Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1755/2004. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH 1759/2004. 1872/2004. 2196/2004. 2547/2004. 2620/2004. 3306/2004.)

Előadó: dr. Harsányi Ágnes
Az eljárás megindulása
Több panaszos sérelmezte, hogy a 2003. évi adóbevallásában a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja.) 36/A. § (3) bekezdése alapján a Sulinet programként megismert, az oktatásban résztvevők egyes kiadásainak kedvezményeként megjelölt adókedvezményt nem érvényesíthette a nevelőszülő, valamint az árva gyermek gyámja.
Volt olyan panaszos is, aki szerint a Sulinet programot ismertető tájékoztató, a Sulinet Expressz Kalauz, adókedvezményre jogosultként határozta meg a szülő mellett az eltartót is, de a vásárlást követően, az APEH által az adóév végén kiadott tájékoztatóban, valamint a személyi jövedelemadó-bevallás kitöltési útmutatójában a házastárs, élettárs gyermekére tekintettel kizárta a kedvezmény érvényesíthetőségét.
Az OBH 1872/2004., 2196/2004., 2547/2004., 3306/2004. számra iktatott panaszok előterjesztői pedig nehezményezték, hogy a szóban forgó szabályozás hátrányos megkülönböztetést eredményez a szülők és az egyéb családi juttatásra jogosult személyek között, valamint fokozza a gyermekek esélyei közötti különbségeket.

A megállapított tényállás
A beadványok tartalma, az oktatási miniszter, a pénzügyminiszter és az APEH elnökhelyettesének megkeresésemre adott tájékoztatása alapján az alábbiakat állapítottam meg. A panaszosok a problémával a Sulinet Programirodához, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz (a továbbiakban: APEH) és a Pénzügyminisztériumhoz fordultak.
Az APEH és a Pénzügyminisztérium a panaszosoknak és a megkeresésemre írt tájékoztatásaikban kifejtették, hogy a jogszabály értelmében az adókedvezményre csak a gyermek jogi értelemben vett szülei, azaz a vér szerinti és örökbefogadó szülő lehetnek jogosultak. A Pénzügyminisztérium okfejtése szerint a szülő-gyermek fogalmat a magyar jogi szabályozás nem határozza meg, és az adókedvezményre való jogosultság megállapításakor nem lehet figyelembe venni azt, hogy a jog a közös háztartásban élő házastárs, gyám, nevelőszülő-gyermek viszonyára bizonyos élethelyzetekben szabályozást ad. A Pénzügyminisztérium álláspontja szerint az adókedvezmény a számítógépes kultúra terjedését segíti elő, azonban a jogalkotó az adóbevételek biztosítása érdekében a kedvezmény érvényesítésére jogosultak körét behatárolta. A Pénzügyminisztérium a jogosultak körének leszűkítését azzal indokolta, hogy a jogalkotó preferenciája optimálisan a jogosultak személyes példáján keresztül érhető el. 
Ezt a jogértelmezést tartalmazza az APEH 2003. december 18-án a tárgyban közzétett tájékoztatója, valamint a 2003. évi adóbevallás útmutatója. Az APEH elnökhelyettesének tájékoztatása szerint a tájékoztatót a Pénzügyminisztériummal az egységes jogalkalmazás érdekében tartott egyeztetés elhúzódása miatt tudták csak decemberben kiadni.
A Sulinet Programiroda és az oktatási miniszter véleménye szerint a szabályozás célja az volt, hogy az oktatásban résztvevők minél szélesebb köre vehesse igénybe az adókedvezményt, ezért a gyermeket saját háztartásban ténylegesen eltartó személyek is – a családjogban a vér szerinti szülőkön kívül a nevelő-, a mostoha- és az örökbefogadó szülők számára előírt tartási kötelezettséget figyelembe véve – a kedvezmény jogosultjai lehetnek. Az Oktatási Minisztérium a kibocsátott APEH-tájékoztató alapján a felmerülő jogviták elkerülése érdekében módosította a Sulinet Expressz Kalauzt. Az oktatási miniszter – tájékoztatása szerint – a jogszabály szövegezésének hiányosságára, következetlen fogalomhasználatára tekintettel kezdeményezte a pénzügyminiszternél a hibás gyakorlat felülvizsgálatát.
A Pénzügyminisztérium előterjesztése alapján, az adókedvezménnyel kapcsolatos visszajelzésekre, gyakorlati tapasztalatokra tekintettel, az Szja. 2004. évi XXVII. törvénnyel történt módosítása következtében 2004. július 1-jétől (az ezt követően megszerzett jövedelem vonatkozásában) az adókedvezményt – csupán a kedvezmény mértékére meghatározott korlát beemelésével – bármely magánszemély igénybe veheti.

A vizsgált alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (Szja.)
A Szja. 2004. június 30-ig hatályos rendelkezései
36/A. § (3) A pedagógus, az oktató, a hallgató, a felnőttképzésben részt vevő magánszemély, valamint az a magánszemély, akinek gyermeke nappali rendszerű iskolai oktatásban vagy a felsőoktatásról szóló törvényben felsorolt felsőoktatási intézményben hitelesített iskolai rendszerű első alapképzésben vesz részt, az összevont adóalap adóját csökkentheti az adóévben általa számítógép, számítástechnikai eszköz megszerzésére (vásárlására, bérletére, lízingelésére) fordított összeggel, ha a megszerzés a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztérium vagy az Oktatási Minisztérium által kiírt pályázat keretében történik. Az adókedvezmény alapját és összegét a vételárat, a bérleti díjat, illetve a lízingdíjat tartalmazó, a magánszemély nevére kiállított számla bizonyítja.
A Szja. 2004. július 1-jétől hatályos rendelkezései
36/A. § (3) A magánszemély az összevont adóalap adóját csökkentheti az adóévben általa számítógép, számítástechnikai eszköz megszerzésére (ide nem értve a lízing, a részletvétel, a bérlet vagy más hasonló szerződés keretében történő szerzést) fordított kiadás 50 százalékával, de legfeljebb évi 60 ezer forinttal. Az adókedvezményre olyan eszköz megszerzése jogosít, amelyet a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztérium és az Oktatási Minisztérium által kiírt pályázat keretében kiválasztott szállítók, valamint az e szállítók által a pályázatnak megfelelően bevont közreműködők értékesítenek, és amely eszköz szerepel a pályázatba bevont eszközöknek a pályázatot kiíró által elektronikus formában nyilvánosan meghirdetett listáján. A kedvezmény alapját és összegét az eszköz forgalmazója (a szállító, a közreműködő) által kiállított igazolás bizonyítja.
40.§ (6) A családi kedvezmény érvényesítésére jogosult az a magánszemély, aki a családok támogatásáról szóló törvény szerint családi pótlékra jogosult, továbbá a várandós nő és vele közös háztartásban élő házastársa. Nem jogosult azonban a családi kedvezmény érvényesítésére az a magánszemély, aki a családi pótlékot mint vagyonkezelői joggal felruházott gyám, illetőleg mint vagyonkezelő eseti gondnok a gyermekotthonban, a javítóintézetben nevelt vagy a büntetés-végrehajtási intézetben lévő, gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló gyermekre (személyre) tekintettel kapja, valamint a szociális intézmény vezetője, ha a családi pótlékot az intézményben elhelyezett gyermekre (személyre) tekintettel kapja.

A házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (Csjt.)
51. § (1) Az örökbefogadott mind az örökbefogadóval, mind annak rokonaival szemben az örökbefogadó gyermekének jogállásába lép.
62. § (1) A házastárs köteles háztartásában eltartani a vele együtt élő házastársának olyan, tartásra szoruló kiskorú gyermekét (mostohagyermek), akit házastársa az ő beleegyezésével hozott a közös háztartásba. A tartási kötelezettség mindkét házastársat egysorban terheli.
70. § A kiskorú gyermek szülői felügyelet vagy gyámság alatt áll.
71. § (2) A szülői felügyelet a kiskorú gyermek gondozásának, nevelésének, vagyona kezelésének, valamint törvényes képviseletének jogát és kötelességét, továbbá a gyámnevezésnek és a gyámságból való kizárásnak jogát foglalja magában.
75. § (1) A szülői felügyelet körében a szülők kötelessége, hogy a gyermeket gondozzák, tartsák, a gyermek testi, értelmi és erkölcsi fejlődését elősegítsék.
93. § Az a kiskorú, aki nem áll szülői felügyelet alatt, gyámság alá tartozik.
101. § (1) Törvény eltérő rendelkezése hiányában a gyám a gyámsága alatt állónak gondozója, vagyonának kezelője és törvényes képviselője.
102. § Ha a törvény mást nem rendel, a szülői felügyeletet gyakorló szülő jogaira és kötelességeire vonatkozó rendelkezések megfelelően irányadók a gyám jogaira és kötelességeire is.

A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (Cst.)
7. § (1) a./ Családi pótlékra jogosult (…) a vér szerinti, az örökbe fogadó szülő, a szülővel együtt élő házastárs (a továbbiakban együtt: szülő), a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám.

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv.
55. § (1) A nevelőszülő - a működtető által elkészített egyéni gondozási-nevelési terv alapján - a saját háztartásában nyújt teljes körű ellátást az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermeknek, valamint az utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttnek. Ennek érdekében különösen
a) elősegíti a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, személyisége kibontakozását,
b) elősegíti - a működtető támogatásával - a gyermek vér szerinti családjába való visszakerülését és ennek érdekében együttműködik a családdal, vagy ha ez nem lehetséges, illetve ez nem áll a gyermek érdekében, örökbefogadó családnál történő elhelyezését,
c) elősegíti a gyermek vallási vagy lelkiismereti meggyőződésének szabad megválasztását, kinyilvánítását, gyakorlását, hit- és vallásoktatásban való részvételét,
d) felkészíti a gyermeket az önálló életvezetésre, alapvető személyes ügyeinek intézésére,
e) segítséget nyújt a fiatal felnőtt önálló életvezetéséhez, társadalmi beilleszkedéséhez, hozzátartozóival való kapcsolattartásához.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.)
4. § c./ A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.)
27. § (2) Az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező.

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során abból indultam ki, hogy az Alkotmánybíróság a Strasbourgi Emberi Jogi Bíróság gyakorlatával megegyezően 1097/B/1993. AB határozatában kifejtette, hogy a család alkotmányos védelme nemcsak a házasságon alapuló családra, hanem a szociológiai értelemben vett családi életre is vonatkozik. Az Alkotmánybíróság 995/B/1990. AB határozatában kijelentette, hogy a kiskorú gyermek alkotmányos jogvédelmének biztosítása – a családon belül – a jog mindenek felett álló érdekének szem előtt tartását jelenti. Ennek az alkotmányos elvnek érvényesülnie kell mind a törvényhozásban, mind pedig a jogalkalmazásban.
Az Alkotmánybíróság – 857/B/1994. AB határozata alapján – az Alkotmány 70/A.§-ban foglalt, a hátrányos megkülönböztetés tilalma rendelkezését 1992-ben már az egész jogrendszerre kiterjesztve értelmezte. Eszerint „a nem alapjogokat érintő, bármely más szempont szerinti megkülönböztetés is alkotmányellenes, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Ha a megkülönböztetés önkényes és indokolatlan, vagyis nincs ésszerű oka, akkor sérti az emberi méltósághoz való jogot, mert az ilyen esetekben bizonyosan nem kezelték az érintetteket egyenlő méltóságú személyként, s nem értékelték mindegyikük szempontjait hasonló figyelemmel és méltányossággal.” 
Az Alkotmánybíróság 61/1992.(XI. 20.) AB határozatában rögzítette azt is, hogy az Alkotmány 70/I.§-ban foglalt közteherviselési kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga.
A számítástechnikai eszközök megszerzéséhez kapcsolódó adókedvezmény érvényesítése nem jelent alanyi jogosultságot, azonban a hátrányos megkülönböztetés tilalma – a fent kifejtettekkel összefüggésben – ennek igénybevételére is kiterjed.
A vizsgálat során figyelembe vettem azt is, hogy a Csjt. és a Gyvtv. rendelkezései tartalmában igen hasonló jogokat és kötelességeket határoznak meg a vér szerinti, az örökbefogadó, a mostoha-, a nevelőszülő és a gyám számára.
A jogalkotó a hasonló tartalommal rendelkező jogviszonyokat figyelembe véve a gyermekre tekintettel biztosított juttatások, kedvezmények szabályozásánál (így pl. a Szja. családi adókedvezményre vonatkozó rendelkezéseinél, a Cst. családi pótlékra vonatkozó rendelkezéseinél) azonos jogállást biztosít a vér szerinti, az örökbefogadó, a mostoha-, a nevelőszülő és a gyám számára.
A Pénzügyminisztérium a részemre adott tájékoztatásában a vér szerinti, valamint az örökbefogadó, a mostoha-, a nevelőszülő és a gyám között az adókedvezmény szempontjából alkalmazott különbségtételt a Szja. 36/A. § (3) bekezdésének és a családjogi rendelkezések formális értelmezése alapján, nem a mögöttes jogviszonyrendszerek tartalmi értelmezésével indokolta, a jogosultak megszorító meghatározásával az érintettek szempontjait nem hasonló figyelemmel és méltányossággal értékelte, ezért a különbségtételnek nincs ésszerű indoka.
Megállapítottam, hogy a Pénzügyminisztérium jogértelmezése az Alkotmánybíróság és a Strasbourgi Emberi Jogi Bíróság családok védelméről alkotott egységes álláspontjával ellentétes és a számítástechnikai eszközök megszerzéséhez kapcsolódó adókedvezmény igénybevételénél a szülő-gyermek viszonylatban a családi kötelék szerint tett megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, ezért az az Alkotmány 70/A.§-ába ütköző negatív diszkriminációt eredményezett.
Az Alkotmánybíróság 60/1992.(XI. 7.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes. A jogi iránymutatások rendeltetése, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását, anélkül azonban, hogy a jogalkotás szerepét átvennék. Ezek az iránymutatások esetenként a jogi aktus szerepét töltik be, vagyis túllépik a rendeltetésük határait és ténylegesen jogszabályi tartalommal rendelkeznek, a jogszabályok elé helyezkedve lerontják azok érvényesülését.
Megállapítottam, hogy az APEH,  a Pénzügyminisztérium és az Oktatási Minisztérium tájékoztatóikban a törvényalkotás keretébe tartozó szabályozási tárgykörben fogalmazott meg további szabályokat, amelyeket a jogalkalmazó, az adózók jogszabályként – kötelező jelleggel – vettek figyelembe és ezáltal az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okoztak.   
Az Alkotmánybíróság 9/1992.(I. 30.) AB határozata értelmében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye magában foglalja, hogy a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek rendelkezései pontosak, világosan, egyértelműen megfogalmazottak, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek, vagyis egymással összhangban álljanak.
Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozata szerint a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.
A számítástechnikai eszközök megszerzéséhez a Szja. 36/A. § (3) bekezdésében biztosított adókedvezményre való jogosultság értelmezésében két minisztérium, a Pénzügyminisztérium és az Oktatási Minisztérium vett részt. A minisztériumok jogszabály-értelmezése egymásnak ellentmondó eredményre vezetett (a Pénzügyminisztérium szerint az adókedvezményre csak a gyermek jogi értelemben vett szülei, azaz a vér szerinti és örökbefogadó szülő lehetnek jogosultak, az Oktatási Minisztérium szerint a gyermeket saját háztartásban ténylegesen eltartó személyek is jogosultak a kedvezményre).
A fentiek alapján megállapítottam, hogy az a normaszöveg, amelynek értelmezésében két minisztérium vesz részt, már önmagában nem tesz eleget a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalmi követelménynek. Ezen felül a pénzügyminiszter és az oktatási miniszter eltérő, egymásnak ellentmondó jogértelmezése is jogbizonytalanságot okozott, amely a pontatlan, precizitást nélkülöző jogszabályszöveg megfogalmazására vezethető vissza.
Összefoglalásul megállapítottam, hogy a Szja. 36/A.§ (3) bekezdése alapján történt, egymásnak ellentmondó, a törvényalkotás tárgykörébe tartozó jogértelmezések alapján megvalósult jogalkalmazás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének részét képező tisztességes eljáráshoz, az Alkotmány 15. és 67. § (1) bekezdésében biztosított család védelméhez, valamint az Alkotmány 70/A. §-ban foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmához való alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot eredményezett.
Az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság az Szja. 2004. június 30-ig hatályos 36/A. § (3) bekezdésének nem egyértelmű rendelkezésére vezethető vissza. A 2004. évi XVII. törvény rendelkezéseinek hatályba lépésével az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot a törvényalkotó orvosolta, ezért jogalkotással kapcsolatos javaslatot az ügyben nem tettem.
A jogbiztonság elvéből azonban az következik, hogy lezárt jogviszonyokat sem jogszabállyal, sem jogszabály hatályon kívül helyezésével nem lehet alkotmányosan megváltoztatni. Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozata szerint az anyagi igazságosság jogállami követelménye a jogbiztonságot szolgáló intézményeken és garanciákon belül maradva valósulhat meg, továbbá az anyagi igazságosság érvényesülésére az Alkotmány nem biztosít (és nem biztosíthat) alanyi jogot. Ebből következően a konkrét ügyekben, a panaszosok és az adóhatóság a törvény módosításakor lezárt jogviszonyára tekintettel, a panasz az országgyűlési biztos által orvosolhatatlan, ezért a vizsgálatot – az országgyűlési biztos intézkedése nélkül – lezártam.

Budapest, 2005. június 8.

Takács Albert sk.