Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1405/2004. számú ügyben

Előadó: Faragóné dr. Endrődi Zsuzsa

Az eljárás megindítása
A panaszosok azért fordultak hozzám, mert perőcsényi ingatlanuk közvetlen közelében az ELMŰ Rt. által épített 20 kV-os hálózat tartóoszlopa , és a rajta elhelyezett transzformátor állomás működése közvetlen veszélyt jelent számukra és a környezetre, mert a kivitelezés nem az engedélyezett terveknek megfelelően történt. Sérelmezték azt is, hogy az oszloptranszformátort előzetes értesítésük nélkül helyezték az ingatlan közelébe, és hogy mágneses térereje veszélyezteti a család egészségét, és állandó zúgása pihenésre, üdülésre alkalmatlanná teszi az ingatlant. Panaszosok az ügyben vizsgálatomat, és a segítségemet kérték ahhoz, hogy a transzformátor állomást az engedélyezett tervek szerint helyezzék át.
A vizsgálat az Alkotmányban rögzített jogbiztonsághoz, a tulajdonhoz és a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
Az MBF-TMB Engedélyezési Felügyelet (továbbiakban: Engedélyezési Felügyelet) 2000. június 28. napján kelt határozatával vezetékjogot engedélyezett az ELMŰ Rt. részére. Az Engedélyezési Felügyelet az engedély 8. pontjában előírta a szakhatósági kikötések betartását, és a 10. pontban foglaltak szerint az engedélyt azzal küldte meg Perőcsény jegyzőjének, hogy azt az államigazgatási eljárásról szóló 1981. évi I. törvény 45. §-ában foglaltak szerint az érintett tulajdonosokkal közölje, valamint azt is, hogy az érdekeltek a nyomvonal rajzot a hivatalos órákban a hivatalos helyiségben megtekinthetik. A 15 napig tartó közszemlére tételről a Felügyelet a jegyzőtől értesítést kért. 
A perőcsényi polgármesteri hivatal hirdetőtábláján a határozat 2000. július hó 3-tól, július 21-ig volt kifüggesztve. A panaszosok a kifüggesztésről nem szereztek tudomást, ezen idő alatt betegség miatt az ingatlant nem is látogatták. A beruházás 2000. decemberében megvalósult. A panaszosok a transzformátor oszlop elhelyezése miatt először 2001. február 27-én tiltakoztak a szolgáltatónál, aztán az Engedélyezési Felügyeletnél, és az önkormányzatnál. Bár az önkormányzat támogatta a panaszosoknak azt a kérelmét, hogy az oszloptranszformátort helyezzék át, azt sem a szolgáltató, sem az Engedélyezési Felügyelet nem tartotta teljesíthetőnek. 
A gazdasági minisztérium a hozzá intézett panaszt a Magyar Energia Hivatalhoz tette át kivizsgálásra 2001. májusában. Az első alkalommal benyújtott panasz kivizsgálására magam is a Magyar Energia Hivatalt (MEH) kértem fel. A MEH felügyeleti intézkedést kért a Műszaki Biztonsági Felügyelet főigazgatójától. Ennek eredményeképpen a másodfokú hatósági főosztály 2001. november 28-án a vezetékjogi engedélyt megsemmisítette, és az első fokú hatóságot új eljárásra kötelezte. A határozat indokolásában előadta, hogy a panaszosok az ügyben ügyfeleknek tekintendők, a vezetékjogi engedélyezési eljárásba őket ennek ellenére nem vonták be, érdekeiket érvényesíteni nem tudták, és az engedély ellen a jogorvoslat jogával, mint alkotmányos alapjoggal nem élhettek. A határozat indokolása kitért arra is, hogy a felügyeleti intézkedésnek nem volt akadálya, mert a vezetékjogi engedély 2000. november 30-án emelkedett jogerőre.
A 2001. júniusában a Magyar Energia Hivatalnál készült emlékeztető jegyzőkönyv szerint az ELMŰ Rt. és a Területi Műszaki Biztonsági Felügyelet munkatársai javasolták a transzformátor állomás egy részének kedvezőbb helyre történő áthelyezését, de e javaslatnak megfelelő intézkedés aztán nem történt. A vezetékjogi engedélyt megsemmisítő másod fokú határozat ellen az ELMŰ Rt. kezdeményezésére a Legfőbb Ügyészség óvást nyújtott be, mert a közszemlére kifüggesztett vezetékjogi engedély 2000. augusztus 7-én már jogerőre emelkedett, akkor is, ha a jogerőről az Engedélyezési Felügyeletet az önkormányzat csak 2000. november 2-án értesítette.
A Műszaki Biztonsági Felügyelet Másodfokú Hatósági Főosztálya az ügyészi óvásnak helyt adott, és a vezetékjogi engedélyt hatályába visszaállította. A határozat ellen a panaszosok bírósági felülvizsgálatot kértek, melynek eredményeképpen a bíróság a vezetékjogi engedélyt - az ügyészi óvás indokaira tekintettel - hatályában fenntartotta.
A panaszosok a 2002. októberében hozzám ismételten benyújtott beadványukban vizsgálatomat kérték, a bevezetőben már említett indokok alapján. Csatolták a Pest-megyei Közlekedési Felügyelet 2003. június 26-án kelt levelét, melyben arról értesítette a Engedélyezési Felügyeletet hogy az építkezés a tervtől, és a szakhatósági hozzájárulásban foglaltaktól is eltért, és intézkedést kért a transzformátor oszlop tervek szerinti áthelyezése érdekében. A Szolnoki Bányakapitányság is szabálytalanságot állapított meg, és erről 2004. február 5-én tájékoztatta a Magyar Műszaki Biztonsági Hivatalt. (továbbiakban: Hivatal) A Duna-menti Regionális Vízmű és a Budapesti Hírközlési Felügyelet is jelezte , hogy szakhatósági hozzájárulásában előírta, hogy a kivitelezés kizárólag a szakfelügyelete mellett végezhető, az építtető mégsem jelentette be az építkezés megkezdését, így az említett hatóságok szakfelügyeletet nem láthattak el. A Pest megyei Közlekedési Felügyelet a PE/UV/NS/A/671. számú levelében úgy nyilatkozott, hogy a transzformátor állomás létesítési engedélyét nem kapta meg, a munka elvégzéséről és használatbavételéről tudomása nem volt. A beruházó a műszaki átadásra nem hívta meg, így a szakhatósági hozzájárulásban foglaltak betartását ellenőrizni nem tudta. A Szolnoki Bányakapitányság a 10.935/2003. számú levelében foglaltak szerint megállapította, hogy a Területi Műszaki Biztonsági Felügyelet a vezetékjogi eljárásba sem a gázszolgáltatót, sem a Bányakapitányságot nem vonta be.

Érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát, vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai
Tekintettel arra, hogy az engedélyezési eljárásban született hatósági határozatokat a bíróság felülvizsgálta és a vezetékjogi engedélyt hatályában fenntartotta a vizsgálatom arra irányult, hogy a műszaki biztonsági felügyeletet ellátó szervezet eleget tett-e a 110/2003. (VII. 24.) Korm. rendelet 10. §-ában meghatározott hatósági ellenőrzési feladatának. Ezért a panasszal kapcsolatban megkerestem a Magyar Műszaki Biztonsági Hivatal főigazgatóját, és a panaszosok, valamint a szakhatóságok véleménye és megkeresése alapján annak vizsgálatára kértem fel, hogy az oszloptranszformátor építése a vezetékjogi engedélynek és a szakhatósági előírásoknak megfelelően történt-e.
A főigazgató arról tájékoztatott, hogy az ügyet kivizsgálta és megállapította, hogy a kivitelezés során valóban nem tartották be a Pest megyei Közlekedési Felügyelet (továbbiakban Közlekedési Felügyelet) szakhatósági kikötését, mely szerint az oszloptranszformátor és az út szegélye között 5 m távolságnak kell lennie. A főigazgató szerint a szakhatóság a rendelkezésére álló dokumentációból is könnyen megállapíthatta volna, hogy az adott keskeny utcában ez a kikötés teljesíthetetlen.
Véleménye szerint mind az oszlop, mind a rászerelt transzformátor elhelyezése az elviselhetőnél nagyobb kockázatot, és különös balesetveszélyt nem jelent, nagy számú hasonló megoldás található az ország településein.
Ezért nem kötelezte az ELMŰ Rt.-t az oszloptranszformátor áthelyezésére de felhívta, hogy adjon tájékoztatást arra vonatkozóan, hogy a kivitelezés során miért nem vették figyelembe a Közlekedési Felügyelet szakhatósági kikötését.
A főigazgató arról is tájékoztatott, hogy a Szolnoki Bányakapitányság intézkedett annak érdekében, hogy a gázszolgáltató védőcsőbe helyezve, a védőtávolságot betartva helyezze át a gázelosztó vezetéket. Helyszíni feltárás során megállapították ugyanis, hogy a gázelosztó vezeték az oszlop alapozásához a szabványban ajánlott mértéknél közelebb van.
Az ELMŰ Rt. a Magyar Műszaki Biztonsági Hivatal megkeresésére küldött levélben arra hivatkozott, hogy olyan jogszabályi vagy szabványi előírás nem létezik, mely szerint a 20 kV-os tartóoszlopokat a közút szélétől minimálisan 5 m távolságra kell elhelyezni.
Az oszlopok ilyen elhelyezése lehetetlen is, mert ha ezt betartják, akkor a magántulajdonú ingatlanok előkertjébe, illetve közvetlenül a lakóházak falát érintve kellett volna az oszlopot elhelyezni. A kivitelezés során a MSZ 7487/3-80. számú „közmű és egyéb vezetékek elrendezése közterületen” című szabványt, valamint az MSZ 151-1:2000 számú szabványt alkalmazta, mely 0,5 m-t ír elő az útpadka külső szélétől számítva. A választ a Magyar Műszaki Biztonsági Hivatal főigazgatója elfogadta, és az ügyben további hatósági intézkedésre okot nem látott.
A Közlekedési Felügyelet igazgatója tájékozódásomra azt a választ adta, hogy a közút szélétől való 5 m-es távolságot a 9004/1982./Közl. Ért. 14./ KPM-IPM közlemény alapján írták elő Helyszíni bejárás során megállapították, hogy az oszloptranszformátort a közút szélétől 1,5 m távolságra helyezte el a szolgáltató, ezért felkérték az engedélyező hatóságot, hogy tegyen intézkedést az oszlop áthelyezésére. A Felügyelőség azonban úgy foglalt állást, hogy az oszloptranszformátor, és a 20 kV-os hálózat létesítését az MSZ 7487/3/80. számú szabvány 1.4.2.1. pontja alapján engedélyezte, ami a közút szélétől való 0,5 m távolságot írja elő.
Tekintettel arra, hogy a Magyar Szabvány magasabb rangú jogszabály, mint a 9004/1982. KPM-IPM. Közlemény, a Közlekedési Felügyelet a szabvány előírásainak megfelelő tartóoszlop elhelyezését tudomásul vette.
A vizsgálat során áttekintettem a vezetékjogi engedélyezési eljárás idején hatályban lévő, és a jelenlegi jogszabályokat, valamint az alkalmazandó szabványokat, és ezeket összevetettem a Magyar Műszaki Biztonsági Hivatal véleményével, valamint a szakhatóságok észrevételeivel.
Megállapítottam, hogy az engedélyezéskor hatályban volt a villamos energia termeléséről és szállításáról szóló 1994. évi XLVIII. törvény és a végrehajtására kiadott 34/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet nem tartalmazott egyértelmű rendelkezést arra, hogy kik azok az érdekeltek, akiket a vezetékjog engedélyezési eljárásban a helyszíni szemlére a műszaki terv egyidejű megküldésével meg kell hívni.
A kormányrendelet 6. § (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy helyszíni szemle keretében fel kell tárni az érintett területen lévő értékeket, valamint az azokhoz fűződő érdekeket, és mindezek ismeretében kell meghatározni a nyomvonalat. A (3) bekezdésben azonban általában említi meg az érdekelteket, mint meghívandó személyeket, de nem határozza meg, hogy kik ezek. Értelemszerű azonban, hogy a biztonsági övezettel érintett tulajdonosok is ide tartoznak.
Az ELMŰ Rt.-nek, ha helyesen alkalmazza a jogszabályt, akkor az érdekeltek körébe a panaszosokat is be ellett volna vonnia, és a helyszíni szemléről őket értesíteni kellett volna.
Nem lehetett kétséges az sem, hogy mely szakigazgatási szerveket kellett meghívni a helyszíni szemlére, mert a villamosvezetékekre vonatkozó vezetékjogról szóló 1/1967. (IV. 28.) NIM rendelet mellékletének II. pontja tételesen tartalmazza a meghívandó szakigazgatási szerveket, köztük az illetékes útügyi hatóságot, és a bányaműszaki felügyelőséget is.
Azt, hogy e kötelezettségének az ELMŰ Rt. eleget tett-e, az Engedélyező Felügyeletnek vizsgálnia kellett volna. A Magyar Műszaki Biztonsági Hivatal főigazgatójának az a megjegyzése, hogy a panaszosok Budapesten laknak, és nem Perőcsényben, így a beruházás megkezdése előtt elérhetetlenek voltak, nem fogadható el, hiszen címük az önkormányzattal való egyeztetések során adófizetési, és egyéb kötelezettségeik teljesítéséből eredően, vagy az ingatlan-nyilvántartásból könnyen megismerhető. Az a tény, hogy az ügyészi óvás, majd a bírói felülvizsgálat eredményeképpen a vezetékjogi engedély hatályában mégis fennmaradt, jelen esetben nem azt jelenti, hogy az engedélyezési eljárás szabályszerű volt, hanem azt, hogy a szabálytalanságokat kiküszöbölendő, a másodfokú hatóság olyan időben semmisítette meg az engedélyt, amikor erre az államigazgatási eljárás szabályai szerint már nem volt lehetősége. 
A villamos energiáról szóló, 2002. január 1. napján hatályba lépett 2001. évi CX. törvény (továbbiakban új villamos energia törvény) végrehajtására kiadott 180/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelet a korábbinál részletesebb rendelkezést tartalmaz.
A 82. § (1) bekezdése szerint a vezetékjog iránti kérelem előtt előkészítő eljárást kell lefolytatni. Az előkészítő eljárást követő helyszíni szemlére az engedélyes (szolgáltató) köteles meghívni a vezetékjoggal és annak biztonsági övezetével érintett ingatlantulajdonosokat, a műszaki dokumentációban nevüket és címűket is fel kell tüntetnie (32. számú melléklet). A 4/b. számú melléklet felsorolja a közreműködő szakhatóságokat követelményeik érvényre juttatása céljából.
Az ELMŰ Rt. és a Felügyelőség által hivatkozott MSZ 7487/3/80. számú szabvány első lapján a „nem tárgya a szabványnak„ címszó alatt szerepelnek a közmű és egyéb vezetékekhez kapcsolódó önálló műtárgynak minősülő létesítmények (pl. épületek, víztornyok, transzformátor állomások, stb.) A szabvány a transzformátor állomások között nem tesz különbséget a között, hogy az oszloptranszformátor-e, vagy külön elhelyezett transzformátor állomás. Ezért az ELMŰ Rt. által hivatkozott szabványok alkalmazhatósága kérdésében megkerestem a Magyar Szabványügyi Testület elnökét. A megkeresésre az ügyvezető igazgató válaszolt. Véleménye az, hogy az említett szabvány nem alkalmazható transzformátor állomásokra, ezt a szabvány tárgyára vonatkozó rész egyértelműen kimondja. Az oszloptranszformátorok telepítésére semmilyen magyar nemzeti szabvány nincs. Az MSZ 151-1 (illetve a visszavont MSZ 151-5) szabványok a szabad vezetékekre, illetőleg azok biztonsági távolságára vonatkoznak. Az ügyvezető igazgató szerint figyelembe kell venni, hogy az európai szemléletű szabályozás szerint a kötelezettségeket nem szabványban, hanem jogszabályban kell előírni.
A közmegegyezéssel megalkotott és közzétett, valamint önkéntesen alkalmazott szabványok jelentik a jogszabályok végrehajtásának legkézenfekvőbb, de nem kizárólagos módját. El lehet fogadni a jogszabályi követelményeknek megfelelő, de szabványtól eltérő megoldásokat is.
A fentiek alapján nincs értelme mérlegelni azt, hogy a különböző előírások közül a szabvány, vagy más norma magasabb rendű-e, mert a szabvány funkciója más, mint a jogszabályé annak ellenére, hogy a szabványok elősegítik a jogszabályok megfelelő alkalmazását.
Megállapítottam azt is, hogy az új villamos energia törvény 81. §-ának (3) bekezdése szerint a biztonsági övezetre vonatkozó előírásokat a vezetékjog és a használati jog engedélyezése során figyelembe kell venni. (Ezt a szabályt az engedély kiadása idején hatályban volt törvény is tartalmazta.) Azt azonban, hogy a biztonsági övezetre vonatkozó szabályokat a vezetékjogi engedélyezési eljárásban hogyan kell figyelembe venni (alkalmazni), a végrehajtási rendelet nem fejti ki.
Az oszloptranszformátor létesítése idején hatályban volt 11/1984.(VIII. 22.) IpM rendelet 5. §-ának (1) bekezdése említést tesz az MSZ 151. szabványról (ami transzformátor állomásokra nem alkalmazható), a jelenleg hatályos 122/2004.(X. 15.) GKM rendelet 7. § (1) bekezdése nem az említett szabványt, hanem a fokozott biztonságra vonatkozó előírásokat említi, de nem utal arra, hogy melyek ezek.
A fentiekből következően a villamosművek megépítésénél egyrészt az önként alkalmazandó szabványok, a biztonságra vonatkozó előírások, másrészt a szakhatósági kikötések előírásai irányadóak. A szakhatósági kikötés nincs alárendelve a szabványnak, ezért kötelezően alkalmazni kell, ettől az engedélyező hatóság sem térhet el, ha alkalmazását az engedélyben előírta. Az ELMŰ Rt. azonban a villamos művet a szakhatóság kikötésétől eltérően helyezte el, és erről előzetesen a szakhatóságot nem értesítette. Akkor járt volna el a jogbiztonságnak megfelelően, ha egyeztet a Közlekedés Felügyelettel, vagy olyan helyre helyezi a transzformátor állomást, ahol a szakhatósági kikötés betartható. A helyszíni szemle során a panaszosok meghívását mellőzte, és ezzel a tulajdonhoz és a jogorvoslathoz való jogukat is megsértette, mert vagyonuk védelmében előzetes intézkedéseket nem tehettek, jogorvoslati jogukat nem gyakorolhatták.
Jogbizonytalanságot okoz az is, hogy az oszloptranszformátorok létesítésével kapcsolatos előírásokat sem jogszabály, sem magyar szabvány nem tartalmazza, ezért a vezetékjogi engedély, és a szolgáltató is olyan szabványt alkalmazott, mely nem transzformátor állomásokra, hanem villamos vezetékekre vonatkozik.
A Magyar Szabványügyi Testület erre vonatkozó véleményét elfogadom, mert a nemzeti szabványosításról szóló 1995. évi XXVIII. törvény 8. §-ának e.) pontja alapján feladatai közé tartozik többek között a szaktanácsadás, és szakvélemény készítése nemzeti szabványügyi kérdésekben.
A vezetékjog létesítésére és a villamos mű megépítésére vonatkozó szabályok véleményem szerint alapvetően két célt szolgálnak, egyrészt a villamosmű biztonságos megépítését és működését, másrészt azt, hogy az eljárás során az engedélyes valamennyi érdeket feltárja és erről a helyszíni szemlén az érdekeltekkel egyeztessen.
Jelen esetben egyik cél sem valósult meg. A panaszosok, csak a befejezett beruházásról szerezhettek tudomást, és nem volt lehetőségük arra, hogy sérelmüket államigazgatási úton orvosolják. A kivitelezés során olyan szabványokat alkalmaztak, melyek transzformátorállomásra nem vonatkoznak, továbbá a szakhatóságok nem gyakorolhatták a szakfelügyeletet, ezért a Szolnoki Bányakapitányság arra kényszerült, hogy utólagos intézkedéssel gondoskodjon a biztonságról, a Közlekedési Felügyelet pedig arra, hogy tudomásul vegye a szakhatósági előírástól eltérően megvalósult beruházást.

Ajánlások
Annak érdekében a fentiekben feltárt, az említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok a jövőben nem fordulhassanak elő, a következő javaslattal és kezdeményezéssel élek:
Javasolom a gazdasági és közlekedési miniszternek, hogy tegyen intézkedést annak érdekében, hogy a villamosmű létesítésére vonatkozó szabályok, különösen a szabványok és a biztonsági előírások, az oszloptranszformátor építésére is tartalmazzanak rendelkezéseket, és segítsék az érintett tulajdonosok érdekeinek érvényesülését.
Ajánlom a Magyar Nemzeti Biztonsági Hivatal elnökének, hogy gondoskodjon arról, hogy a jövőben a villamosmű létesítésének engedélyezése során a Műszaki Biztonsági Felügyelőség ellenőrizze, hogy az engedélyes a 180/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelet 82. §-ának (3)-(4) bekezdésében foglaltak érvényre juttatása érdekében valamennyi érdekelt tulajdonost meghívta-e a helyszíni szemlére, továbbá a kivitelezés során betartja-e a szakhatósági előírásokat.
Kezdeményezem az ELMŰ Rt. elnökének intézkedését annak érdekében, hogy a jövőben a villamosmű létesítése során az ELMŰ Rt. a szakhatósági előírásokat tartsa be, továbbá az engedélyezési eljárásban valamennyi érintett tulajdonos érdekeire legyen figyelemmel és biztosítsa részvételüket a helyszíni szemlén.

Budapest, 2005. április 19.

                      Lenkovics Barnabás sk.