Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2399/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
A vizsgálat megindulása
A panaszos azért fordult Hivatalomhoz, mert sérelmezte az általa és a Tempus Közalapítvány (továbbiakban: közalapítvány) között korábban megkötött ösztöndíjszerződés több pontját, valamint azt hogy a Közalapítvány csak abban az esetben járul hozzá az ösztöndíjszerződés módosításához, ha azt közjegyzői okiratba foglalják. Amennyiben a panaszos ennek nem tesz eleget, úgy a Közalapítvány a végrehajtási eljárás megindítását és a már folyósított támogatás kamatokkal növelt összegének visszakövetelését helyezte kilátásba. 
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elve és a művelődéshez való jog sérelmének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el. Annak során a közalapítvány igazgatójától és program koordinátorától rövid úton tájékoztatást kértem.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/F § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

Az alkalmazott jogszabályok
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 74/G. §
A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 14. §, illetve 26.§ c) 4.
Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998 (XII. 30.) Korm. r.
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 95. §

Megállapított tényállás
A College of Europe nevű – brugges-i és natolini működési helyű – magán felsőoktatási intézmény, 10 hónapos, tandíjköteles kurzusokat hirdet diplomás szakemberek számára, amelynek keretében továbbképzést nyújt a jog, a közgazdaság és a közigazgatás-politológia szakterületein. A hallgatók hivatalos támogatása 1995-1999-ig a Phare programból, alapítványi és minisztériumi forrásokból történt. Az 1999/2000-es tanévben forráshiány miatt magyar hallgatók nem kaptak ösztöndíjat. 2000-től az Oktatási Minisztérium és az Európai Bizottság Magyarországi Delegációja közös támogatásban állapodtak meg. A Delegáció évi 50.000 euro támogatást biztosított a Phare Small Project Programme (SPP) keretében, az Oktatási Minisztérium pedig az ösztöndíjkeretet a hiányzó összeggel kiegészítette. A támogatás folyósítására és meghatározott feladatok teljesítésére az Oktatási Minisztérium mint Támogató, és a Tempus Közalapítvány mint Kedvezményezett között támogatási szerződés jött létre. A támogatási szerződés alapján a Közalapítvány feladata volt a pályázat meghirdetése, a szóbeli meghallgatások megszervezése, a szerződéskötés a nyertes pályázókkal, valamint az Oktatási Minisztérium segítése a szerződéses feltételek betartásának ellenőrzésében.
A panaszos 2002. december 20-án kötött ösztöndíjszerződést a Tempus Közalapítvánnyal a College of Europe program keretében folytatandó tanulmányainak finanszírozására. A szerződés szerint a Közalapítvány kötelezettséget vállalt arra, hogy 16.200 euro ösztöndíjat folyósít a panaszosnak, amelyből 7.867 eurot az Oktatási Minisztérium, 8.333 eurot az Európai Bizottság Magyarországi Delegációja biztosított. A panaszos azt vállalta, hogy az előírt tantervet és vizsgakövetelményeket teljesíti, és 2003. november 15-ig köztisztviselői, közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyt, munkaviszonyt vagy személyes munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyt létesít Magyarországon, amelyet 12 hónapon keresztül fenntart. Vállalta azt is, hogy a jogviszony létesítéséről a munkáltató aláírásával ellátott írásbeli értesítést küld a Közalapítvány és az Oktatási Minisztérium részére.
A panaszos 2003 júniusában kitűnő eredménnyel zárta iskolai tanulmányait, és szakdolgozatával elnyerte az iskola által meghirdetett - a legjobb szakdolgozatot díjazó - pályázat első díját, egy 2004. augusztus 31-ig tartó, egy éves brüsszeli gyakornoki lehetőséget. Erre tekintettel a Tempus Közalapítványnál kérte a munkaviszony létesítési kötelezettsége határidejének egy évvel történő meghosszabbítását. Több egyeztetés után a Közalapítvány 2003. november 15-én készítette el az ösztöndíjszerződés módosítás tervezetét. Ez alapján a Közalapítvány hozzájárult a határidő hosszabbításhoz és a munkába állás időpontját 2004. november 15. napjában állapította meg. Kikötötte azonban, hogy ha az Ösztöndíjas ennek nem tesz eleget, azaz a szerződést megszegi, vagy azt felmondja, úgy köteles a támogatásnak azt a részét, amelyet az Oktatási Minisztérium folyósított, kamatokkal megnövelve visszafizetni. A szerződés biztosítékául a Közalapítvány kérte a szerződésmódosítás közjegyzői okiratba foglalását. A panaszos ezzel a szerződési feltétellel nem értett egyet, így –bár a szerződést aláírta- annak közokiratba foglalására nem került sor. A gyakornoki idő letöltését így kezdte meg 2003. szeptember 1-jén Brüsszelben. 

A vizsgálat megállapításai
I. A panaszt megvizsgálva megállapítottam, hogy a felek között egy polgári jogi szerződés jött létre, amellyel kapcsolatos jogvita az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16.§ (1) bekezdése szerint nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe. Az ösztöndíjszerződés 6.5 pontjában az egyéb rendelkezések között a felek maguk is kikötötték, hogy: „A felek a jelen szerződésből eredő esetleges jogvitáikat elsősorban tárgyalásos úton kötelesek rendezni, ennek eredménytelensége esetére alávetik magukat –hatáskörtől függően- a PKKB vagy a Fővárosi Bíróság kizárólagos illetékességének.” A panaszos a szerződés tartalmával, illetve módosításával kapcsolatos igényeit kizárólag bíróság előtt érvényesítheti.
Megállapítottam ugyanakkor, hogy azokat a feltételeket, amelyeket a panaszos a Hivatalomhoz írt beadványában sérelmezett, már a Tempus Közalapítvány által kiírt pályázati felhívás is tartalmazta. A panaszos tehát azok ismeretében nyújtotta be pályázatát és vett részt a meghallgatáson, illetve azok ismeretében kötötte meg az ösztöndíjszerződést és vette igénybe az ennek kapcsán folyósított 16.200 euro összegű támogatást. Mivel az ösztöndíjas jogait és kötelezettségeit az ösztöndíjpályázatot kiíró szerv és a pályázó közötti megállapodás határozza meg, - amennyiben a szerződés feltételeivel nem értett egyet -, az azzal kapcsolatos kifogásait már a szerződés megkötése előtt jeleznie kellett volna. Akkor lehetőség lett volna a szerződés tartalmának módosítására, illetve módja lett volna a szerződéstől elállni. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 205. § (1) bekezdése szerint ugyanis „A szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre. (2) A szerződés létrejöttéhez a feleknek a lényeges, valamint a bármelyikük által lényegesnek minősített kérdésekben való megállapodása szükséges. Nem kell a feleknek megállapodniuk olyan kérdésekben, amelyeket jogszabály rendez.”
Ugyanakkor a Ptk. 4. § (1) bekezdése azt is előírja, hogy „A polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni”. Amennyiben tehát a szerződés megkötésekor a panaszos annak tartalmával egyet értett, s a másik fél már szerződésszerűen teljesített is, utólag már nem kifogásolhatja az egyébként szabályszerűen létrejött megállapodást. Legfeljebb –megfelelő indokok alapján – a bíróság előtt támadhatja meg.

II. A vizsgálatomat – tekintettel arra, hogy a Tempus Közalapítvány a College of Europe programot részben az állami költségvetésből nyújtott támogatásból finanszírozta –, kiterjesztettem annak vizsgálatára is, hogy a project során megfelelő gondossággal járt-e el a közalapítvány a közpénzek felhasználásakor. Először azt vizsgáltam meg, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, illetve általános helyettesének vizsgálati jogköre kiterjed-e a Tempus Közalapítványra. Az országgyűlési biztos az OBH 2045/1999. számú jelentésében kifejtette a közalapítványok vizsgálatával kapcsolatos gyakorlatát. Eszerint: „Az Obtv. a 16. § (1) bekezdésében megjelölt szervtípusok közül csak a hatóság fogalmát értelmezi. Az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe” Mindezek, valamint annak alapján is, hogy a Tempus Közalapítvány közpénzek felhasználásával teljesíti feladatát, megállapítottam hatáskörömet a College of Europe program során követett eljárása vizsgálatára.
A vizsgálat során megkerestem a Tempus Közalapítványt és az Oktatási Minisztériumot. Megállapítottam, hogy a College of Europe program lebonyolításához az Oktatási Minisztérium és a Tempus Közalapítvány évente támogatási szerződést kötött. A 2003. évre szóló, 13.050.000.- forintos támogatási szerződés azonban nem rendelkezett a Támogatás felhasználásának szabályairól. Erre nézve a Tempus Közalapítvány Alapító Okiratának 6.4. pontja nyújt eligazítást, amely szerint: „A Közalapítvány az általa támogatásban részesítettel a támogatás célját, a felhasználás rendjét, az elszámolás tartalmát, határidejét és bizonylatait, az ellenőrzés módját és a szerződésszegés következményeit tartalmazó szerződést köt.” Ezek alapján tehát a Közalapítvány maga állapíthatta meg azokat a feltételeket, amelyek alapján az ösztöndíjat folyósította. A szerződésben kikötött feltételek hasonlóak az ösztöndíjszerződésekben általában meghatározott feltételekhez, részletesen szabályozzák mind az ösztöndíjas, mind a támogató jogait és kötelezettségeit. Mivel a College of Europe program célja az volt, hogy a magyar közigazgatás számára olyan magasan kvalifikált szakembereket képezzen, akik megfelelő szakmai jártassággal rendelkeznek az Európai Uniós integrációval összefüggő területeken, a hallgatók számára – az ösztöndíj folyósításának ellentételezéseként – 2000-től 12 hónap időtartamú, a magyar közigazgatás területén eltöltött munkavállalást írt elő. A végzett hallgatók azonban nem tudtak a magyar közigazgatásban elhelyezkedni, ezért a 2001/2002-es tanévben annyiban módosult a szerződés, hogy amennyiben az ösztöndíjas 5 visszautasított álláspályázatot bemutatott, úgy a munkavállalási kötelezettsége alól mentesült. (A végzett 6 ösztöndíjasból csak 2 helyezkedett el.) A 2002/2003-as tanévtől az ösztöndíjszerződés akként módosult, hogy amennyiben az ösztöndíjas nem talál magának munkát, akkor köteles az Oktatási Minisztérium által felajánlott állást betölteni. A 2003-as évben mindenki elhelyezkedett, kivéve a panaszost. A 2003/2004-es támogatási szerződés – az ösztöndíj igénybe vételét megelőzően – munkaadói szándéknyilatkozat meglétét írta elő, valamint előírta a szerződés közokiratba foglalását is. 
A panaszos a szerződésmódosítás értelmében, a brüsszeli gyakornoki ideje lejárta után, legkésőbb 2004. november 15-ig köteles lett volna a magyar közigazgatásban elhelyezkedni. Erre azonban nem került sor. Az ösztöndíjszerződés 5.1. pontja alapján „A Támogató a szerződéstől való elállásra vagy azonnali hatályú felmondásra jogosult, ha az Ösztöndíjas, neki felróható okból megszegi a jelen szerződésből illetőleg az ezzel kapcsolatos jogszabályokból eredő kötelezettségét.” Az 5.2. pont értelmében: „Ha a Támogató a szerződéstől eláll vagy azt felmondja, az Ösztöndíjas köteles az ösztöndíj teljes, kamatokkal növelt összegét a támogató részére – a Támogató által meghatározott bankszámlára – visszafizetni.” A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszos nem teljesítette a szerződésben foglalt munkavállalási kötelezettségét, és az ösztöndíj visszafizetési kötelezettségének sem tett eleget.
Tekintettel arra, hogy az alapítvány közalapítvány, vagyis vagyona köztulajdonból jött létre, így az alapítójával szemben, a közpénzek felhasználásával kapcsolatban évente beszámolási kötelezettség terheli. A Támogatási szerződés 6.4. pontja alapján: „ A Kedvezményezett (Tempus Közalapítvány) a támogatás felhasználásáról 2004. szeptember 30-ig köteles szakmai és pénzügyi beszámolót és pénzügyi elszámolást készíteni és átadni a Támogató részére.” A 6.5. pont szerint: A Kedvezményezett a beszámolót és az elszámolást úgy köteles elkészíteni, hogy az alkalmas legyen a támogatás megfelelő felhasználásának ellenőrzésére.” A Tempus Közalapítvány a beszámolójában jelezte az Oktatási Minisztériumnak, hogy a panaszos nem tett eleget a szerződésben vállalt kötelezettségének. Az Oktatási Minisztérium azonban nem élt azzal a jogával, hogy a panaszostól visszakövetelje a részére folyósított 7.867 eurot és annak kamatait. (Az ösztöndíjszerződés 6.1. pontja szerint ugyanis: „A Felek rögzítik, hogy a jelen szerződéssel összefüggésben az Oktatási Minisztérium jogosult eljárni a Támogató helyett és nevében.”) 
A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság {Alkotmány 2.§ (1)} követelménye sérül, amennyiben a közpénzek felhasználói nem az „általában elvárható„ gondossággal járnak el a rájuk bízott vagyon kezelésével kapcsolatban. A köztulajdon kezelőitől ugyanis joggal várható el, a „jó gazda” gondossága, amely magában foglalja azt is, hogy nemcsak ő maga tartja be a szerződésben foglaltakat, hanem a vele szerződést kötő féllel is betartatja azt. A Tempus Közalapítvány és rajta keresztül az Oktatási Minisztérium kötelezettsége a jelen vizsgálatom alapjául szolgáló ösztöndíjszerződéssel kapcsolatban nemcsak az ösztöndíj folyósításának kötelezettségét foglalja magában, hanem azt is, hogy a szerződés megszegőjével szemben minden jogi eszközt igénybe vegyen annak érdekében, hogy a szerződésben foglaltak teljesítését kikényszerítse, s így az állami költségvetésből nyújtott támogatás felhasználása a célnak megfelelően teljesüljön. Ennek a kötelezettségnek az elmulasztásával a Tempus Közalapítvány és az Oktatási Minisztérium is a jogbiztonság követelményével kapcsolatos visszásságot keletkeztetett.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§ (1) bekezdése alapján kérem az Állami Számvevőszéket, hogy az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (5) bekezdése alapján ellenőrizze, hogy a Tempus Közalapítvány részére biztosított állami támogatást az előirányzott céloknak megfelelően hasznosították-e. Az egyes szakirányú képzésekre fordított pénzeszközök felhasználása milyen eredményességgel, hatékonysággal történt, továbbá hogy gazdálkodása törvényes és célszerű volt-e.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§ (1) bekezdése alapján kezdeményezem az oktatási miniszternél, hogy tegyen meg mindent a már megkötött ösztöndíjszerződések szerződésszerű teljesítése érdekében, valamint a feltárt alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság kiküszöbölésére. A hasonló esetek jövőbeli elkerülése érdekében, pontosítsa az ösztöndíjszerződések szövegét, megjelölve abban a szerződésszegés esetén igénybe vehető jogi eszközöket is.
Kérem az Állami Számvevőszék elnökét és az oktatási minisztert, hogy ajánlásommal, illetve kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjukról 30 napon belül szíveskedjenek tájékoztatni.

Budapest 2005. október 13.

Takács Albert sk.