Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1559/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindítása
A salgótarjáni Százszorszép Óvoda (Salgótarján, Május 1. út 49.) szülői munkaközössége 2004. február 2–án kelt panaszában azt sérelmezte, hogy Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala anélkül intézkedik az óvoda bezárásáról, hogy az érdekelt szülői közösség véleményét erről kikérte volna. 
Miután a panaszban leírtak az állampolgárok alkotmányos jogaival összefüggő visszásságra utaltak, az ügyben vizsgálatot indítottam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján. Iratokat és információt kértem a város polgármesterétől, továbbá megkerestem a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy tájékoztasson a törvényességi ellenőrzési jogkörében folytatott esetleges eljárásáról.

A megállapított tényállás
Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlése 2003 júniusában fogadta el a módosított Közoktatási–Feladatellátási Intézményhálózat–működtetési és Fejlesztési Tervét. Ebben szerepelt, hogy 2004. január 31–ig át kell tekinteni az óvodai ellátáshoz szükséges épületállományt (területi ellátottságot, lefedettséget figyelembe véve) az óvodai kapacitások tekintetében, miután a gyermeklétszám csökkenése miatt hat óvodai csoport szünetel, összesen 125 az üres férőhely. (2004 februárjában már 10 óvodai csoport szünetelt.) Ezt a tervet az óvodavezetők munkaközössége és a szülői munkaközösségek is véleményezték. 
A közgyűlés 2003 novemberében rendelkezett a 2004. évi költségvetési koncepcióhoz kapcsolódóan megjelenő hiány megszüntetéséről. E határozat végrehajtására készült el 2004. január 30–án a közgyűlés számára az az írásos előterjesztés (Intézkedési terv), amely 5. pontjában javasolta a Százszorszép tagóvoda 2004. július 1–jével történő megszüntetését. Az óvoda alkalmazotti, illetve szülői közösségével február 2–án és 4–én folytattak megbeszélést a polgármester, az alpolgármester és a Polgármesteri Hivatal illetékes munkatársai. A Polgármesteri Hivatal február 5–én kérte a szülői választmány írásos véleményét a megszüntetéssel kapcsolatban. Február 10–én az önkormányzat Oktatási, Kulturális és Sportbizottsága tárgyalt az óvodamegszüntetési javaslatról. Az ülésen a szülői közösség vezetője is részt vett, átadta a közösség írásos véleményét, amelynek ismertetését a közgyűlésen az egyik bizottsági tag vállalta. Ebben – az óvodamegszüntetés ellen felhozott érvek után – a szülők kifogásolták, hogy az ügyben megkérdezésük nélkül dönt az önkormányzat, és a közgyűlés elé terjesztett óvodai felvételi körzet beosztásban a Százszorszép óvoda már nem is szerepel.
A közgyűlés február 12–én tárgyalta a 2004. évi költségvetést, a már említett intézkedési tervet, valamint a város általános iskoláiba, tagóvodáiba való beiratkozás rendjét. A szülői közösség képviselője az ülésen részt vett, érveinek, véleményének elmondására időkorlát nélkül szót kapott. A közgyűlés az Intézkedési tervet elfogadta, ezzel a tagóvoda megszüntetéséről is határozott, de egyúttal előírta a szükséges egyeztetések lefolytatását, az átalakítás szakmai előkészítését. (12/2004. (II.12.) Öh.sz.hat.)
Az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV) Regionális Igazgatósága által ajánlottak közül felkért közoktatási szakértő véleményét a Nógrád Megyei Közgyűlésnek elküldték. A közgyűlés illetékes bizottsága nem emelt kifogást a tervezett óvodabezárás ellen (14/2004. (III.16.) Műv.Biz.hat.). 

A közgyűlés 2004. március 26–án döntött a városi Óvodai Igazgatóság Alapító Okiratának módosításáról úgy, hogy 2004. július 1–jei hatállyal a Százszorszép tagóvoda megszűnik (32/2004. (III.26.) Öh.sz.hat.). Ezen a közgyűlésen is részt vett és felszólalt az óvoda szülői szervezetének képviselője. 
Az önkormányzat fenntartásában működő Óvodai Igazgatóság 14 tagóvodájával – a Százszorszép óvoda megszüntetése után 13–mal – gondoskodik a gyermekek óvodai ellátásáról. Az óvodaigazgató felel a tagóvodák pedagógiai munkájáért, ellenőrzési és minőségirányítási rendszeréért. A nevelési program minden tagóvoda számára ugyanazon elvárásokat és feladatokat tartalmazza. A polgármester tájékoztatása szerint a belvárosi óvodákban a szünetelő csoportok kijelölésénél nem a szülői érdektelenség volt a meghatározó, hanem az óvodáskorú népesség egyenletes eloszlása, a csoportok fajlagos költségeinek csökkentése. 
A Százszorszép tagóvodából a gyermekek áthelyezésére a város valamennyi óvodája rendelkezésre állt. A tagóvodákba a beiratkozások a szülők kérését figyelembe véve történtek úgy, hogy az egyes csoportok és óvodapedagógusaik, dajkáik együtt maradhattak az új helyeken (3 csoport a Napsugár, 1 csoport a Mesekert és 1 csoport a Pitypang óvodában). 
A Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal a Százszorszép tagóvoda megszüntetésével kapcsolatos döntés törvényességi ellenőrzése során nem észlelt olyan jogszabálysértést, amely miatt észrevételt kellett volna tennie. Ugyanakkor a hivatal vezetője 2004. május 14–én jelzéssel élt a város polgármesteréhez, mert a Nógrád Megyei Közgyűlés nyilatkozata (szakvéleménye) nem a törvényben előírt kérdésekre vonatkozott, a közoktatási szakértő véleménye pedig alig foglalkozott a konkrét helyzet elemzésével, ezáltal a következtetései nem voltak eléggé megalapozottak. Ezeket a problémákat az előkészítés során észlelni kellett volna, és kérni a szükséges pontosítást, kiegészítést. Miután azonban ez a pontosítás a vélemények tartalmát – a végső következtetéseket illetően – nem változtatná meg, a hivatalvezető nem indítványozta az eljárás megismétlését. Kifogásolta a hivatalvezető az írásos testületi előterjesztés hiányosságát is. 

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye és az ebből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az ifjúság, a gyermek védelemhez való joga: 
Alkotmány 16. § "A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
Alkotmány 67. § „(1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”
A művelődéshez való jog: 
Alkotmány 70/F. § „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.”

A jogszabályi háttér
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.)

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok korábban hivatalban volt országgyűlési biztosa több esetben vizsgált iskolabezárás miatt érkezett panaszt, és magam is foglalkoztam ilyen üggyel. Ennek során megállapítottuk, hogy a művelődéshez való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását az önkormányzatok útján valósítja meg azáltal, hogy biztosítja – többek között – az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. Az önkormányzat mint fenntartó – a jogszabályok keretei között – nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. A közszolgáltatás megvalósítására hozott döntéseit az országgyűlési biztos is kizárólag törvényességi és alkotmányossági okból vizsgálhatja felül, célszerűségi szempontból felülbírálni azokat egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga. Az országosan tapasztalható oktatási–nevelési intézmény átszervezés, összevonás vagy megszüntetés gazdasági és demográfiai okok természetes következménye, és önmagában nem tekinthető jogellenes magatartásnak egy intézmény megszüntetése, ha az alapító betartja az arra vonatkozó garanciális szabályokat. (OBH 3279/2000., 6231/2000., 2547/2001.) 
Az OBH 5843/2003. számú jelentésemben azt is megállapítottam, hogy egy település lakossága számára a gyermekek oktatási feltételei kiemelkedő fontosságúak, ugyanakkor a körülmények változása, a folyamatos szolgáltatás miatt az intézményrendszer megváltoztatása, szűkítése olykor elkerülhetetlen. Ez pedig az érintettek körében (az intézmény dolgozói, tanulói és szüleik) bizonyos sérelmet mindig okoz. A szülők és gyermekek jogainak védelmét ebben az esetben egyrészt egy kötelező eljárási szabály, a véleményük beszerzése jelenti, másrészt az a törvényi követelmény, hogy az oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon kell gondoskodni olymódon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, szülőnek ne jelentsen aránytalan terhet (Kt. 88. § (6) bek.).
A település közoktatási intézményrendszerének meghatározása és fenntartása az önkormányzat, a képviselő–testület joga és felelőssége, és ennek során valamennyi gyermek (tanuló) oktatására, nevelésére tekintettel kell lennie. Az e körben hozott döntések éppen ezért sokoldalú vizsgálat eredményeként alakulnak ki, végrehajtásuk összetett feladat (a gyermekek, pedagógusok, alkalmazottak elhelyezése, épület hasznosítása). Az ombudsmannak nem feladata, és joga sincs hozzá, hogy megítélje, melyik az optimális döntés. (Miért azt az óvodát, iskolát szüntetik meg, amely teljes kihasználtsággal, gazdaságosan működik, és nem a másikat?) Ezzel szemben azt vizsgálja, hogy egy adott megoldás a gyermekek és szüleik számára milyen következménnyel jár, az megfelel–e az alkotmányos követelményeknek, az új helyzetben érvényesülnek–e az állampolgári, gyermeki jogok. (OBH 5843/2003.)
A Kt. módosítása (2003: LXI. tv.) nyomán a törvény 4. §–ának (7) bekezdése összefoglalóan is rögzíti azokat az alapvető elveket, amelyek az intézményfenntartó önkormányzatok számára is irányadók a számos körülmény mérlegelését kívánó döntéseikhez. A gyermek mindenekfelett álló érdekét kell figyelembe venni, ami azt jelenti, hogy az oktatási–nevelési szolgáltatás megfelelő színvonalú legyen, igénybevétele ne jelentsen aránytalan terhet, de tekintettel kell lenni a többi, gyermek, tanuló érdekeire és a rendelkezésre álló lehetőségekre is. (OBH 5843/2003.)
Az előbbi megállapításokat általában az iskolák átszervezésére, megszüntetésére vonatkozó vizsgálataim során tettem, de irányadók az óvodákat érintő önkormányzati eljárásokra is, mert a Kt. szerint ezek éppúgy nevelési–oktatási intézmények, mint az iskolák, és az óvodai ellátás biztosítása is a települési önkormányzat feladata (Ötv. 8. § (4) bek.). Az óvodás gyermekek esetén a gyermek védelemhez, gondoskodáshoz való joga az elsődleges a művelődéshez való jog érvényesüléséhez képest.
A Százszorszép tagóvoda megszüntetése nem sérti azt a törvényi előírást, hogy a gyermekek neveléséről továbbra is megfelelő színvonalon kell gondoskodni. Ez a szabály értelemszerűen nem a változatlanságot jelenti, hanem az óvodai nevelés jogszabályban előírt feltételeinek és a meglévő pedagógiai szolgáltatásoknak a biztosítását (Kt. 121. § (1) bek. 22. pont). A megszűnő óvodából a gyermekek más óvodákba járhatnak, amelyekben az említett feltételek megvannak, és ezen túlmenően az egyes csoportok együtt – nevelőikkel – helyezhetők át. Az új óvodába járás a szülőknek, gyermekeknek nem jelent aránytalan terhet, mert az óvodák a megszűnő óvoda közelében vannak. E mellett az óvodások nagy része, 85 %-a nem a lakókörzetből jár a Százszorszép óvodába, hanem a szülők munkahelye van a körzetben. Ezért a lakóhelyről az óvodába járás egyébként is nagyobb távolságot jelent, amihez képest az új óvoda helye nem okoz további megközelítési problémát. 
Az intézmény megszüntetésére vonatkozó eljárás tekintetében félreértést okozott, hogy a közgyűlés elé készült 2004. január 30–i előterjesztés – Intézkedési terv – határozati javaslatának megfogalmazása mintegy végleges, befejezett döntést tartalmazta az óvoda megszüntetését. A szülők ezért gondolták úgy, hogy esélyük sincs ennek a „döntésnek” a befolyásolására, és ezért kérték 2004. február 2–i panaszukban sürgősséggel az ombudsmani eljárást. A közgyűlés február 12–i határozata azonban a Kt. eljárási rendjében „szándéknyilatkozatnak” minősül. A fenntartó önkormányzat közgyűlése az intézményeire vonatkozó átalakítási, megszüntetési szándékát is csak határozatban tudja kinyilvánítani, mert testületi szerv ezt másként nem teheti. (A döntés, a szándék kinyilvánítása nem a polgármester vagy a polgármesteri hivatal hatásköre, hanem a közgyűlésé. A szülők körében ez éppúgy gyakori félreértés, mint az, hogy a szándék kinyilvánítását az intézményt megszüntető döntésnek vélik.) A határozati javaslat és a határozat ugyan rendelkezett a szükséges további eljárásról (egyeztetés, szakmai előkészítés), de a határozat szövege, első mondata valóban a véglegességre utalt. Ez hiba volt, bizonytalanságot okozott az eljárás menetében, legalábbis a közgyűlés február 12–i üléséig, ahol az előkészítés teljes folyamatát ismertette a polgármesteri hivatal irodavezetője. A napirendi pont előkészítői tudták, hogy a Kt.-ben előírt véleményezési eljárás (Kt. 88. § (6) bek., 102. § (3) bek.) nélkül jogszerű döntést a megszüntetésről nem lehet hozni. A véleményezési eljárás funkciója ugyanis éppen az, hogy a döntéskor minden olyan szempontot figyelembe vehessenek a döntéshozók, amely szükséges a további megfelelő szolgáltatás biztosításához és az érintettek aránytalan sérelmének elkerüléséhez. 
A vélemények kikérése a Kt. szerint megtörtént. A közgyűlést előkészítő bizottsági ülésen, majd a közgyűlésen a szülői szervezet képviselői véleményüket kifejtették, és arra az előterjesztők részletesen válaszoltak, a vitában a közgyűlés tagjai, a képviselők, polgármester, alpolgármester is felsorakoztatták érveiket. A Kt.-ben előírt szakvélemények beszerzése után a közgyűlés ismét érdemben tárgyalta az óvodamegszüntetés napirendet, és azt követően határozott, hozott végleges döntést a Százszorszép tagóvodáról. 
Az óvodamegszüntetés tárgyában a közgyűlés elé került írásos előterjesztések hiányosak voltak. Az eljárást megindító 2004. január 30–i előterjesztésben – az Intézkedési tervben – semmilyen indok nem olvasható arról, hogy miért éppen a Százszorszép óvoda megszüntetését javasolják. Ez csak az előterjesztés szóbeli kiegészítéséből és így a jegyzőkönyvből tudható meg. (A szülői szervezettel szintén szóban ismertették az indokokat, a szülők ezekkel szemben közölték írásban az érveiket.) Az eljárást lezáró március 26–i határozatot a közgyűlés az Óvodai Igazgatóság alapító okiratának módosítására készült előterjesztés alapján hozta meg. Ebben az előterjesztésben már rögzítették az indokok egy részét (jelentősen csökkent gyermeklétszám, költségvetési megtakarítás), de az egyeztetések során közölt és a szülői szervezet által vitatott érvek, valamint az ezekkel kapcsolatos ellenérvek az előterjesztésben nem jelentek meg. Utal az írásos előterjesztés a Kt. szerint beszerzett szakvéleményekre, de lényegüket nem ismerteti. Ugyanakkor helyes, hogy tájékoztatást ad arról, miként, mely tagóvodákba kerülhetnek át az óvodások a megszűnő tagintézményből. 
Több hasonló panasz vizsgálata során (ld. az OBH 2408/2004. sz. jelentést) állapítottam meg, hogy a döntést hozó testület részére készült írásos előterjesztésben ismertetni kell a véleményezésre jogosultak álláspontját a tervezett döntésről, továbbá a végleges javaslat kialakításakor azt, hogy a véleményből mit fogadtak el, mit nem, és miért. A fenntartó véleménybeszerzési kötelezettsége ugyanis a véleményezők oldaláról jog, és nem formális jog. Azt ugyan nem jelenti, hogy a véleménynek érvényesülnie kell (ez egyetértési, illetőleg negatív megfogalmazásban vétójogot jelentene), de azt igen, hogy érdemben kell foglalkozni vele, és ez annyit tesz, hogy az ellenérveket közölni kell. Az adott esetben ez a hiányosság érdemi jogsérelmet nem okozott, miután az egyeztetés szóban többször is megtörtént. De ahhoz, hogy a véleményt nyilvánítók pontosan ismerhessék az ügy, a döntés alapjául szolgáló tényállás elemeit, valós összefüggéseit, ezek írásbeli rögzítése a testületi előterjesztésben nem mellőzhető. Elmaradása rendszerint sérti az előterjesztésre vonatkozó önkormányzati szabályozást, továbbá a törvényességi felügyelet gyakorlását is nehezíti. A közigazgatási hivatal vezetője az írásbeli előterjesztés hiányosságára helyesen hívta fel a polgármester figyelmét. 
A szülői munkaközösségnek a véleményezési jogot érintő egyéb sérelmeivel kapcsolatban megállapítottam, hogy a közgyűlés 2004. február 12–i ülésén a napirendi pont előterjesztői részletesen ismertették a döntéselőkészítés folyamatát. A polgármesteri hivatal irodavezetője elmondta azt is, hogy a beíratási körzetek változásáról a közgyűlés csak az óvodamegszüntetés napirendi pont után fog tárgyalni. A két napirend valóban összefügg, de nyilvánvaló, ha a közgyűlés a véleményezési eljárás után úgy dönt, hogy a Százszorszép tagóvoda tovább fog működni, akkor az óvodai beíratást, elhelyezést ehhez lehet igazítani. Ugyancsak a közgyűlési jegyzőkönyvből állapítható meg, hogy a szülői közösség a véleményezéshez szükséges hivatalos iratokhoz, adatokhoz hozzáfért, és a szóba jöhető tagóvodákat megnézhették. (Februári panaszukban még azt is sérelmezték, hogy erre nem volt lehetőségük.) A szülői közösség véleménynyilvánítási jogával kapcsolatban azt a kifogást nem vizsgáltam, hogy az alpolgármester sajtótájékoztatóján a szülők miért nem vehettek részt, továbbá, hogy a polgármesteri hivatal február 2–i tájékoztatóján a szülői szervezet milyen módon képviselhette magát. Erre részben hatásköröm nincs, részben a véleménynyilvánítási jog érvényesülésével nem függ össze.
A közigazgatási hivatal vezetője helyesen észlelte, hogy egyrészt a közoktatási szakértői vélemény nem a szükséges konkrétsággal elemezte a tervezett intézménymegszüntetést, másrészt, hogy a megyei önkormányzat szakvéleménye is hiányos volt. A szakértői vélemény szerepe ebben az eljárásban az, hogy szakmai ismereteivel, a tervezett döntést követően kialakuló helyzet konkrét szakmai elemzésével a közoktatási szakértő segítse a megyei önkormányzatot szakvéleményének kialakításában, a települési, városi önkormányzatot a megalapozott döntésében, továbbá hogy az ügyben közvetlenül érdekelt szülők számára éppen a szakmai színvonal megfelelősége kérdésében adjon független szakértőként eligazítást. E funkciókra tekintettel csupán az általános elvek, a jogi szabályozás ismertetése a szakértői véleményben nem elegendő, még akkor sem, ha ehhez társulnak a fenntartó által rendelkezésre bocsátott számadatok is. 
A megyei önkormányzat véleménye nem a Kt.-ben előírtakra vonatkozott, amely szerint arról kell nyilatkoznia, hogy a települési önkormányzat az adott tevékenységről továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik úgy, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, szülőnek nem jelent aránytalan terhet (Kt. 88. § (6) bek.). Ezzel szemben a szakvélemény azt közli, hogy az óvoda bezárása nem ellentétes a megyei fejlesztési tervvel, az önkormányzat az óvodai nevelés lehetőségét továbbra is biztosítja. Az aránytalan teher kérdésében a szakvélemény nem foglal állást, csupán egy olyan deklarációt rögzít ezzel kapcsolatban, amely a törvényben foglalt követelményen túlmegy. Mindezeket a megállapításokat a hivatalvezető a polgármesterrel közölte, a megyei közgyűlés elnökével azonban nem, pedig a jogszerű eljárásról a jövőben neki kell gondoskodnia. 

Összegezve
A salgótarjáni Százszorszép óvoda megszüntetése miatt nem állapítható meg a szülők vagy a gyermekek alkotmányos jogaival (gyermekek védelemhez, művelődéshez való joga) összefüggő visszásság, mert a fenntartó az óvodai szolgáltatást továbbra is megfelelő színvonalon biztosítja úgy, hogy annak igénybevétele nem jelent aránytalan terhet a gyermekekre és szüleikre.
A jogbiztonság követelményével, illetőleg a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben azonban visszásságot okozott, hogy a közgyűlés az intézmény megszüntetésének szándékát határozatában megszüntető döntésként fogalmazta meg, továbbá hogy a döntés előkészítése során beszerzett véleményeket, ezen belül a szülői szervezet kifogásait és az ezekkel kapcsolatos álláspontot a napirend írásos előterjesztése nem tartalmazta. Ez utóbbi annak ellenére megállapítható, hogy a szóbeli tárgyaláskor a közgyűlés résztvevői mindezeket megismerhették. 
A jogbiztonság követelményének, a tisztességes eljáráshoz való jognak a sérelmét jelentette az is, hogy a megyei önkormányzat szakvéleménye, illetőleg a közoktatási szakértő véleménye hiányos volt. 

Kezdeményezés
A vizsgálat megállapításai alapján az Obtv. 21. § (1) bekezdése szerint kezdeményezem 
- Salgótarján Megyei Jogú Város polgármesterénél, gondoskodjon arról, hogy a jövőben a véleményezési jog gyakorlásához kapcsolódó garanciák maradéktalanul megvalósuljanak;
- a Nógrád Megyei Közgyűlés elnökénél, hogy a közoktatási intézmények átszervezésével, megszüntetésével kapcsolatos szakvélemény kiadásakor a Kt. 88. § (6) bekezdése szerint járjanak el, és ha a közoktatási szakértő véleménye a törvényben meghatározott kérdés megválaszolásához nem ad konkrét információkat, akkor tegyenek intézkedést a hiány pótlására.
Kérem a polgármestert és a közgyűlés elnökét, hogy kezdeményezésemre állásfoglalását 30 napon belül szíveskedjen közölni. 
Felhívom a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét arra, hogy a megyei közgyűlés döntésével kapcsolatos észrevételét a jövőben a megyei közgyűlés elnökével is közölje. 

Budapest, 2004. szeptember 27.

Takács Albert sk.