Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2080/2004. számú ügyben

Ügyintéző: Andrásné dr. Bognár Ildikó

Az eljárás megindulása
A panaszos sérelmezte, hogy Ádándon lévő házrésze után, mely nem az állandó lakóhelye, nem is lakja senki, köteles a hulladékszállítási díjat megfizetni. Panaszos számára 2004-ben derült ki, hogy a település hulladékszállítási rendelete alapján kérheti a szolgáltatás szüneteltetését. A Somogy Megyei Fogyasztóvédelmi Felügyelőséghez fordult, ahonnan hatáskör hiányában beadványát megküldték az illetékes Jegyzőnek, de ez utóbbitól választ nem kapott. 
A panasz alapján vizsgálatot indítottam, melynek során megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, akitől a vonatkozó helyi rendelet megküldését, valamint tájékoztatását kértem arról, hogy a vonatkozó rendeletet mikor fogadta el a képviselő-testület, a szüneteltetés lehetőségét mióta lehet igénybe venni, illetve hogyan történt a rendelet, továbbá az esetleges módosítások kihirdetése. Kértem térjen ki arra is, hogy a Fogyasztóvédelmi Felügyelőség által megküldött beadványra adott-e, ha igen, mikor és milyen tartalommal választ a panaszosnak. 

A megállapított tényállás
A jegyző megküldte Ádánd Község Önkormányzata 12/2002. (XII. 13.) számú rendeletét a helyi hulladékkezelési közszolgáltatás rendjéről, a településtisztaság egyes kérdéseiről és a közszolgáltatás díjának megállapításáról.
Egyidejűleg tájékoztatott, hogy a rendelet 2003. évre vonatkozólag a hulladékkezelési szolgáltatás díját a következőképp állapította meg: alapdíj (rendelkezésre állási díj) + ürítési díj. E rendelet 2003. évben lehetővé tette a szüneteltetés intézményét. A szüneteltetés iránti kérelmet (bejelentést) írásban (ajánlott levélben) kellett a szolgáltatónak megküldeni. 
A 2004. január 1-jétől hatályos, módosított rendelet (a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi észrevétele alapján) egységes hulladékkezelési díjat állapított meg, mely konstrukció alkalmazása során nincs lehetőség a szünetelés intézményére.
A rendelet kihirdetése a helyben szokásos módon – a Szervezeti és Működési Szabályzat előírásai szerint hirdetmény útján, hirdetőtáblán történő kifüggesztéssel – megtörtént, továbbá a helyi újság aktuális számában a hulladékkezelési szolgáltatás szabályairól szóló cikk közzétételével is tájékoztatták a lakosságot (az újságot minden házhoz kézbesíti a hivatal).
A Jegyző válaszleveléből nem derült ki, hogy panaszos beadványára válaszolt-e, ezért ennek pótlását telefonon kértem. A tájékoztatás szerint a Jegyző és munkatársai a beadvánnyal kapcsolatos tárgyban az elmúlt évben Panaszost a hivatalban egy alkalommal személyesen, és ez évben élettársát szóban tájékoztatták, de a szóbeli tájékoztatásokat követő írásos beadványára később adtak írásbeli választ is. 

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért – ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik – ellenszolgáltatás jár.

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról 
14. § (3) Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapít meg.
18. § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 
16. § (2) Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – módon ki kell hirdetni. 

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (Hgt.)
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

2004. évi XXIX. Törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról
142. § (1) A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. (4) Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni. (5) Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a jelen lévő panaszost, illetőleg bejelentőt szóban tájékoztatták, és a tájékoztatást tudomásul vette.

Ádánd Község Önkormányzat Képviselő-testületének 12/2002. (XII. 13.) Kt. számú módosított rendelete a helyi hulladékkezelési közszolgáltatás rendjéről, a településtisztaság egyes kérdéseiről és a közszolgáltatás díjának megállapításáról (Egységes szerkezetben a módosításáról szóló 1/2004. (I. 30.) Kt. rendelettel)

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai
Eljárásom során megvizsgáltam, hogy a jegyző a jogszabályban foglaltaknak megfelelően hirdette-e ki a vonatkozó rendeletet. 
Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (2) bekezdése, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 14. § (3) bekezdése szerint az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapít meg. 
A jegyző tájékoztatott, hogy a rendelet kihirdetése a helyben szokásos módon – a Szervezeti és Működési Szabályzat előírásai szerint hirdetmény útján, hirdetőtáblán történő kifüggesztéssel – megtörtént, továbbá a helyi újság aktuális számában a hulladékkezelési szolgáltatás szabályairól szóló cikk közzétételével is tájékoztatták a lakosságot (az újságot minden házhoz kézbesíti a hivatal). A jegyző tájékoztatását nem vitattam és azzal összefüggésben a panasz sem tartalmazott ellentétes állítást. Ezért megállapítom, hogy a rendelet kihirdetése megfelelt a magasabb szintű jogszabályok (az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (2) bek., valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 14. § (3) bek.) előírásainak, így alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. 
Megvizsgáltam továbbá Ádánd község Önkormányzat 12/2002. (XII. 13.) Kt számú rendeletének szabályozását is. Megállapítottam, hogy az alapszolgáltatáson felüli mennyiségű települési szilárd hulladék zsákban történő elszállításáról nem teljeskörűen rendelkezik.  
A Hgt. kimondja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletében állapítja meg – egyebek mellett – a közszolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit, az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét (23. § c), f) pont).
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény kimondja, hogy a jogszabályokat világosan és közérthetően kell megszövegezni (18. § (2) bekezdés). Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kimondta, hogy a „jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (…) is előre láthatóak legyenek”. Ezeknek a követelményeknek azonban a szóban forgó képviselő-testületi rendelet nem tesz eleget, hiszen a szabályozásából nem állapítható meg, hogy milyen anyagi ellenszolgáltatás ellenében vehetik igénybe az egyedi megjelöléssel (szolgáltató megnevezésével) ellátott zsákos hulladékszállítást, és annak ára tartalmazza-e az elszállítás és az ártalmatlanítás költségeit.
Ezzel a rendelet az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal, visszásságot okoz.
A rendelet 2004. január 1-jétől – az egységes hulladékkezelési díj bevezetése óta - nem biztosít az ingatlantulajdonosok részére szünetelést, mint kedvezményt abban az esetben, ha az ingatlan hosszabb ideig üresen áll. Korábban, a rendelet módosítását megelőzően ebben az esetben biztosított volt ez az intézménye.
A Ptk. 201. § (1) bekezdése szerint: „A szerződéssel kikötött szolgáltatásért – ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik – ellenszolgáltatás jár.”
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.) kimondja, hogy „a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét” … alapul véve kell megállapítani (25. § 1 bek. a), b) pont). A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtétel „a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja” (6-7. §).
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a hulladékszállítási díj megállapításával. Így az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban kimondta, hogy az "igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja". 
A Hgt. 23. § f) pontja szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
A Hgt. ugyan, mint lehetőséget veti fel a kedvezmények intézményét, azonban az üresesen álló ingatlanoknál nem keletkezik hulladék, így nincs mit elszállítani, amelyért díjat kellene megállapítani. Ebben az esetben nem áll arányban a közszolgáltatás a közszolgáltatás díjával, hiszen a közszolgáltatást az üresen álló ingatlanra tekintettel nem veszik igénybe.
Ádánd község Önkormányzatának rendelete tehát a kedvezményi lehetőségek kialakításánál figyelmen kívül hagyja azt, hogy egy adott üresen álló házas ingatlannál nem veszik igénybe a szolgáltatást, vagyis a közszolgáltatási díj megfizetésére kötelezik a tulajdonost.
Ezért megállapítottam, hogy a vizsgált önkormányzati rendelet azon hiányossága, miszerint az üresen álló házas ingatlanok esetében nem teszi lehetővé a közszolgáltatás szünetelésének az intézményét, visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. 
A panasz azon részében, mely arra vonatkozott, hogy a panaszos a fogyasztóvédelmi felügyelőséghez írt, és onnan a jegyzőhöz áttett beadványára nem kapott írásbeli választ - annak ellenére, hogy panaszost és élettársát szóban két alkalommal (2003-ban és 2004-ben is) tájékoztatták - megállapítottam, hogy a jegyző azzal, hogy írásban, indokolatlanul hosszú idő után tájékoztatta (figyelembe véve beadványát megelőző, de az adott tárgyban adott szóbeli tájékoztatásokat is) panaszost a szemétszállítás szüneteltetésével kapcsolatos kérdésére, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljáráshoz, valamint a panasz előterjesztéséhez való jogokkal összefüggésben.
Tekintettel azonban arra, hogy ez nem volt kihatással az ügy érdemére, vagyis - ilyen szabály hiányában - írásbeli válasz esetén sem részesülhetett volna a panaszos a szemétszállítás, illetve a díjfizetési kötelezettsége alóli szüneteltetés lehetőségében, ajánlást nem teszek, de felhívom a jegyzőt, hogy - annak garanciális jelentősége miatt - fokozott gondossággal járjon el a panaszbeadványok határidőben - írásban való - megválaszolása során.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében, törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Ádánd Község Önkormányzatának a 12/2002. (XII. 13.) Kt. számú helyi hulladékkezelési közszolgáltatás rendjéről, a településtisztaság egyes kérdéseiről és a közszolgáltatás díjának megállapításáról szóló rendeletének a zsákos hulladékszállítás rendje (díjmegállapítás hiánya), illetve az üresen álló házas ingatlanoknál a közszolgáltatás szünetelési lehetőségének megszüntetése teljes egészében megfelel-e a Ptk., a Hgt. és a Jogalkotásról szóló törvény szabályainak, a vizsgálat eredményétől függően pedig kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezető urat, hogy az álláspontjáról 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2004. november 26.

Takács Albert sk.