Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2408/2004. sz. ügyben

Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
A békéscsabai Trefort utcai óvoda szülői szervezete a panaszában sérelmezte, hogy Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése a 45/2004. (I. 29.) számú közgyűlési határozatában kinyilvánította szándékát a Trefort utcai óvodának a Kazinczy lakótelepi óvodához való integrációjáról.
Miután a panaszban leírtak az állampolgárok alkotmányos jogaival összefüggő visszásságra utaltak, az ügyben vizsgálatot indítottam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján. Az ügyben iratokat és információt kértem a város polgármesterétől, továbbá megkerestem a Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy tájékoztasson a törvényességi ellenőrzési jogkörében folytatott esetleges eljárásáról.

A megállapított tényállás
Az integrációt előkészítő döntés Békéscsaba Megyei Jogú Város közoktatást érintő Feladatellátási, Intézményhálózat–működtetési és Fejlesztési Tervének részét képezte. A terv a város legfontosabb oktatáspolitikai dokumentumaként készült el, és azt hosszú előkészítés előzte meg. Ez a dokumentum támaszkodik a 2001–ben készült ÖNKONET szakértői vizsgálatra, valamint a könyvvizsgálónak a város pénzügyi helyzetét elemző előző évi jelentéseire. Mindkettő megfogalmazta a csökkenő gyermeklétszámot nem követő intézményrendszer hátrányait. A terv tartalmazza a kisméretű óvodák (három vagy annál kevesebb csoportú) tekintetében az összevonás lehetőségét. Az intézményrendszer átalakításáról az önkormányzat oktatási bizottsága több ízben tárgyalt az intézményvezetőkkel, a szülői közösségekkel és kikérték a megyei önkormányzat véleményét is. Egyetértő nyilatkozatot közöltek az érintett nemzetiségi, kisebbségi önkormányzatok. Az előkészítés eredményeként alakították ki azt a szándékot, hogy a Trefort utcai (3 csoport) és a Kazinczy lakótelepi (4 csoport) óvodát integrálják úgy, hogy 2004. augusztus 31–ével a Kazinczy lakótelepi óvoda lesz a két intézmény jogutódja, amely így a két telephelyen 7 csoportos óvodaként működik tovább. E fenntartói döntés végrehajtásának első szakaszában a közgyűlés megbízta az alpolgármestert a részletek kimunkálásával és a jogszabályban meghatározott egyeztetések lefolytatásával. Az alpolgármester 2004. február 4–i levelében a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) 102. §–ára hivatkozással kérte az óvoda szülői szervezetét, hogy véleményét szíveskedjen a polgármesteri hivatalhoz megküldeni. E levélhez az átszervezés konkrét elképzeléseit, az erre vonatkozó információkat mellékelte. 
Az óvoda szülői szervezete válaszul elküldte állásfoglalását, amelyben részletesen kifejtette, miért nem ért egyet ezzel az elképzeléssel. Egyúttal sérelmezte, hogy a véleményezésre kapott tervezet figyelmen kívül hagyta a szervezetnek a polgármesteri hivatalba már január 8–án eljuttatott állásfoglalását, amelyben más megoldásra is tettek javaslatot. (Ennek lényege, hogy az integrációban a Trefort utcai óvoda fogadja be a Kazinczy lakótelepi óvodát, tehát az ő óvodájuk legyen a jogutód, és az óvoda vezetője legyen az integrált intézmény vezetője, helyettese pedig a másik óvoda vezetője.)
Ezt követően még több bizottsági ülés és egyeztető tárgyalás volt, aminek eredményeként a szülői szervezet néhány kérését a döntést hozó önkormányzat ugyan figyelembe vette (elnevezés, intézményen belül a felvételi hely megválasztása, a körzetkialakításkor az igények figyelembevétele, az eddigi nevelési programok, hagyományok megtartása), de az integrációtól végül a közgyűlés nem tekintett el, arról a 151/2004. (III.25.) közgyűlési határozattal döntött. 
A Kt. 88. § (6) bekezdésének előírása szerint a döntés előtt kikérték a megyei önkormányzat szakvéleményét, amely a tervezett átszervezéssel – figyelemmel a közoktatási szakértő véleményére – egyetértett. A vélemények közül a pedagógus szakszervezeté erősen támadta az integrációt, féltve az intézmények eddigi szakmai színvonalát, és kifogásolva a már eddig is magas óvodai csoportlétszámokat. Ezzel szemben az önkormányzat úgy érvelt, hogy az integráció változatlanul hagyja a szakmai munkát (létszám, az alkalmazott dolgozók személye nem változik), a törvényben előírt csoport normatíva túllépését pedig nem fogják megengedni.
A Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője 2004. április 29–i levelében a 45/2004. (I. 29.) számú közgyűlési határozattal kapcsolatban azt közölte, hogy jogszabálysértést nem tapasztalt.

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye és az ebből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az ifjúság, a gyermek védelemhez való joga: 
Alkotmány 16. § "A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
Alkotmány 67. § „(1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”
A művelődéshez való jog: 
Alkotmány 70/F. § „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.”

A jogszabályi háttér
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.)

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok korábban hivatalban volt országgyűlési biztosa több esetben vizsgált iskolabezárás miatt érkezett panaszt, és magam is foglalkoztam ilyen üggyel. Ennek során megállapítottuk, hogy a művelődéshez való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását az önkormányzatok útján valósítja meg azáltal, hogy biztosítja – többek között – az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. Az önkormányzat mint fenntartó – a jogszabályok keretei között – nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. A közszolgáltatás megvalósítására hozott döntéseit az országgyűlési biztos is kizárólag törvényességi és alkotmányossági okból vizsgálhatja felül, célszerűségi szempontból felülbírálni azokat egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga. Az országosan tapasztalható oktatási–nevelési intézmény átszervezés, összevonás vagy megszüntetés gazdasági és demográfiai okok természetes következménye, és önmagában nem tekinthető jogellenes magatartásnak egy intézmény megszüntetése, ha az alapító betartja az arra vonatkozó garanciális szabályokat. (OBH 3279/2000., 6231/2000., 2547/2001.) 
Az OBH 5843/2003. számú jelentésemben azt is megállapítottam, hogy egy település lakossága számára a gyermekek oktatási feltételei kiemelkedő fontosságúak, ugyanakkor a körülmények változása, a folyamatos szolgáltatás miatt az intézményrendszer megváltoztatása, szűkítése olykor elkerülhetetlen. Ez pedig az érintettek körében (az intézmény dolgozói, tanulói és szüleik) bizonyos sérelmet mindig okoz. A szülők és gyermekek jogainak védelmét ebben az esetben egyrészt egy kötelező eljárási szabály, a véleményük beszerzése jelenti, másrészt az a törvényi követelmény, hogy az oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon kell gondoskodni olymódon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, szülőnek ne jelentsen aránytalan terhet (Kt. 88. § (6) bek.).
A település közoktatási intézményrendszerének meghatározása és fenntartása az önkormányzat, a képviselő–testület joga és felelőssége, és ennek során valamennyi gyermek (tanuló) oktatására, nevelésére tekintettel kell lennie. Az e körben hozott döntések éppen ezért sokoldalú vizsgálat eredményeként alakulnak ki, végrehajtásuk összetett feladat (a gyermekek, pedagógusok, alkalmazottak elhelyezése, épület hasznosítása). Az ombudsmannak nem feladata, és joga sincs hozzá, hogy megítélje, melyik az optimális döntés. (Miért azt az óvodát, iskolát szüntetik meg, amely teljes kihasználtsággal, gazdaságosan működik, és nem a másikat?) Ezzel szemben azt vizsgálja, hogy egy adott megoldás a gyermekek és szüleik számára milyen következménnyel jár, az megfelel–e az alkotmányos követelményeknek, az új helyzetben érvényesülnek–e az állampolgári, gyermeki jogok. (OBH 5843/2003.)
A Kt. módosítása (2003: LXI. tv.) nyomán a törvény 4. §–ának (7) bekezdése összefoglalóan is rögzíti azokat az alapvető elveket, amelyek az intézményfenntartó önkormányzatok számára is irányadók a számos körülmény mérlegelését kívánó döntéseikhez. A gyermek mindenekfelett álló érdekét kell figyelembe venni, ami azt jelenti, hogy az oktatási–nevelési szolgáltatás megfelelő színvonalú legyen, igénybevétele ne jelentsen aránytalan terhet, de tekintettel kell lenni a többi, gyermek, tanuló érdekeire és a rendelkezésre álló lehetőségekre is. (OBH 5843/2003.)
Az előbbi megállapításokat általában az iskolák átszervezésére, megszüntetésére vonatkozó vizsgálataim során tettem, de irányadók az óvodákat érintő önkormányzati eljárásokra is, mert a Kt. szerint ezek éppúgy nevelési–oktatási intézmények, mint az iskolák, és az óvodai ellátás biztosítása is a települési önkormányzat feladata (Ötv. 8. § (4) bek.). Az óvodás gyermekek esetén a gyermek védelemhez, gondoskodáshoz való joga az elsődleges a művelődéshez való jog érvényesüléséhez képest. 
A jelen esetben a gyermekeket, szülőket érintő intézménymegszüntetés nem történt. Az eddigi pedagógiai program továbbvitelét a közgyűlés határozatba foglalta. Az intézmény dolgozóin és a szülőkön múlik, hogy a jó körülmények, pedagógiai munka, szellemiség ne változzon. A konkrétan kifogásolt fenntartói intézkedés nem sérti azt a törvényi követelményt, hogy a közszolgáltatást továbbra is megfelelő színvonalon nyújtsák. Ez értelemszerűen nem a változatlanságot jelenti, hanem az óvodai nevelés jogszabályban előírt feltételeinek és a meglévő pedagógiai szolgáltatásoknak a biztosítását (Kt. 121. § (1) bek. 22. pont). Az aránytalan teher problémája nem merül fel, mert a gyermekek továbbra is ugyanabba az óvodába járhatnak. Az természetesen nem zárható ki, hogy egy későbbi időben, évek múlva, ha a gyermeklétszám tovább csökken, más intézkedés történjen, de ezt a mostani döntéskor nem lehet vizsgálni. 
Az óvodaátszervezés érdemi (anyagi jogi) követelményeit illetően jogsérelem nem volt (ld. az előző pontot), az eljárás tekintetében viszont azt állapítottam meg, hogy bár több különböző összetételű tárgyalás folyt a fenntartó képviselői, az intézményvezetők és a szülői szervezetek között, a fenntartó hibát követett el a tisztességes eljárás alkotmányos követelményét illetően. 

A szülői szervezet ugyanis kérte, hogy beadványukra írásban válaszoljon az óvodát fenntartó önkormányzat. Erre az alpolgármester úgy nyilatkozott, hogy ez nem szükséges. Olyan rendelkezés valóban nincs, hogy a szülői vagy más véleménynyilvánításra jogosult szervezet írásbeli véleményére írásban kell válaszolni, de az a törvényi rendelkezés, amely szerint a döntés előtt be kell szerezni a szülői szervezet véleményét, azt mindenképpen jelenti, hogy a véleményt a döntéshozóval ismertetni kell, éspedig az előterjesztő erre vonatkozó érdemi állásfoglalásával együtt. Nem elegendő az előterjesztésben azt rögzíteni: a vélemény a Polgármesteri Hivatal Oktatási Irodáján és a jegyzőkönyv vezetőjénél rendelkezésre áll, megtekinthető. Az előterjesztőnek ismertetnie kell, hogy a végleges javaslat kialakításakor a véleményből mit fogadtak el, mit nem, és miért. A fenntartó véleménybeszerzési kötelezettsége ugyanis a véleményezők oldaláról jog, és nem formális jog. Azt ugyan nem jelenti, hogy a véleménynek érvényesülnie kell (ez egyetértési, illetőleg negatív megfogalmazásban vétójogot jelentene), de azt igen, hogy érdemben kell foglalkozni vele, és ez annyit tesz, hogy az ellenérveket közölni kell. 
Az önkormányzat Oktatási Bizottságának ülésére készült előterjesztés a véleményekkel, kifogásokkal részletesen foglalkozott, és a bizottság többször, alaposan megvitatta az óvodaintegrációval kapcsolatos kérdéseket. Erre a közgyűlési előterjesztés is utal. Ez azonban nem helyettesítheti a közgyűlés eljárását. Egy iskolabezárás miatt indult ügyben (OBH 1408/2003.) tett megállapításom erre az esetre is vonatkozik. „A végső döntésre vonatkozó előterjesztésben pedig ismertetni kellett volna a véleményezők kifogásait, és az előterjesztő ezekkel kapcsolatos álláspontját, minthogy a döntés joga és felelőssége a képviselő–testületé, és ezért mindezeket neki (a testület minden tagjának) kell mérlegelnie döntésekor. Ha ez elmarad, akkor a törvényi garanciák nem érvényesülhetnek.”
Az alpolgármesternek az előterjesztéshez tett szóbeli kiegészítése és a testületi ülés vitája azt mutatta, hogy az előterjesztés hiányaitól függetlenül a közgyűlés a szülők kifogásait és a velük kapcsolatos érveket megismerve hozta meg döntését.
A közgyűlés ülése nyilvános, az előterjesztést és az ülés jegyzőkönyvét a véleményezők elolvashatják, arról másolatot kérhetnek (Ötv. 12. § (3) bek. és 13. § (3) bek.). E szabályok vonatkoznak a bizottság ülésére is (Ötv. 12. § (6) bek.). Ily módon valósul meg az a követelmény, hogy a szülői szervezet tájékoztatást kapjon véleménye sorsáról. E mellett Békéscsabán a közgyűlés üléseit a városi televízió is közvetíti, az oktatási intézmények integrációját a közgyűlés a délutáni órákban tárgyalta, amikor a közvetlen tájékozódásra az érdekelteknek méginkább lehetősége volt. 
A véleménykérési jog csak akkor valós, ha a véleményezőkkel a tervezett döntést alátámasztó ésszerű érveket is közlik. A szülői szervezet részére 2004. február 5–én elküldött tájékoztató erről csak azt tartalmazta: „A Trefort utcai óvoda és a Kazinczy lakótelepi óvoda átszervezését területi elhelyezkedésük indokolja.” Természetes, hogy az óvodájukkal nagyon elégedett szülők számára ez az indok nem elegendő, nem ésszerű érv a két intézmény összevonására, és ezért számos ellenérvet sorakoztattak fel. Már több intézményátszervezési ügyben megállapítottam: nem lehet mellőzni az alapos indokolást már a szándékolt változtatás közlésekor sem. Egyetértést elérni ugyan rendszerint ezzel sem lehet, de azt igen, hogy az érintettek értsék a tervezett változtatás okait. A vitákban a fenntartó képviselője azt nyilatkozta, hogy nem gazdasági oka van a háromcsoportos, kis óvodák integrálásának. Ugyanakkor megkeresésemre első helyen a költségvetésre, zárszámadásra vonatkozó éves könyvvizsgálói jelentéseket küldte meg a polgármester. Ezek visszatérően és sürgetően vetik fel, hogy az intézményi rendszer átalakítása szükséges az önkormányzati költségvetés egyensúlyához, a jövőbeni fejlődés pénzügyi megalapozásához. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy a közszolgáltatás meglévő minőségi szintjét csökkenteni kell, viszont éppen ennek megtartását szolgálja a szervezeti kiadások ésszerű mérséklése. A gyermekek biztonságos nevelését az önkormányzatnak más módon is segítenie kell pl. azzal, hogy a családok munkához juthassanak, és ehhez szintén kell önkormányzati anyagi erő. E szempont mérlegelését javasolta a könyvvizsgáló már a 2003. évi költségvetés véleményezésekor is. A gazdaságosabban működtethető intézménynagyság, vezetési egység kialakítása nem jár együtt szükségszerűen az oktatás, nevelés színvonalának romlásával. Ezt elsősorban a munkában résztvevők befolyásolhatják. Az intézménynagyság, hatékonyság összefüggését a közoktatási szakértői vélemény is elemzi. A véleményezésre jogosultak, köztük a szülők korrekt tájékoztatására szolgál a független közoktatási szakértő által készített vélemény, ezért ezt számukra is hozzáférhetővé kell tenni. A szakértőnek állást kell foglalnia a közoktatási szakmai kérdésekben. A Kt. 88. § (6) bekezdése szerint ugyanis: „A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását – részben vagy egészben – akkor szüntetheti meg, közoktatási intézményét akkor szervezheti át, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat – fejlesztési tervre épített – szakvéleményét. A helyi önkormányzat az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértő véleményét köteles beszerezni tervezett intézkedésének véleményezése céljából. A szakértőnek abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a javasolt megoldás biztosítja–e az adott tevékenység, szolgáltatás megfelelő színvonalon történő további ellátását. A szakértő véleményét a fővárosi, megyei önkormányzat részére – a szakvélemény megkérésével egyidejűleg – meg kell küldeni. A független szakértőre – a helyi önkormányzat megkeresésére – az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont tesz javaslatot. E rendelkezéseket kell alkalmazni abban az esetben is, ha a helyi önkormányzat a feladatellátásához rendelkezésre bocsátott vagyont, illetve a vagyon feletti rendelkezés jogát vonja meg a közoktatási intézménytől.” 
Több olyan problémát vetettek fel a szülők képviselői, amelyek nem az integrációval függenek össze. Pl. az óvodai csoportok maximális létszámát a Kt. határozza meg, amit be kell tartani. Az egyes intézmények felvételi körzetét, az indítható csoportok számát a fenntartó önkormányzat jogosult meghatározni. Az önkormányzat az oktatási közszolgáltatás megszervezéséért az egész településen felelős, ezért a többi gyermekre is tekintettel kell lennie pl. az óvodákban indítható csoportok számának meghatározásakor. 
Sérelmezte panaszában a szülői szervezet, hogy az új csoport indítására, az óvodavezető személyének megválasztására tett javaslatára nem kapott választ. Az alpolgármesterrel folyó megbeszélésen ennek okát ő elmondta. (Önkormányzati jogkörbe tartozik a döntés, nem kívánják teljesíteni, a tervezett integrációval nem fér össze.) Miután a szülők e kérdései véleményezési eljárás során merültek fel, nem tartom mulasztásnak, hogy külön írásos választ ezekre nem adtak.

Összegezve
A békéscsabai Trefort utcai óvodának a Kazinczy lakótelepi óvodával való összevonása miatt nem állapítható meg a szülők vagy a gyermekek alkotmányos jogaival (gyermekek védelemhez, művelődéshez való joga) összefüggő visszásság, mert a fenntartó az óvodai szolgáltatást továbbra is megfelelő színvonalon biztosítja, és miután a szolgáltatás helye változatlan, az igénybevételét illetően az aránytalan teher kérdése nem merült fel.
A tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben azonban visszásságot okozott, hogy az óvodák összevonásáról a szülői szervezet véleményét kérő levelében az önkormányzat nem rögzítette kellőképpen a tervezett intézkedés indokait, továbbá hogy a szülők kifogásait és az azzal kapcsolatos álláspontot az írásos előterjesztés a döntést hozó testülettel nem ismertette. A szülői véleményben megfogalmazott igényeknek az integrációval összeegyeztethető részét viszont az előterjesztő a határozati javaslatban figyelembe vette. 

Kezdeményezés, ajánlás
A vizsgálat alapján az Obtv. 21. § (1) bekezdése szerint kezdeményezem Békéscsaba Megyei Jogú Város polgármesterénél, gondoskodjon arról, hogy a jövőben a véleményezési jog gyakorlásával kapcsolatos garanciáik maradéktalanul megvalósuljanak.
A Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének pedig az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint ajánlom, hogy a közoktatási intézmények átszervezésére, megszüntetésére vonatkozó képviselő–testületi napirendeknél az előterjesztések tartalmára a véleményezési jog érvényesülése érdekében nagyobb figyelmet fordítsanak.
Kérem a polgármestert és a közigazgatási hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezésemre, illetőleg ajánlásomra állásfoglalását 30 napon belül szíveskedjen közölni.

Budapest, 2004. július 20.

Takács Albert sk.