Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1510/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
A vizsgálat megindulása
A panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához intézett beadványában azt sérelmezte, hogy a szomszédja magatartása miatt birtokvédelmet kényszerült kérni az önkormányzattól. Véleménye szerint szomszédja nem nyugszik bele a két ingatlan között fennálló telekhatárokba, ezért megbontotta a kerítést, állatait a panaszos ingatlanára telepítette, ott építőanyagot helyezett el. A panaszos szerint a maglódi önkormányzat jegyzője a beadványa előterjesztését követően nem tett érdemi intézkedést. Sérelmesnek tartotta azt is, hogy építési engedély iránti kérelmét az építési hatóság elutasította, a fellebbezésére pedig nem kapott választ. 
A panasz alapján vizsgálatot indítottam, és tájékoztatást kértem Maglód nagyközség önkormányzatának jegyzőjétől. 

A megállapított tényállás 
A panaszbeadványban foglaltak, a maglódi jegyző tájékoztatása, valamint az általa megküldött iratok alapján az alábbiakat állapítottam meg.
A jegyző először 2002-ben döntött a panaszos birtokvédelmi kérelméről, 2002. december 16-án kelt határozatában a kérelmet elutasította. A határozat indokolása szerint az eljárás során megtartott helyszíni szemle a beadványban ismertetett sérelmeket nem igazolta. Nem tapasztalta a hatóság, hogy bárki a panaszos ingatlanát használatba vette volna, a kerítés állapotával kapcsolatban megállapítást nyert, hogy az a panaszolt szomszéd oldaláról meg van erősítve, a panaszos kerítése helyenként valóban megrongálódott, de „valószínűsíthető, hogy az időmúlás következtében beállott állagrongálódásról van szó”. Mindezek alapján a jegyző megállapította, hogy „a panasz tárgyává tett magatartás a lefolytatott eljárás során nem nyert bizonyítást”, ezért a kérelmet elutasította. 
A panaszos 2003. augusztus 1-én kelt beadványában ismételten birtokvédelmet kért. Beadványában előadta, hogy szomszédja jogtalanul használja az ingatlanát, a panaszos ingatlanára rendszeresen szemetet dob át, növényeit megmérgezi. A jegyző az eljárásban 2003. augusztus 12-én tartott helyszíni szemlét, valamint a feleket külön-külön meghallgatta. Szeptember 22-én kelt határozatával a beadványt – részben hatáskör hiánya, részben megalapozatlanság miatt – elutasította.
A panaszos 2002. október 28-én kelt beadványában kért elvi építési engedélyt maglódi ingatlanára. Az engedély iránti kérelmét a jegyző, mint építésügyi hatóság 2002. december 9-én kelt határozatában elutasította. A panaszos ezt megfellebbezte, fellebbezését a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Építésügyi Főosztálya 2003. augusztus 4-én kelt és augusztus 11-én kijavított határozatával elutasította. A másodfokú határozatot a panaszos 2003. szeptember 3-án átvette.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól 
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
(2) A jogszabályban meghatározott esetben az eljárás megindításáról az ügyfelet értesíteni kell, a nagyszámú érdekeltet érintő eljárás megindítását pedig közhírré kell tenni.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
(2) Az ügyfél kérelmére indult eljárásban - jogszabályban meghatározott esetben - a kérelemnek helyt adó határozathoz fűződő jogkövetkezményeket kell alkalmazni akkor is, ha a közigazgatási szerv az előírt határidőn belül a kérelem teljesítését nem tagadta meg.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
34. § (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el.
(5) Az építésügyi hatósági ügyekben másodfokon a területileg illetékes megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal jár el.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálatom során egyrészt áttekintettem a maglódi jegyző birtokvédelmi (1.), valamint építésügyi és a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal építésügyi (2.) eljárásait.

1. A lefolytatott két birtokvédelmi eljárás kapcsán megállapítottam, hogy a panaszos kérelmeinek kivizsgálása az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseinek megfelelt. A hatóság a beadvány tartalmának megismerése, helyszíni szemle megtartása, valamint a felek meghallgatását követően alakította ki jogi álláspontját. Ezzel eleget tett az Áe. azon rendelkezésének, mely kimondja, hogy „a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni (26. § (1) bekezdés).
A meghozott határozat úgyszintén megfelel az Áe. előírásainak, amely 43. §-ában részletesen rögzíti, hogy mely elemeket kell az államigazgatási határozatnak tartalmaznia. A határozatok mindezeket tartalmazták. Így mindkét határozat tartalmazta a jogorvoslati jogra történő kioktatást, azaz panaszos figyelmét felhívta arra, hogy a határozat ellen államigazgatási úton nem tud jogorvoslattal élni, hanem bíróság előtt tudja a döntést megtámadni. A panaszos keresetindítási jogával egyik birtokvédelmi határozattal szemben sem élt.
Megállapítom azonban, hogy a 2003-ban lefolytatott eljárás során a jegyző túllépte az Áe.-ben megállapított eljárási határidőt. A törvény ugyanis kimondja, hogy a kérelem előterjesztésétől számított 30 napon belül kell meghoznia a hatóságnak az érdemi határozatot (15. § (1) bekezdés). Jelen esetben az augusztus 1-én beterjesztett kérelemre szeptember 22-én született határozat. Azzal, hogy a jegyző nem tartotta be az eljárásra vonatkozó határidőt, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.  

2. Az építési hatósági ügyben úgyszintén megállapítom, hogy a jegyző, mint első fokú építésügyi hatóság eljárási kötelezettségének eleget tett. A panaszos ez ellen benyújtott fellebbezését a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Építésügyi Főosztálya elbírálta, erről panaszost értesítették. Mind az első, mind pedig a másodfokú határozat tartalmazta a panaszos tájékoztatását az igénybe vehető jogorvoslati fórumokról. Az első fokú határozat a fellebbezés lehetőségéről, a másodfokú határozat, pedig a bírói út igénybevételéről.
Azonban megállapítom, hogy a másodfokon eljáró közigazgatási hivatal határozatát késedelmesen hozta meg. Az első fokon eljáró jegyző határozata 2002. december 9-án kelt, a másodfokú határozat 2003. augusztus 4-én. A maglódi önkormányzat ügyintézőjének tájékoztatása szerint a panaszos fellebbezése 2002. december 20-án érkezett, az iratokat az év végi ünnepeket követően 2003. január 3-án küldték meg a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalnak, ahol azt január 14-én vették át.
Az elsőfokú hatóság eljárása során keletkezett iratok megküldését követően, a másodfokú hatóság hat és fél hónappal később hozta meg határozatát. Az eljárás ilyen mértékű elhúzódása visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy az „Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” 

Az eljárásokat megvizsgálva megállapítom, hogy az ügyintézési határidő átlépését kivéve, mindkét hatóság eljárása megfelelt a jogszabályoknak, azok egyéb alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okoztak.

Kezdeményezés 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Maglód Nagyközség Önkormányzat jegyzőjének, valamint a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy a jövőben fokozottan figyeljenek és munkatársaikat is figyelmeztessék az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben foglalt eljárási határidők betartására.

Kérem a jegyzőt és a hivatalvezetőt, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjukról 30 napon belül szíveskedjenek tájékoztatni.

Budapest, 2004. március 12.

                     Lenkovics Barnabás