Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2502/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Somosi György
Az eljárás megindítása
A panaszos a szomszédos ingatlanon kialakított magánszálláshely (Uhu Villa) nyilvántartásba vételével kapcsolatos hatósági eljárást és az épületben végzett éttermi szolgáltatást sérelmezte.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján a jogállamiság elvéből levezethető tisztességes eljárás, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Eljárásom során tájékoztatást kértem a II. kerületi önkormányzat jegyzőjétől (első fokú hatóság) a panasszal kapcsolatos álláspontjáról és tett intézkedéseiről. A válasz ismeretében munkatársam rövid úton több alkalommal kért további felvilágosítást.

A megállapított tényállás
I.
Az első fokú hatóság 2002. május 2-án kelt határozataival (IV-689/3/2002; IV-690/3/2002.) bevezette a magánszállásadók közhitelű nyilvántartásába a szomszédos ingatlanon lévő szálláshelyet. A IV-690/3/2002. számú határozat ellen 2002. november 21-én az egyik szomszéd fellebbezést nyújtott be, melyhez igazolási kérelmet is mellékelt. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala az igazolási kérelmet az első fokú kereskedelmi hatóságnak küldte meg elbírálásra, amely 2003. április 11-én elutasította azt. A szomszéd a határozatot a tértivevény tanúsága szerint 2003. május 6-án vette át, ellene a törvényes határidőn belül fellebbezéssel nem élt, így a határozat 2003. május 22-én jogerőre emelkedett.
A közigazgatási hivatal a szomszéd felügyeleti intézkedés iránti kérelmét 2003. június 26-án elutasította. Az indokolásban a másodfokú hatóság a fellebbezés elmulasztására, valamint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmére hivatkozott. 2003. július 10-én három másik közvetlen szomszéd terjesztett elő fellebbezést a nyilvántartásba vételről hozott határozatok ellen. Az első fokú hatóság válaszlevelében kifejtette, hogy a regisztráció ellen a szomszédok nem élhetnek fellebbezéssel.

II.
Az ipar- és kereskedelmi csoport 2003. május 27-én a magánszálláshelyen folytatott éttermi vendéglátó tevékenység megszüntetésére kötelezte az üzemeltető Uhu Villa Kft-t. Az indokolás szerint a szálláshely teljes bezáratása helyett az éttermi vendéglátó tevékenység folytatásának megtiltása látszott indokoltnak, mivel az Uhu Villa épülete a lakás funkció mellett alkalmas az idegenforgalmi tevékenység folytatására is.
A szomszédok fellebbezésére – melyben egyebek mellett előadták, hogy nem fogadható el az alaphatározat indokolása – a közigazgatási hivatal a határozatot megsemmisítette és a jegyzőt új eljárás lefolytatására utasította. Indokolásában kifejtette, hogy az üzlet jogerős működési engedéllyel nem rendelkezik, ezért az eljáró hatóság a 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet 8. § (6) bekezdése alapján köteles eljárni.
Az új eljárás során az elsőfokú hatóság 2003. október 14-én a déli órákban ellenőrzést tartott az Uhu Villában. Az étteremben ekkor sem szállóvendég, sem külső vendég nem vette igénybe a melegkonyhás vendéglátó tevékenység körébe tartozó szolgáltatást. Az ellenőrzés időpontjában az elkülönített konyhahelyiségben nem készítettek ételt. A hatóság az éttermi szolgáltatás folytatását nem látta bizonyítottnak, ezért a panaszbejelentést elutasította. A szomszédok fellebbezését a közigazgatási hivatal 2004. február 20-án utasította el.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
3. § (4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság – a felettes szerve útján – a határozatnak részére történő megküldésétől számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi. (2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha a) a határozatot a bíróság felülvizsgálta, b) a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, c) a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt, d) azt jogszabály kizárja vagy feltételhez köti.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
115. § (3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.
192. § (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.

4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről
8. § (1) Az üzletek működési engedély szerinti működését és a kereskedelmi tevékenység folytatására vonatkozó jogszabályi rendelkezések betartását a jegyző, a szakhatóságok, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi fogyasztóvédelmi felügyelőségek ellenőrzik, amelyek együttműködési megállapodás alapján a rendőrséggel együtt közös ellenőrzéseket is folytathatnak.

110/1997. (VI. 25.) Korm. rendelet a magánszálláshelyek idegenforgalmi célú hasznosításáról (2004. január 1-től hatályos normaszöveg)
1. § (8) Egy címen csak egy személy – közös háztartásban élő személyek közül az egyik – vehető nyilvántartásba, és végezhet szállásadói tevékenységet. Ugyanazon a címen magánszemély és gazdálkodó szervezet egyidejűleg nem folytathat idegenforgalmi célú szálláshely-hasznosító tevékenységet.
2. § (1) A szállásadó a szállásadói tevékenységet akkor folytathatja, ha – kérelmére – a szálláshely szerint illetékes település jegyzője az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint közhitelű hatósági nyilvántartásba vette. A nyilvántartásnak tartalmaznia kell a szállásadó nevét (cégnevét), lakáscímét (székhelyét), a szálláshely címét, továbbá a szálláshely osztályba sorolását, illetve a falusi szálláshely minősítését. A közhitelű nyilvántartás mintáját a rendelet 5. számú melléklete tartalmazza. (2) A jegyző a nyilvántartásba vételről igazolást ad ki a szállásadónak. Ebben fel kell tüntetni a szállásadó nevét (cégnevét), lakcímét (székhelyét), nyilvántartásba vételi számát, a hasznosított ingatlan címét és osztályba sorolását (minősítését).

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
I.
Az első fokú hatóság álláspontja szerint „a magánszálláshely idegenforgalmi célból történő hasznosítása esetén az eljáró hatóság nyilvántartásba veszi a kérelmezőt, így ezen hatósági nyilvántartásba vétel esetén a szomszédok ügyféli minősége nem megalapozott, hiszen a nyilvántartásba vételről való szomszédértesítés nem jogszabályi előírás. Az államigazgatási eljárásról szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény pontosan rögzíti az ügyfél fogalmát; akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, ügyfélnek tekinthető. A magánszálláshely nyilvántartásba vétele – miután a magántulajdon saját illetve vállalkozási célú hasznosítását tekintve – kizárólag a tulajdonost érintő jog, így ezen eljárásban a szomszédos ingatlanok tulajdonosai nem ügyfelek és a magánszálláshely nyilvántartásba vételéről szóló igazolás kiadásával, törlésével szemben a szomszédoknak fellebbezési joga nincs.”
A szállásadói tevékenység folytatásának feltétele a jegyzői nyilvántartásba vétel, melyről a jegyző igazolást ad ki. A nyilvántartásba vételnek tehát jogi hatása van, a tevékenység annak birtokában végezhető.
A szomszédos ingatlanok tulajdonosainak értesítését a magánszálláshelyek idegenforgalmi célú hasznosításáról szóló 110/1997. (VI. 25.) Korm. rendelet nem írja elő. Az Áe. ugyanakkor ügyfélnek tekinti azt, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Valakinek a jogát vagy jogos érdekét az ügy akkor érinti, ha közvetlen érdekeltsége fűződik ahhoz, hogy az egyébként másra vonatkozó jogot vagy kötelezettséget a hatóság megállapítja-e és ha igen, milyen tartalommal. (Kpfkf.II.39.374/2002/2.) A szomszédos épületben folytatni kívánt magánszállásadói tevékenység álláspontom szerint érinti a szomszédok jogos érdekét.
Megjegyzem, hogy az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet sem írja elő a hatálya alá tartozó engedélyezési eljárásokban a szomszédok értesítését. Ennek módosítását – különös tekintettel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 15. § (2) és (3) bekezdésére is – már többször javasoltam.
A Ket-hez fűzött indokolás szerint „a törvény az Áe-ben foglaltaknál sokkal részletesebben foglalkozik az ügyfél fogalmával és az ügyfelek körének meghatározásával. Ennek az az oka, hogy bizonyos eljárásfajtákban ez problematikus: nem mindig lehet egyértelműen megállapítani, hogy például egy tervezett létesítmény mely földrajzi területre gyakorol olyan hatást, amely az ügyfél jogállását megalapozhatja. Ugyanakkor a törvénynek meg kell maradnia az általánosság szintjén, s a különös eljárási szabályokra vár az a feladat, hogy az adott ügykategóriára nézve a lehetőséghez képest konkretizálják az ügyfelek körének meghatározásánál irányadó szabályokat.”
A Ket. az ügyfélfogalom meghatározásakor használja a hatásterület fogalmát: Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója.
A panaszosok 2003. július 10-én benyújtott fellebbezését az első fokú hatóság nem terjesztette fel, arra tájékoztató levélben válaszolt. A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve, ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti (Áe. 65. § (2) bekezdése). Igazolási kérelem benyújtása esetén arról az a közigazgatási szerv dönt, amelynek eljárása során a mulasztás történt.
A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban kifejtette, hogy „Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.”
A közigazgatási hivatal a felügyeleti intézkedés iránti kérelmet elutasító határozatában arra hivatkozott, hogy nincs helye felügyeleti intézkedés keretében a közigazgatási határozat megsemmisítésének vagy megváltoztatásának, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sért.
Álláspontom szerint az első fokú hatóság – a közigazgatási hivatalnak a felügyeleti intézkedés elutasításáról 2003. június 26-án hozott határozata ellenére – nem intézhette volna el a fellebbezést egy tájékoztató levéllel.
A jogorvoslathoz való jog lényege az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége, ami a fellebbezők esetében nem valósult meg.
Sérül a jogorvoslathoz való jog, ha a hatóság egyáltalán nem hoz határozatot (nincs fellebbezéssel megtámadható határozat) vagy a határozat ellen benyújtott fellebbezést késedelmesen, esetleg egyáltalán nem terjeszti fel felettes szervéhez.
(Rövid úton arról értesültem, hogy az első fokú hatóság intézkedik az illeték visszatérítése iránt.)
Fentiek alapján megállapítottam, hogy az első fokú hatóság eljárásával visszásságot okozott a jogállamiság elvéből levezethető tisztességes eljárással, illetve a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben, a konkrét panasz orvoslására azonban – figyelemmel az Áe. rendelkezéseire – közigazgatási úton nem látok lehetőséget. Amennyiben a Villa működése zavaró, a szomszédok a Polgári Törvénykönyv alapján birtokvédelmi vagy szomszédjogi szabályokra alapított eljárást, illetve tulajdonjog háborítatlanságát védő pert is indíthatnak.

II.
Az első fokú hatóság a magánszálláshelyen folytatott éttermi szolgáltatás miatti lakossági panaszt – új eljárás keretében – elutasította, a helyszíni szemlén ugyanis nem nyert bizonyítást, hogy az Uhu Villában melegkonyhás tevékenységbe tartozó szolgáltatást nyújtanak.
Az Áe. 26. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. Az első fokú hatóság a tényállás tisztázása keretében helyszíni szemlét tartott. Meglátásom szerint célszerűbb lett volna különböző időpontokban szemléket tartani, bár a hatóság a megkeresésemre adott válaszában arról tájékoztatott, hogy 2003. nyarán – tehát még az új eljárást megelőzően – két alkalommal is sor került helyszíni szemlére. Az ugyanakkor tény, hogy az új eljárásban a hatóság döntését egy szemle (2003. október 14.) tapasztalataira alapozta.
A bizonyítási eljárás során a tények megállapítása, mint a tényállás tisztázásának eleme a közigazgatási szerv kötelessége, de azok feltárása és bizonyítása a hatóság és az ügyfél együttes tevékenységét igényli. Az együttműködés az Áe. alapelvei között szerepel: „az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban résztvevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül”.
Amennyiben a szomszédok szerint az ingatlanon változatlanul melegkonyhás vendéglátó tevékenységet folytatnak, maguk is beszerezhetik az erre vonatkozó bizonyítékokat (pld. próbaétkezés) és azok alapján újabb bejelentést tehetnek.

Figyelemfelhívás
Felkérem a II. kerületi önkormányzat jegyzőjét, hogy jövőbeni eljárásai során vegye figyelembe a jelentés megállapításait.

Budapest, 2005. június 1.

Lenkovics Barnabás sk.