Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2000/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Az M-RTL Televízió Rt. (RTL-Klub) „Országház” című műsorának szerkesztői az adatvédelmi biztoshoz elektronikus úton előterjesztett beadványukban előadták, hogy az Országgyűlés 2003. december 3-i ülésnapjáról készült, a Parlamenti Stúdiótól általuk vásárolt felvételeken csak a közvetítés kezdetekor látszanak az ülésterem üres padsorai, a napirendi pontok tárgyalása közben egyetlen alkalommal sem. Kifejtették továbbá, hogy műsoruk nem először nem tudta megmutatni, hogy mi történik az ülésteremben, ennek okát – többek között – abban látták, hogy „a forgatócsoportok ki vannak tiltva az ülésterem karzatairól, sőt az üléstermek előtti folyosókon is csak külön engedéllyel lehet forgatni.” Azt kérték az adatvédelmi biztostól, hogy vizsgálja meg, hogyan érvényesül ilyen feltételek mellett a sajtószabadság és a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog az Országgyűlés üléseiről való tudósítások során. Az adatvédelmi biztos – hatásköre hiányában – nem vizsgálta a beadvány sajtószabadságra vonatkozó részét, hanem áttette hozzám.
A panasz alapján felmerült a sajtószabadság (Alkotmány 61. § (2) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom során áttekintettem a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket és néhány európai parlamenti televíziós közvetítés gyakorlatát is.

A megállapított tényállás
A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) 138. §-a rendelkezésének megfelelően az Országgyűlés ülései egészének, a kinevezésekkel és jelölésekkel kapcsolatos nyilvános országgyűlési bizottsági meghallgatásoknak, valamint szükség szerint az országgyűlési bizottságok üléseinek közvetítésére az Országgyűlés zártláncú televíziós rendszert létesített. 1998. III. 30-án hatályba lépett az 1/1998. sz. Elnöki rendelkezés, mely az Országgyűlés Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatának kiadásáról szóló 1/1997. számú elnöki rendelkezést (régi SzMSz) úgy módosította, hogy a Gazdasági Főigazgatóságon belül a Műszaki Igazgatóság feladatkörét kiegészítette az OGY Hivatala videotechnikai rendszere működtetésével, fejlesztésével és karbantartásával. Ennek megfelelően került sor a Gazdasági Főigazgatóságon belül a Videotechnikai Osztály létrehozására. 1998. szept. 1-jével a parlamenti plenáris ülések közvetítésével párhuzamosan átrendezésre kerültek a Gazdasági Főigazgatóság Műszaki Igazgatóságán belül a számítástechnikával, telekommunikációval, informatikával és videotechnikával foglalkozó szervezeti egységek, a Telekommunikációs Osztály (ebbe integrálták a korábbi Videotechnikai Osztályt) és Informatikai Osztályt (a korábbi Számítástechnikai és Telekommunikációs, valamint Informatikai Fejlesztési Osztállyal) hoztak létre. E változtatásokat az Országházat és az Országgyűlés Irodaházát érintő telekommunikációs fejlesztések indokolták (hangtechnikai rendszerek, televíziós hálózat, TV-stúdió), a Gazdasági Főigazgatóság ügyrendjének módosításával azok belső szabályozási hátterét is biztosították (4/1998. sz. és 6/1998. sz. GF utasítások). Az Országgyűlés Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatának kiadásáról (új SzMSz) szóló 4/2003. számú elnöki rendelkezés nyomán a Gazdasági Főigazgatóságon belül működő Informatikai Főosztály végzi az üléstermi szavazatszámláló programrendszerek működtetését, üzemelteti, karbantartja és fejleszti a Hivatal videotechnikai rendszerét. 
A zártláncú rendszerből kimenő jel valamennyi műsorszolgáltató számára hozzáférhető. (Megjegyzem, hogy ez nem érinti bármely műsorszolgáltatónak azt a jogát, hogy az Országgyűlés épületének kijelölt helyéről vonalon műsort közvetítsen, vagy rögzítsen.) A kimenő jelről egy-egy rögzített, bárki számára hozzáférhető példány az Országgyűlési Könyvtárban és az Országos Széchényi Könyvtárban, valamint a Magyar Televízió, illetve a Magyar Rádió (hanganyag) archívumában is elhelyezésre kerül. Az Országgyűlési Könyvtár biztosítja a rögzített anyag megtekinthetőségét és költségtérítés ellenében arról bárki által szabadon felhasználható másolat készíthető. 
A Médiatv. hivatkozott 138. §-ának (5) bekezdése az országgyűlési tevékenység közvetítésének pártatlanságát biztosító közvetítési rendnek az Országgyűlés Házszabálya mellékleteként való meghatározására 1997. február 1-jéig adott határidőt.
Az RTL-Klub Országház című műsora 2003. december 7-i adásában feldolgozta az Országgyűlés 2003. december 3-i ülésnapját. A műsor bemutatta, hogy az országgyűlési képviselők az ülésnap kezdetekor, reggel 8 órakor nem jelentek meg az ülésteremben. A Parlamenti Stúdió felvételein kizárólag az ülés kezdetekor készült ún. totálképen látszanak az ülésterem üres padsorai. Ezen kívül a zártláncú parlamenti televízió-rendszeren közvetített, valamint az Országház műsor szerkesztőinek rendelkezésre bocsátott felvételeken nem volt olyan képkivágás, melyből látható lett volna, hogy az ülésteremben nincsenek jelen a képviselők.

Érintett alkotmányos jog:
A sajtó szabadsága (Alkotmány 61. § (2) bekezdés).

A vizsgálat megállapításai
Az ügy kiemelt jelentősségére tekintettel nem a panaszolt esetre kiterjedően, hanem általánosságban tekintettem át a népképviseleti szervek (ideértve a helyi önkormányzatokat is) működésének sajtónyilvánosságával kapcsolatos egyes elméleti és gyakorlati kérdéseit. 
Az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében foglaltakból indultam ki, amely szerint „a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát.” A sajtóról az 1986. évi II. tv. (a továbbiakban: Sajtótv.), a rádiózásról és televíziózásról pedig a már hivatkozott Médiatv. rendelkezik. Sajtó alatt – a Sajtótv. 20. § a) pontjának definíciója szerint – az időszaki lapot, a rádiózásról és televíziózásról szóló törvény szerinti műsorszolgáltatót és a hírügynökséget kell érteni.
A Sajtótv. a sajtó feladatát akként határozza meg, hogy „a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy tájékoztatást [tényeknek, eseményeknek, hivatalos közleményeknek, beszédeknek, valamint az ezekre vonatkozó véleményeknek, elemzéseknek és értékeléseknek sajtótermék útján történő nyilvános közlése] kapjon szűkebb környezetét, hazáját, a világot érintő kérdésekben. A sajtó feladata – a hírközlés más eszközeivel összhangban – a hiteles, pontos és gyors tájékoztatásról való gondoskodás.” (2. § (1) bekezdés) A különböző nemzetközi dokumentumokban foglaltakkal egyezően a Sajtótv. 3. § (1) bekezdése azt is kimondja: „a sajtószabadság gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, nem sértheti a közerkölcsöt, valamint nem járhat mások személyhez fűződő jogainak sérelmével.” Az állami szervek tájékoztatási kötelezettségével kapcsolatban fel kell hívnom a figyelmet a Sajtótv. 4. § (1)-(2) bekezdéseire is, melyek előírják, hogy a hiteles, pontos és gyors tájékoztatást az állami szervek saját kezdeményezéseikkel, továbbá a szükséges felvilágosításoknak és adatoknak a sajtó rendelkezésére bocsátásával kötelesek elősegíteni. (Fontos korlátja e kötelezettségnek, hogy a felvilágosítást meg kell tagadni, ha az az előbbiekben ismertetett – Sajtótv. 3. § (1) bekezdésében foglalt – tilalmakba ütközik, illetőleg ha az állami, szolgálati, üzemi (üzleti) vagy magántitkot sért, és a titoktartási kötelezettség alól az arra jogosult szerv vagy személy nem adott felmentést.) Ezen túlmenően a sajtó részére felvilágosítást adó (nyilatkozó) személy a valóságnak megfelelő felvilágosítást köteles adni. A sajtó – az érdekeltek hozzájárulása nélkül is – tájékoztatást adhat az állami szervek, valamint ezek bizottságai nyilvános üléséről. (Sajtótv. 5. §.)
Úgy gondolom, nem vitatható, hogy a politikai nyilvánosság – és ezen belül a népképviseleti szervek működésének transzparenciája – minden jogállamban az egyik legfontosabb demokratikus kritérium. Előkérdésként eldöntendő azonban, hogy – a panaszban is bemutatotthoz hasonló esetekben – miként teljesítheti a sajtó tájékoztatási kötelezettségét, vagyis ez kizárólag történések teljes képi valóságának megmutatásával, vagy más módon valósítható-e meg. Álláspontom szerint erre a kérdésre elsősorban újságírás-szakmai válasz adható, azonban előfordulhatnak olyan – jelenleg extrémitásnak tűnő – helyzetek, melyeket a jog eszközeivel kell megválaszolni. Az esteleges visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében szükséges, hogy a sajtószabadság korlátairól is szóljak.
Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10) AB határozatában – utalva a 30/1992. (V. 26.) AB határozatára is – kimondta, hogy „a sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtóhelyreigazítás vagy a «nagy nyilvánosság» kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. … Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. … [A] … szabályozásnak ugyanakkor ki kell zárnia azt a lehetőséget, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az Alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az «államtól» és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Ez a tilalom a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is vonatkozik. Az «állami szervektől» való szabadság követelménye – a műsorok tartalmát illetően – a törvényhozással és a Kormánnyal szemben egyaránt fennáll. Mindkettő ki van téve a nyilvános kritikának és a társadalom azon keresztüli ellenőrzésének. Ezért egyiknek sem lehetnek eszközei a rádióban és televízióban közzétett vélemények tartalmi befolyásolására. Az Országgyűlés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a Kormányé. Ugyanez vonatkozik az önkormányzatokra, a pártokra és más társadalmi szervezetekre, érdekképviseletekre és csoportokra is.”
Az Alkotmánybíróság előbbi határozatában kifejtettekre is figyelemmel kimondható tehát, hogy mindaddig, amíg a sajtó meglévő információi felhasználásával, a rendelkezésére álló valamennyi kommunikációs csatorna közvetítésével – pl. a képi közlés mellett szóban, írásban, kiegészítő magyarázatként – szabadon és hitelesen tudja bemutatni a népképviseleti szervek működését, addig nem sérül a sajtószabadság joga. Úgy vélem azonban, hogy ez a megállapításom – annak érdekében, hogy a cenzúrától megfelelően és markánsan elhatárolhassuk a sajtószabadságot nem korlátozó egyéb eseteket – bővebb magyarázatra szorul. A cenzúra fogalma alatt a közlésre szánt vélemény tartalmának kötelező, előzetes közhatalmi ellenőrzéseként és a minősítés eredményeként a közlés megtiltásához való jogot értünk. (Ebben az értelemben használja a 20/1997. (III. 19.) AB határozat is.) A kialakult gyakorlat szerint a cenzúra fogalmával összefüggésben az Európai Emberi Jogi Bíróság szigorú vizsgálódási kötelessége is arra vonatkozik, hogy az előtte lévő konkrét ügyekben indokolható volt-e a közlés előzetes betiltása (vagyis indokolható volt-e a cenzúra) az Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. cikke szerint. A cenzúrával összefüggésben – eddigi gyakorlata szerint – nem vonja tehát a vizsgálata körébe azt az esetet, amikor a sajtószerv valamennyi (és teljeskörűen) birtokában lévő közérdekű adatot szabadon közölhet, és ebben semmilyen állami szerv semmilyen módon nem akadályozza meg előzetesen. A vizsgálatom alapjául szolgáló panasz esetében az adatvédelmi biztos megállapította, hogy „az Országgyűlés működésével összefüggő közérdekű adatok nyilvánosságát – megítélése szerint – a … jogszabályok, illetve a jogi előírás nélkül is követett gyakorlat (pl.: az internet útján való közvetítés) megfelelően biztosítják.”
Álláspontom szerint az Országgyűlési televízió közvetítések során a Parlamenti Stúdió (és semmilyen állami szerv) nem befolyásolja úgy a műsor tartalmát, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön, így megfelel a 37/1992. (VI. 10) AB határozatban összefoglalt követelményrendszernek.
Amikor a műsorszolgáltató bármilyen okból mozgóképpel nem tudja illusztrálni az általa bemutatni kívánt eseményt, állóképpel, feliratozással, illetőleg magyarázattal kiegészítheti a közlést, ami egyébként a televíziózásban bevett gyakorlat. (Ez nem pusztán lehetősége, hanem a pontos, kiegyensúlyozott és tárgyilagos tájékoztatás érdekében a Sajtótv.-ből és a Médiatv.-ből eredő kötelezettsége is valamennyi sajtószervnek.) 
Azok az esetek azonban, amikor állami, vagy önkormányzati szervek bármilyen módon – akár (a hatáskörömbe nem tartozó) közérdekű adatok nyilvánosságának megsértésével, akár másként – lehetetlenné, vagy aránytalanul nehézzé teszik egy, több, esetleg valamennyi sajtószerv részére a megfelelő tájékoztatást (így különösen, ha az állami szervtől nem, vagy a többi sajtószervhez képest aránytalan nehézségekkel jut ugyanazokhoz az információkhoz, illetve csak a valóságnak nem megfelelő információkhoz jut), már felvetik a sajtószabadsággal összefüggő alkotmányos visszásság fennállásának lehetőségét. Azonban ebben az esetben sem a cenzúra, hanem az állami és önkormányzati szervek – Sajtótv. 4. §-a szerinti – felvilágosítási kötelezettségének megsértése okozhatja a visszásságot.
A helyi önkormányzatok képviselőtestülete (közgyűlése) és bizottsági üléséről történő tudósítások esetében a fentiektől sok szempontból eltérő helyzetet tapasztalhatunk: nem mindenhol biztosított, hogy a nyilvános ülések teljes időtartamáról készült videofelvételekhez, folyamatos hangfelvételekhez, szavazási listákhoz – mivel nem mindenhol készülnek ilyenek – bárki szabadon hozzáférhessen. Ezekben az esetekben a testületi működés nyilvánosságához hozzá tartozik, sőt, annak fogalmi eleme, hogy a sajtószervek tudósításaikhoz szabadon felvételeket készítsenek, mert különben objektív akadályai lennének tájékoztatási kötelezettségüknek. Ez a kérdés azonban ismét az információs szabadság (közérdekű adatok nyilvánossága) körébe tartozik, melynek vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel.
Összefoglalva az előbbieket megállapítható tehát, hogy általában nem sérti a sajtószabadságot, ha a televíziós műsorszolgáltatók (más sajtószervnél a kérdés nem merül fel) nem tudják az ülésteremben történtek közül mozgóképpel (mind)azt bemutatni, amit szeretnének. Ilyen esetekben az a döntő kérdés, hogy mi szükséges a parlamenti munka transzparenciájához, vagyis elegendő információval rendelkez(het)nek-e a sajtó képviselői a parlamenti munkáról (a parlamenti napló, számítógépes szavazási listák, valamint a panaszban sérelmezett tv-felvételek felhasználásával), vagy nem, és ezért más eszközökre is szükségük van tájékoztatási feladatuk ellátásához. Az eltérő műszaki és infrastrukturális lehetőségek, körülmények és döntően a közérdekű adatokhoz való hozzáféréssel szoros összefüggés – melynek vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel – miatt a helyi önkormányzatok képviselőtestületi és bizottsági üléseiről történő tudósítások ettől eltérő megítélés alá eshetnek. 
Tekintettel arra, hogy alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem észleltem, további intézkedést nem tettem. Mivel azonban a teljes körű és tárgyilagos tájékoztatás demokratikus közvéleményünk kialakulásának alapfeltétele, – a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban kifejtettekre is figyelemmel – alkotmányos kötelességemnek tartom, hogy az egyes állami- és sajtószervek felkérése esetén a jövőben – mediátorként – ezen is munkálkodjak.

Budapest, 2004. november 26.

Takács Albert sk.