hogy „az ügyfélnek joga van az adatközlés megtagadására, de ebben az esetben az adatok, és nyilatkozatok hiányában, a panaszos közreműködése nélkül nem tudunk döntést hozni az ügyben. A népesség-nyilvántartás adatai alapján kizárólag az állapítható meg, hogy a Kiskunfélegyháza A. u. X. szám alatti ingatlan mely személyek bejelentett állandó lakcíme, ebből nem lehet megállapítani a panaszolt személy nevét.”
A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a hozzá beterjesztett felügyeleti intézkedés iránti kérelmet azzal az indokkal utasította el, hogy „a lakcím-nyilvántartásban szereplő adatok valóban a Jegyző rendelkezésére állnak, azok között azonban a kiskunfélegyházi lakó-, illetve tartózkodási hellyel rendelkező állampolgárok személyi adatai mellett nem szerepel olyan adat, amelyből meg lehetne állapítani, hogy tart-e ebet vagy sem.
Mindezeken túl a 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 27. § (1) bekezdése értelmében a jegyző az általa vezetett nyilvántartásból külön kérelem nélkül akkor használhat fel, illetve szolgáltathat adatot ugyanazon települési önkormányzat képviselő-testületének, polgármesterének, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézőjének feladatai ellátásához, hogy ha ezt törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet lehetővé teszi. Ilyen törvény, vagy törvény felhatalmazás alapján hozott önkormányzati rendelet azonban jelen esetben nincs.”
A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Kormányrendelettel) szabályozza a „polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás működésének törvényes feltételeit” (1.§ (1) bekezdés). 
A törvény értelmében a jegyző végzi a „a személyi azonosítóról és a lakcímről szóló hatósági igazolvány (…) nyilvántartásával kapcsolatos feladatokat” (7/A. § (1) bekezdés b) pont), „a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén adatszolgáltatást teljesít a nyilvántartásból” (7. § (2) bekezdés d) pont). 
Mindebből következően, mint arra a közigazgatási hivatalvezető levelében is utalt, az önkormányzatoknál létezik a településre vonatkozó lakcím-nyilvántartás, így ez Kisfélegyháza jegyzőjének is rendelkezésére állt. 
Nem értek egyet a hivatalvezető azon álláspontjával, mely szerint a 146/1993. (X. 26.) Kormányrendelet 27. §-ának (1) bekezdésében foglaltak alapján nem volt a Kiskunfélegyházi jegyzőnek jogszabályi felhatalmazása arra, hogy az általa vezetett nyilvántartásból kérelem nélkül saját eljárásában adatot használjon fel. Álláspontom szerint az Áe. 27. §-ának (3) bekezdése adta meg ehhez a törvény felhatalmazást akkor, amikor kimondta, hogy nem kötelezhető az ügyfél olyan adat közlésére, „amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell”. A lakcím-nyilvántartást ugyanis az előbbiekben kifejtettek értelmében az 1992. évi LXVI. törvény szabályai szerint vezeti a jegyző a településen. 
A kiskunfélegyházi jegyzőnek ezért a nyilvántartás alapján meg kellett volna indítania a birtokvédelmi eljárást a panaszos által megadott címen lakóval szemben. Amennyiben az eljárás során kiderül, hogy nem az ott állandó lakcímen bejelentett személy a kutyák tulajdonosa, akkor lehetett volna a panaszost felhívni további adatok benyújtására, a kérelmezett személyének pontosítására.
Megállapítom, hogy a birtokvédelmi eljárás megszüntetésével Kiskunfélegyháza jegyzője visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, és az ennek részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a kérelemhez fűződő joggal összefüggésben. 
A Ket. az ügyfelek által teljesítendő adatigazolást újraszabályozta, ennek értelmében „az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amelyet valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell” (36. § (2) bekezdés), azaz a Ket. kibővítette azon hatóságok körét, amelyektől az eljáró hatóság feladata beszerezni az eljárása lefolytatásához szükséges adatokat. 

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem Kiskunfélegyháza jegyzőjének, illetve a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy a jövőben fokozottan figyeljenek – és munkatársaik figyelmét is hívják fel - a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénynek az ügyfelek adatigazolási kötelezettségére, illetve a hatóságnak az eljárása során szükséges adatok beszerzésére vonatkozó szabályaira. 

Budapest, 2005. november 29.

Lenkovics Barnabás sk.