Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1990/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása
A panaszos a köztemetőt fenntartó települési önkormányzat jogértelmezését sérelmezve fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, és abban kérte az ombudsman segítségét, hogy közbelépésével akadályozza meg, hogy elhunyt édesanyja volt házastársa, aki az elhunyt nyughelye felett rendelkezni jogosult, édesanyja hamvait exhumáltassa.
Beadványt tevő arról számolt be, hogy elhunyt édesanyjának volt férje, aki a felett a sírhely felett, melyben édesanyja is nyugszik, rendelkezni jogosult, úgy határozott, hogy édesanyját exhumáltatja, és máshová temetteti. Panaszos ezt a szándékot méltatlannak és kegyeletsértőnek vélte, valamint sérelmezte azt is, hogy miután panaszával az önkormányzat jegyzőjéhez fordult, a jegyző is csak arról tájékoztatta, hogy a sírbolthelybe történő be- illetve kitemetéseket kezdeményezni, az oda temethető személyeket meghatározni csak a sírbolthely felett rendelkezési joggal bíró személy jogosult. Hivatkozással arra, hogy a volt férj az exhumálási eljárást elindíttatta, sürgős segítségemet kérte.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült az emberi méltósághoz fűződő jog sérelmének gyanúja, összefüggésben a kegyeleti jogokkal.
Vizsgálatom során megkerestem a települési önkormányzat jegyzőjét (a továbbiakban: jegyző), és az illetékes megyei Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatot (a továbbiakban: megyei ÁNTSZ), s mindkét helyen arról tájékoztattak, hogy a sírfelnyitási eljárás még nem indult meg. A rövid úton tett megkeresésemre adott válaszokkal egy időben Panaszos arról tájékoztatott, hogy sérelme időközben orvoslást nyert, a sírhely felett rendelkezni jogosult elállt exhumálási szándékától.
Tekintve azonban, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése lehetőséget nyújt az országgyűlési biztosnak saját hatáskörében is vizsgálatot indítani, a jelenlegi szabályozás, illetve annak hiánya a kegyeleti jogokkal összefüggő alkotmányos aggályok kivizsgálása céljából, az eredeti panasztól elvonatkoztatva saját hatáskörömben vizsgálatot indítottam.
Ennek során – hivatkozással Obtv. az 18. § (3) bekezdésére – az Országos Tisztifőorvosi Hivatal országos tisztifőorvosát (a továbbiakban: országos tisztifőorvos) kértem fel szakmai álláspontja kifejtésére.

Érintett alkotmányos jogok 
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. 

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről
19. § (2) Az eltemetés módjára és helyére nézve az elhunyt életében tett rendelkezése az irányadó, amennyiben ez nem ró az eltemettető személyére aránytalanul nagy terhet. (3) Az elhunyt életében tett rendelkezése hiányában az eltemetés módját és helyét az határozza meg, aki a temetésről gondoskodik, vagy arra köteles lenne, de a temetésről más szerv vagy személy úgy gondoskodik, mintha az elhunyt saját halottja volna.
20. § (1) A temetésről sorrendben a következők kötelesek gondoskodni: a) aki a temetést szerződésben vállalta; b) akit arra az elhunyt végrendelete kötelez; c) végintézkedés hiányában az elhunyt elhalálozása előtt vele együtt élő házastársa; d) az elhunyt egyéb közeli hozzátartozója [Ptk. 685. § b) pontja] a törvényes öröklés rendje szerint. (2) Ha temetésre kötelezett személy nincs, ismeretlen helyen tartózkodik, vagy a kötelezettségét nem teljesíti, a temetésről az elhalálozás helye szerint illetékes települési önkormányzat (fővárosban a kerületi önkormányzat) polgármestere - jogszabályban meghatározott határidőn belül - gondoskodik.

145/1999. (X. 1.) Kormányrendelet a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról
36. § (1) A holttest újratemetése vagy hamvasztása céljából történő sírnyitást a temetési hely felett rendelkezni jogosult vagy annak örököse kérheti az intézettől. A kérelemhez be kell mutatni: a) az eltemetett halott halotti anyakönyvi kivonatát; b) az öröklést igazoló okiratot. (2) A kérelemhez csatolni kell a halottvizsgálati bizonyítvány hiteles másolatát, illetőleg a 38. § (1) bekezdésében meghatározott hozzájárulást.
39. § Urnafülke, urnasírhely, urnasírbolt felnyitásához, továbbá hagyományos sírhelyre rátemetett urna kivételéhez az intézet engedélyére nincs szükség.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
85. § (1) A személyhez fűződő jogokat - a (2) és a (3) bekezdésben foglalt kivételekkel - csak személyesen lehet érvényesíteni. A korlátozottan cselekvőképes személy a személyhez fűződő jogai védelmében maga is felléphet. (3) Meghalt személy emlékének megsértése miatt bírósághoz fordulhat a hozzátartozó, továbbá az a személy, akit az elhunyt végrendeleti juttatásban részesített. Ha a meghalt személy (megszűnt jogi személy) jó hírnevét sértő magatartás közérdekbe ütközik, a személyhez fűződő jog érvényesítésére az ügyész is jogosult.
685. § E törvény alkalmazásában [...] b) közeli hozzátartozók: a házastárs, az egyeneságbeli rokon, az örökbefogadott, a mostoha- és neveltgyermek, az örökbefogadó-, a mostoha- és a nevelőszülő, valamint a testvér; hozzátartozó továbbá: az élettárs, az egyeneságbeli rokon házastársa, a jegyes, a házastárs egyeneságbeli rokona és testvére, valamint a testvér házastársa;

A megállapított tényállás
Az alapügyben az elsőként megkeresett jegyző szóban arról tájékoztatott, hogy – panaszos állításával ellentétben – az exhumálási eljárás még nem indult meg, valamint, hogy tudomása van a hozzátartozók közötti vitáról. Miután panaszos hozzá fordult, arra nézve adott tájékoztatást, hogy a hatályos jogszabályok értelmében a sírhely felett ki a rendelkezésre jogosult.
Rövid úton tett megkeresésemre a megyei ÁNTSZ is arról tájékoztatott, hogy arra a sírhelyre nézve, melyben panaszos édesanyja nyugodott, nem fordultak hozzájuk exhumálás engedélyezése iránti kérelemmel.
A fenti két válaszból, valamint Panaszos jelzéséből, hogy a sírhely felett rendelkezni jogosult elállt az exhumálási eljárás kezdeményezése iránti szándékától, megállapítottam, hogy haladéktalan beavatkozás nem szükséges. Mivel azonban továbbra is aggályosnak tartottam egyes alkotmányos alapjogok érvényesülését, – előzetesen felvázolt jogi álláspontomat kifejtve – megkerestem az országos tisztifőorvost, és szakmai álláspontja kifejtésére kértem fel.

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom elsősorban az exhumálási eljárást kérelmező személy és az elhunyt egyéb hozzátartozóinak ügyféli jogállására, a közigazgatási eljárás során számukra biztosított jogokra és kötelezettségekre, és az ezzel összefüggő hatósági magatartás megítélésére, valamint mindezeknek az alkotmányban foglalt alapjogokkal kapcsolatos összefüggésére irányult.
A hatályos jogszabályok értelmezésekor az vált számomra világossá, hogy az ÁNTSZ-nek egy exhumálási eljárás engedélyezése iránti kérelem befogadásakor és annak elintézése során nincs értesítési kötelezettsége a vérszerinti leszármazók irányába, amennyiben nem ők voltak az eltemettetők. A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 20. §-ában határozza meg a jogalkotó az elhunyt eltemetésére kötelezettek körét és állít fel sorrendiséget is közöttük. E rendelkezés alapján a temetésről sorrendben a következők kötelesek gondoskodni: aki a temetést szerződésben vállalta, ilyen személy hiányában az, akit arra az elhunyt végrendelete kötelez, ha ilyen sincs, akkor az elhunyt elhalálozása előtt vele együtt élő házastársa, ennek hiányában pedig az elhunyt egyéb közeli hozzátartozója a törvényes öröklés rendje szerint. A sorrend alapján az eltemetésről gondoskodni köteles személynek kell megválasztania az eltemetés módját és helyét is, természetesen figyelemmel az elhunyt végakaratára. Érthető, hogy amennyiben valamely sírhely felett rendelkezési joga van az eltemetésre kötelezettnek, és az oda való eltemetés nem ellenkezik az elhunyt még életében tett, eltemetésére vonatkozó kijelentésével, a kötelezett jogosult az elhunytat arra a sírhelyre temettetni.
Másik oldalról megközelítve a kérdést, ha valaki rendelkezési joggal bír egy sírhely felett, jogosult meghatározni azoknak a körét, akik oda temethetők.  A rendelkezési jog gyakorlása a temetési helyre helyezhető személyek körének meghatározására, síremlék, sírjel állítására és mindezek gondozására terjed ki. Természetesen rendelkezhet úgy, hogy valakit, akit oda temettek, utóbb máshová temessenek, de ezt csak korlátok között teheti meg. Egyrészt a sírnyitással kapcsolatos jogszabályi rendelkezésekre kell tekintettel lenni, másrészt pedig arra, hogy az áttemetés ne legyen kegyeletsértő. Ebben az esetben az újbóli temetésről is neki kell gondoskodnia, hiszen korábban is ő volt a temetésre kötelezett. Az újratemetésnél is fegyelembe kell vennie azt, hogy a temetés helyével, körülményeivel kapcsolatban mik voltak az elhunyt rendelkezései, hiszen ez az irányadó, ha az a temettetőre nem ró aránytalanul nagy terhet, ahogyan a Ttv. 19. §-a szabályozza.
A Ttv. végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) kormányrendelet (a továbbiakban: R.) 36. §-a szerint) a holttest újratemetése vagy hamvasztása céljából történő sírnyitást a temetési hely felett rendelkezni jogosult vagy annak örököse kérheti az intézettől. A kérelemhez több irat bemutatása is szükséges; ezek az elhunyt halotti anyakönyvi kivonata, illetve az öröklést igazoló okirat. Csatolandó még a halottvizsgálati bizonyítvány hiteles másolata, illetve rendkívüli halál esetén az illetékes rendőrhatóság hozzájárulása. A rendelkezések alapján megállapítható, hogy az ÁNTSZ-nek nincs értesítési kötelezettsége a vérszerinti leszármazók irányába, amennyiben nem ők voltak az eltemettetők, így azok ügyfél jogosultságot sem szerezhetnek az esetleges exhumálás engedélyezése iránti eljárásban. A hozzátartozó így elméletileg kerülhet olyan helyzetbe, hogy utóbb értesül csak halottja exhumálásáról, és az egyetlen fórum, ahol kegyeleti jogának érvényesítésre lehetősége nyílik, az a bíróság lesz, vélhetően jóval azt követően, hogy az exhumálás és az újratemetés már lezajlott.
Az országos tisztifőorvostól kapott tájékoztatás szerint az ÁNTSZ hivatalai az exhumálási engedély iránti kérelmek elbírálása során elsősorban a közegészségügyi- és környezet egészségügyi szempontok érvényesülését köteles szem előtt tartani. Sírnyitási kérelem esetén a kérelmezőt illetően csupán azt vizsgálják, hogy a sírhely felett rendelkezni jogosult fordult-e az ÁNTSZ-hez, ezen túl pedig azt, hogy rendelkezik-e a bemutatni előírt okiratokkal (halotti anyakönyvi kivonat, halottvizsgálati bizonyítvány hiteles másolata, rendkívüli halál esetén rendőrhatósági hozzájárulás a hamvasztáshoz és ha a temetési hely felett rendelkezni jogosult örököse nyújt be kérelmet, akkor az öröklést igazoló okirat.).
Az ÁNTSZ-számára benyújtandó okiratokból tehát csak a sírhely felett rendelkezni jogosult illetve örököse, valamint az eltemettető személye ismerhető meg, az okiratokból az elhunyt hozzátartozóinak, akiknek kegyeleti érzését sértheti az elhunyt más sírhelyre történő temetése – és ezért álláspontom szerint indokolt lenne ügyféli jogosítványokkal felruházni őket – személyére nem feltétlenül derül fény. Ez a szabályozás azonban nem veszi kellőképpen figyelembe az egyes hozzátartozók azon érdekét, hogy lehetőségük legyen tiltakozásukat kifejezni az elhunyt hozzátartozójuk áttemetését kezdeményező eltemettető ellen. „„Az ember halálával jogképessége, személyisége megszűnik. Tovább él azonban egyéniségének, tevékenységének hatása. A meghalt embernek a környezete, a társadalom tagjai tudatvilágában tovább élő hatását a jognak is védelmeznie kell mindaddig, amíg el nem enyészik.” Ennek a társadalmi elvárásnak tesz eleget a […] szabály, amikor a meghalt személy emlékének megóvásáról a hozzátartozók, illetve végrendeleti juttatásban részesítettek kegyeli jogának védelme útján gondoskodik. A kegyeleti jog tágabb értelemben mindenkit megillet, akinek emlékében az elhunyt él. A védelmezett érdekkör másik nagy csoportja azonban szorosan a halálhoz kapcsolódik és a végtisztesség megadását, a halott földi maradványainak tiszteletben tartását követeli meg. Így e sajátos személyhez fűződő jog megsértését jelenti a közfelfogás szerint méltatlan körülmények között lebonyolított temetés (BH1997. 525.), az eltemetett sírhantjának megszüntetése, fejfájának eltávolítása és a sírhelyére más személy temetése (BH1976. 311.), a síremlék eltávolítása még akkor is, ha a sírhely-használati jog jogosultja rendelkezett ekként (BH1981. 356.).”
Természetesen a jogosultak egy újabb körének az államigazgatási engedélyezési eljárásba történő ügyfélként való bevonása esetén is – amennyiben a személyes viszony az eltemettető és a további hozzátartozók között megromlott – a másodfokú határozattal egyet nem értő félnek biztosítani kell a bírói fórumhoz való fordulás, a közigazgatáson kívüli vitarendezés lehetőségét. Álláspontom szerint azonban ez a megoldás sokkal jobban megfelelne a jogorvoslathoz való jog maradéktalan érvényesülésének, valamint az emberi méltósághoz való joghoz kapcsolódó kegyeleti jogoknak, amelyekkel összefüggésben a jelenlegi helyzet visszásságot okoz. 
Az engedélyezési eljárás során ügyfélként szóba jöhető személyek meghatározása mindenképpen jogalkotói feladat, amelyre nézve jelentésem Kezdeményezés című részében ajánlást is teszek. Annak ellenére, hogy az emberi méltósághoz való alkotmányos alapjog – melynek része a kegyeleti jog is – védelmére valamennyi közigazgatási szerv kötelezett, az engedélyezési eljárás során ügyfélként szóba jöhető személyek felkutatása feladatának az engedélyezést végző ÁNTSZ-re történő telepítése aránytalanul nagy terhet róna az egyébként is elsődlegesen a közegészségügy megóvására hivatott szervezetre, valamint vélhetően indokolatlanul meghosszabbítaná az engedélyezési eljárást. Az országos tisztifőorvos véleményével egyetértve elegendőnek tartom a lehetséges érintettek közszemlére tétel útján történő értesítését úgy, hogy az exhumálási engedélyezési eljárás alá vont sírra, sírboltra, vagy a temető hirdetőtáblájára – határidő tűzésével – figyelemfelhívást helyezzenek el, a jogalkotó belátása szerint akár az engedélyezési kérelem befogadását követően azonnal, akár az első fokú engedélyező határozat meghozatalát követően.
Szakmai álláspontja kifejtésekor az országos tisztifőorvos felvetette, hogy diszkriminatív lehet a temetés módja szerinti megkülönböztetés a kegyeleti jogok érvényesülés szempontjából. Az ÁNTSZ feladatkörének jellege – közegészségügy és környezet egészségügy – indokolja, hogy nem minősül sírnyitásnak a koporsós temetésre használt sírhelyek urna elhelyezése céljából történő megnyitása, valamint hogy az urnafülke, urnasírhely, urnasírbolt felnyitásához, valamint hagyományos sírhelyre rátemetett urna kivételéhez sem kell engedély. Ezek esetében azonban a fent vizsgált kegyeleti jogok érvényesülésének elősegítése hasonlóképpen felmerül. Azt a szabályozási megoldást, amely temetkezési típusonként eltérően határozza meg, hogy szükséges-e hatósági engedély a sírnyitáshoz vagy sem, nem tartom hátrányosan megkülönböztetőnek, hiszen a temetési módok közötti különbség olyannyira számottevő, hogy azok alapján jól meghúzható a határ, hogy melyeknél indokolt a közegészségügyért felelős hatóság eljárásba történő bevonása és melyeknél nem. A hátrányos megkülönböztetést tiltó alkotmányos joggal összefüggésben tehát visszásság hiányát állapítom meg, hozzátéve azonban, hogy a hozzátartozók kegyeleti jogának érvényesülését tekintve elvárható, hogy temetési módonként ne legyen különbség a hozzátartozók jogosítványait illetően.

Kezdeményezés
A jelentésemben feltárt visszásság orvoslása érdekében felkérem a Miniszterelnöki Hivatalt Vezető Minisztert, hogy járjon közben a  temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtására kiadott 145/1999. (X. 1.) Kormányrendelet jelentésemben foglaltak szerinti módosítása és a Polgári Törvénykönyv rendelkezéseivel való összhangba hozatala érdekében, vagy amennyiben más jogszabály módosítását vagy kiegészítését látja indokoltnak, koordinálja az ezzel kapcsolatos jogalkotási teendőket.

Budapest. 2005. március 10.

Lenkovics Barnabás sk.