Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1611/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A panaszos Budapest Főváros XVIII. kerület Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) örökbefogadással kapcsolatos elhúzódó eljárását kifogásolta. Sérelmezte az ügyintéző vele szemben használt hangnemét, az örökbefogadási eljárásról és a benyújtandó dokumentumokról adott téves szóbeli tájékoztatását. Sérelmezte továbbá, hogy a gyámhivatal-vezető az eljárás megindulásakor – a szükséges dokumentumok hiánya miatt – csak a panaszos határozott fellépésének köszönhetően vett fel vele jegyzőkönyvet. A panaszos állítása szerint az örökbefogadást engedélyező határozat 2003. október 20-ai jogerőre emelkedése után beadványa benyújtásáig (2004. február 5.) a gyámhivatal nem rendelkezett a gyermek családi pótlékának kezeléséről.  Az eljárás elhúzódása miatt a panaszos felesége csak 2003 decemberétől igényelhette a gyermekgondozási díjat, akkortól tudott a gyermekkel otthon maradni. 2003 szeptembere és decembere között a gyermek gondozását a panaszos testvére vállalta.
A panaszos végül kifogásolta, hogy Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal  Gyámhivatalának (a továbbiakban: fővárosi gyámhivatal) vezetője az első fokú gyámhivatal eljárását panaszoló beadványukat nem kellő körültekintéssel, az ügyintézési határidőt túllépve vizsgálta ki.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban alkotmányos jogok sérelmének gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Annak során megbízott munkatársam a titkos örökbefogadás dokumentumait áttanulmányozta, az ügyintézőt meghallgatta. 

A megállapított tényállás
A Pikler Intézet 2003. április 29-én kelt levelében tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy a jelen ügyben érintett gyermek és jövendő örökbefogadó szülei barátkozása megkezdődött. Egyben javasolták, hogy a gyermeket június 24-étől helyezzék ki a leendő örökbefogadó szülőkhöz kötelező gondozásra. 
Ezt követően a panaszos és az ügyintéző telefonon beszélték meg, hogy az eljárás megindítása érdekében ügyfélfogadási időben, vagy előre megbeszélt időben az örökbefogadók jelenjenek meg a gyámhivatalban.
A panaszos és felesége 2003. június 6-án kérték a gyermek gondozásba való kihelyezését.
Június 16-án az örökbefogadók ismét megjelentek a gyámhivatalban és a gyermek számára még egy utónév anyakönyvezésének engedélyezését kérték. Az ügyintéző szerint ekkor a panaszost és feleségét szóban tájékoztatta arról, hogy nem biztos, hogy a június 24-ei  kihelyezés realizálható. 
Június 18-án az ügyintéző megkérte a gyermek születési anyakönyvi kivonatát és megkapta a Pikler Intézet orvosának véleményét arról, hogy a gyermek egészséges, testi és szellemi fejlődése korának megfelelő.
Június 24-én a gyámhivatal Budapest Főváros Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálata (a továbbiakban: TEGYESZ) – munkatársai területi beosztásának megfelelően  a XVIII. kerületben eseti gondnokként kirendelhető jogász munkatársát  rendelte ki a gyermek képviseletére.
Június 26-án a gyámhivatal hivatalosan kérte az örökbefogadó szülők házassági és születési anyakönyvi kivonatát. A gyámhivatal július 15-én rendelkezett a gyermek gondozásba való kihelyezéséről. Az örökbefogadók július 21-én – a kötelező 30 napos gondozásra – hazavitték a gyermeket.
Közben a panaszos a fővárosi gyámhivatalnál sérelmezte az első fokon eljáró hatóság eljárását. A panasz kivizsgálásához a fővárosi gyámhivatal július 8-án az első fokú hatóságtól a teljes iratanyag megküldését kérte.
A panaszos július 7-én a XVIII. kerületi jegyzőnél is sérelmezte a gyámhivatal eljárását. A jegyzőnek július 14-én sikerült felvennie telefonon a kapcsolatot az eseti gondnokkal, aki a gyermek kihelyezéséhez a hozzájárulását még aznap faxon elküldte.
A gyámhivatal a felettes szerv által kért iratanyagot július 18-án postázta. A hivatal vezetője tagadta a panaszos állításának valóságtartamát, közölte, hogy az eseti gondnokot naponként keresték telefonon, de nyári szabadsága miatt utolérhetetlen volt. A gyermek gondozásba kihelyezéséről a határozat tervezetet már július 4-én elkészítette az ügyintéző, csak az eseti gondnok hozzájáruló nyilatkozatára várnak. A feljegyzésbe az is szerepelt, hogy az örökbefogadó szülők elfoglaltsága miatt – hosszas egyeztetés után – az ügyintéző csak munkaideje után tudott lakásukon környezettanulmányt készíteni.
A fővárosi gyámhivatal vezetője július 31-i keltezésű levelében tájékoztatta a panaszost arról, hogy az iratanyag áttanulmányozása után felügyeleti intézkedésre okot adó szabálytalanságot nem tapasztalt. A panaszos – beadványa szerint – a választ augusztus 11-én kapta meg. A fővárosi gyámhivatal vezetője a gyámhivatal vezetőjének küldött átiratában javasolta a hivatalvezetőnek, hogy munkatársai nyári szabadságának tervezésénél legyen figyelemmel az ügyintézési határidők betartására. Felhívta a hivatalvezető figyelmét arra is, hogy az örökbefogadók nem csatolták be az alkalmasságukat igazoló pszichológiai véleményt, az örökbefogadás engedélyezése előtt pótolják azt.
A TEGYESZ családgondozója augusztus 19-én kelt levelében tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy a gyermek jövendő örökbefogadó szüleinél jól fejlődik, támogatja az örökbefogadás engedélyezését.
Augusztus 27-én kelt határozatával a gyámhivatal az eljárást 30 nappal meghosszabbította.
Szeptember 3-án az ügyintéző a IX. kerületi anyakönyvvezetőtől bekérte a gyermek születési anyakönyvi kivonatát, továbbá írásban felkérte a szülőket, hogy a gyámhivatalban nyilatkozzanak arról, fenntartják-e örökbefogadási szándékukat.
Szeptember 12-én a panaszos és felesége jegyzőkönyvi nyilatkozatban kérték a gyermek örökbefogadásának engedélyezését.
Szeptember 17-ei keltezéssel a IX. kerületi anyakönyvvezető postázta a gyermek születési anyakönyvi kivonatát.
A gyámhivatal szeptember 22-én kelt határozatával engedélyezte a gyermek örökbefogadását.
Október 13-án az örökbefogadók kérték a határozat jogerősítését. Kérelmüknek a gyámhivatal október 20-án eleget tett.
A gyámhivatal december 12-én végszámadásra szólította fel a vagyonkezelő eseti gondnokot. Az eseti gondnok végszámadását 2004. január 2-án nyújtotta be, azt a gyámhivatal január 22-én fogadta el.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
22. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a közigazgatási szerv arra kötelezheti, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg; erre a közigazgatási szerv határnapot vagy határidőt jelöl meg. Az ügyfél nem kötelezhető megjelenésre az általa kezdeményezett eljárásban.
25. § Ha az ügyfél a 22. § (1) bekezdése alapján nem idézhető, vagy a közigazgatási szerv az ügyfél megidézését nem tartja szükségesnek, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról azzal a tájékoztatással értesíteni, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet, de megjelenése nem kötelező.

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról
48. § (1) Az örökbefogadást a gyámhatóság engedélyezi. (2) Az engedély megadásához a felek egyetértő kérelmét tartalmazó nyilatkozat, továbbá a gyermek szüleinek, valamint a házasságban élő örökbefogadó házastársának hozzájárulása szükséges. A szülő a hozzájáruló nyilatkozatát - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel - nem vonhatja vissza, és erre őt figyelmeztetni kell. Az érdekeltek hozzájárulását követően az örökbe fogadni szándékozó személy a gyermeket legalább egy hónapig gondozza. Az örökbefogadás csak ezen gondozást követően engedélyezhető.
59. § (2) A cselekvőképtelen fél helyett az örökbefogadással kapcsolatos jognyilatkozatokat törvényes képviselője teheti meg.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Hatályos: 2003. 07. 01 - 12. 31.)
40. § (1) Az örökbefogadás engedélyezése iránti eljárás az örökbefogadni szándékozó személy és a gyermek, illetve törvényes képviselője egyetértő, kölcsönös kérelmére indul. (2) A gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló gyermeket - a Gyvt. 87. §-ának (2) bekezdésére tekintettel - az örökbefogadási eljárás alatt eseti gondnok képviseli, aki jogosult a gyermek nevében az örökbefogadás engedélyezése iránti kérelem benyújtására. Az eseti gondnok kirendeléséről az örökbefogadási eljárást lefolytató gyámhivatal hivatalból rendelkezik, az örökbefogadni szándékozó személynek az örökbefogadás engedélyezése iránti kérelme előterjesztését követően. (3) A gyámhivatal az örökbefogadás engedélyezéséről az erre irányuló kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül dönt, kivéve, ha az elrendelt kötelező gondozási idő az 1 hónapot meghaladja. Ez utóbbi esetben a gondozási idő lejártát követő 30 napon belül kell a döntést meghozni.
41. § (1) A gyermek gondozásba történő kihelyezése érdekében az örökbefogadni szándékozó személy köteles az örökbefogadás engedélyezése iránti kérelem benyújtásakor becsatolni: a) az alkalmasságát tanúsító jogerős gyámhivatali határozatot, bc) az alkalmasságot alátámasztó pszichológiai véleményt, bd) a háziorvosi igazolást az egészségi állapotról. (2) A gyermek gondozásba történő kihelyezése előtt a gyámhivatal: a) az örökbefogadni szándékozó személynél környezettanulmányt végez, b) beszerzi a háziorvosi, szakorvosi igazolást a gyermek egészségi állapotáról, fejlődését befolyásoló betegségekről, valamint a 3 évesnél idősebb gyermek esetén a személyiségére vonatkozó szakvéleményt, (3) Az örökbefogadni szándékozó személy az örökbefogadás engedélyezése előtt köteles becsatolni: a) a születési és a házassági anyakönyvi kivonatát, b) a jövedelmi viszonyairól szóló igazolást. (5) A gyermek örökbefogadásának engedélyezése előtt a gyámhivatal beszerzi:a) a gyermek 3 hónapnál nem régebben kiállított születési anyakönyvi másolatát, f) a háziorvosi vagy szakorvosi igazolást az örökbefogadni szándékozó személy egészségi állapotáról, amennyiben ezt az örökbefogadási eljárás során indokoltnak tartja.
42. § (1) A gyámhivatal az eljárás során köteles meghallgatni: a) az örökbe fogadni szándékozó személyt, d) a törvényes képviselőt, illetve az örökbefogadási eljárásban a gyermeket, képviselő eseti gondnokot, (2) Az (1) bekezdés d) pontja szerinti törvényes képviselő, a hivatásos gyám, a gyermekotthon vezetője, a nevelőszülő vagy a gyermekvédelmi szakszolgálat eseti gondnoka nyilatkozatukat írásban is előterjeszthetik.
45. § (1) A gyámhivatal a 41. § (1)-(2) bekezdésében felsorolt iratok, illetve az örökbefogadni szándékozó személy és a gyermek szülőjének - gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló gyermek esetén a gyermekvédelmi szakszolgálat javaslata és az eseti gondnok - kérelme alapján 15 napon belül dönt a kötelező gondozásba történő kihelyezésről. (3) A gyámhivatal az örökbefogadás engedélyezése előtt az örökbefogadni szándékozó személy lakóhelye szerinti gyermekjóléti szolgálat, illetve gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló gyermek esetén a gyermekvédelmi szakszolgálat javaslata alapján meggyőződik a gyermeknek - a Csjt. 48. §-ának (2) bekezdésében meghatározott kötelező gondozási idő alatti - családba történő beilleszkedéséről.
160. § (1) A gyámhivatal által kirendelt, vagyonkezelésre jogosult gyámnak, gondnoknak a vagyonkezelői joga megszűnésekor, illetve a hagyatéki eljárás jogerős befejezését követően a vagyon állagára vonatkozó számadást (végszámadást) kell haladéktalanul előterjeszteni. A végszámadás a korábban felvett leltáron, illetve benyújtott számadásokon alapul.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Hatályos: 2003. 01. 01 - től)
160. § (1) A gyámhivatal által kirendelt, vagyonkezelésre jogosult gyám, gondnok a vagyonkezelői joga megszűnésekor, illetve a hagyatéki eljárás jogerős befejezését követően három munkanapon belül a vagyon állagára vonatkozó számadást (végszámadást) terjeszt elő. A végszámadás a korábban felvett leltáron, illetve benyújtott számadásokon alapul.

A vizsgálat megállapításai
A fővárosi gyámhivatal eljárásával kapcsolatban megállapítottam, hogy a panaszos az első fokon eljáró hatóság eljárását még annak ügyintézési határidején belül sérelmezte. A másodfokú hatóság a beadvány kézhezvétele után az első fokon eljáró gyámhivataltól az iratanyagot bekérte, azokat áttanulmányozta és tájékozatta a panaszost arról, hogy felügyeleti intézkedés megtételére nem lát okot. A fővárosi gyámhivatal vezetője a gyámhivatal vezetőjének figyelmét felhívta a hiányosság pótlására. A panaszos 2003. június 26-ai keltezésű beadványára a gyámhivatal július 31-i keltezéssel válaszolt. A fővárosi gyámhivatal válasza még akkor sem tekinthető késedelmesnek, ha azt a panaszos augusztus 11-én vette át.
Megállapítottam, hogy Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala eljárása a jogszabályoknak megfelelt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem okozott.
Az örökbefogadás engedélyezése iránti eljárás a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyer.) alapján az örökbefogadni szándékozó személy és a gyermek, illetve törvényes képviselője egyetértő, kölcsönös kérelmére indul. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szerint az ügyfél – az általa kezdeményezett eljárásban – nem kötelezhető megjelenésre. Az ügyintéző tehát a panaszost az Áe. alapján nem idézhette. Az eljárást a panaszosnak kellett kezdeményeznie, erre a Pikler Intézet 2003. április 29-ei a gyermek kihelyezésére vonatkozó javaslatát követően nyílt lehetősége. Az eljárás – a vonatkozó jogszabálynak megfelelően – a panaszos kezdeményezésére június 6-án indult. 
A vonatkozó jogszabályok szerint a gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló gyermeket az örökbefogadási eljárás alatt eseti gondnoknak kell képviselnie. Az eseti gondnok kirendeléséről a gyámhivatalnak hivatalból – az örökbefogadni szándékozó személyeknek az örökbefogadás engedélyezése iránti kérelme előterjesztését követően – kell rendelkeznie, az nem mellőzhető. A gyámhivatal a kérelem benyújtása után 18 nappal rendelt a gyermek képviseletére eseti gondnokot. A TEGYESZ XVIII. kerületben kirendelhető gondnoka ekkor éppen szabadságát töltötte, ezért a gyermek gondozásba való kihelyezéséhez csak július 14-én tudta  megadni a hozzájárulását. A gyermek június 21-én került az örökbefogadók háztartásába. 
Álláspontom szerint a gyermek a gondozó intézmény által javasoltnál későbbi időpontban való kihelyezésének oka az eseti gondnok késedelmes kirendelése, továbbá az volt, hogy a TEGYESZ és a gyámhivatal nem egyeztette a kirendelhető eseti gondnok szabadságolását. A gyermeket gondozó intézmény az örökbefogadókhoz való kihelyezés időpontjára tett javaslata a gyámhivatalra nézve ugyan nem kötelező, de az addig gyermekvédelmi intézményben élő gyermek érdeke mindenképpen azt kívánta volna, hogy – a barátkozási időt követően – minél hamarabb örökbefogadó szülei gondozásába kerüljön. 
Megállapítottam, hogy a gyermek gondozásba való késedelmes kihelyezése a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okozott, továbbá a gyermek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez való joga sérelmének közvetlen veszélyét keletkeztette.
A gyámhivatalnak az örökbefogadás engedélyezéséről az erre irányuló kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül kell döntést hoznia, kivéve, ha az elrendelt kötelező gondozási idő az egy hónapot meghaladja. Ez utóbbi esetben a gondozási idő lejártát követő 30 napon belül kell döntést hoznia. A TEGYESZ családgondozója a kötelező 30 napos gondozási idő letelte előtt – augusztus 19-én – írásban tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy a gyermek az örökbefogadó családba beilleszkedett, az örökbefogadás engedélyezhető. A kötelező gondozási idő meghosszabbítására a családgondozói vélemény alapján nem volt szükség. 
A gyámhivatal rendelkezésére álló 60 napos ügyintézési határidő 2003. augusztus 4-én járt le. A gyámhivatal vezetője az eljárását augusztus 27-én kelt határozatával hosszabbította meg 30 nappal. Az eljárás meghosszabbításáról döntő határozatot legkésőbb az eredeti határidő utolsó napján – augusztus 4-én – kellett volna meghoznia, meghosszabbított elintézési határidő ekkor szeptember 3-án járt volna le.
Az ügyintéző június közepén kérte a gyermek születési, továbbá az örökbefogadók születési és házassági anyakönyvi kivonatát, rendelkezésére állt a szülők jövedelmi igazolása is. Az örökbefogadók örökbefogadási szándékukat fenntartó nyilatkozatát, továbbá a gyermeket képviselő eseti gondnoknak az örökbefogadás engedélyezésére vonatkozó kérelmét – a 30 napos gondozási idő leteltét követően – a gyámhivatal rövid úton beszerezhette volna. Ebben az esetben törvényes határidőn belül meghosszabbított – szeptember 3-án lejáró – ügyintézési határidőn belül dönthetett volna a gyermek örökbeadásáról. A jogerős határozat birtokában az örökbefogadó anya korábban igényelhette volna a gyedet, folyamatosan otthon maradhatott volna a gyermekkel, amire az addig intézményes keretek között nevelkedő gyermeknek – elsősorban az anya-gyermek kapcsolat mielőbbi kialakulása érdekében – fokozott szüksége lett volna. 
Az örökbefogadási eljárásokban különös jelentősége van a határidők betartásának. Egyrészről az örökbefogadni szándékozókat általában hosszú – sokszor több éves várakozás után – értesítik arról, hogy örökbefogadási szándékuk realizálható, megkezdhetik az ismerkedést a gyermekkel. Természetes, ha hosszú várakozás után a jövendő örökbefogadók minél hamarabb otthonukban kívánják gondozni a gyermeket, szeretnék, ha az örökbefogadást engedélyező határozat minél hamarabb jogerős legyen. A gyermek érdeke is azt kívánja, hogy a lehető legrövidebb időn belül jövendő családjába kerüljön. A vizsgált esetben a gyámhivatal elintézési határidő meghosszabbítására nyitva álló határidőt túllépte.
Ezért – figyelemmel a gyermek mindenekfelett álló érdekére is – megállapítottam, hogy az elintézési határidő túllépése a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelménye, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő, továbbá a gyermeki jogok sérelmét okozta.
 Végül megállapítottam, hogy az eseti gondnok – felszólításra – vagyonkezelői joga megszűnését követő több mint három hónap múlva nyújtotta be a gyermek vagyonáról a végszámadását. A végszámadást a gyámhivatal a gyermek örökbefogadása után négy hónappal fogadta el. A késedelmes eljárás ismételten a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben okozott visszásságot.
Az ügyintéző személyes meghallgatása során, a gyámhivatal-vezető pedig a fővárosi gyámhivatalnak a panaszos elsőfokú hatóság eljárását sérelmező beadványára adott válaszlevelében cáfolta a panaszos azon állításait, amelyek az ügyintéző hangnemére, a tájékoztatás hiányosságára és a jegyzőkönyv felvételének megtagadására vonatkoztak.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak, a hivatalvezető és az ügyintéző állításai egymásnak ellentmondtak, a panasz ezen részében nem állapítottam meg alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
A jogsértések elkerülése, továbbá az ügyintézés folyamatossága érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem:
I. Budapest Főváros XVIII. kerület Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala vezetőjénél, hogy a jövőben fokozottan ügyeljen – tekintettel azok garanciális jelentőségére – az adott eljárásra vonatkozó jogszabályban meghatározott határidők betartására.
II. Budapest Főváros Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálatának igazgatójánál:
a) A jövőben az eseti gondnokok szabadságának időpontjáról tájékoztassa a gyámhivatalok vezetőit, illetőleg tájékoztassa a hivatalvezetőket az eseti gondnokot helyettesítő személy adatairól.
b) Hívja fel az intézményben dolgozó eseti gondnokok figyelmét arra, hogy végszámadásukat a hatályos jogi szabályozás szerinti határidőben nyújtsák be a gyámhivatalhoz.

Budapest, 2004. július 20.

Takács Albert sk.