Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1269/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Juhász Orsolya
A vizsgálat megindulása
A panaszos azt sérelmezte, hogy a Fővárosi Vízművek Rt. (a továbbiakban: Vízművek) döntése nyomán a halásztelki Duna-partra 2004 februárjától csak a Vízművek által kiállított fényképes igazolvánnyal, és évi 2500 Ft. befizetése ellenében léphetnek be a halásztelki lakosok. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményének, a tisztességes eljáráshoz való, illetve az egészséges környezethez való alkotmányos jogok sérelmének a gyanúja.
Eljárásom során megkerestem, és a bevezetett díjfizetés előírása körülményeinek tisztázására kértem a Vízművek vezérigazgatóját, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (a továbbiakban: KVvM) helyettes államtitkárát, valamint több, a panasszal összefüggő kérdés megválaszolására kértem Halásztelek Nagyközség polgármesterét.

A megállapított tényállás
A Vízművek vezérigazgatója levelében kifejtette, hogy a Vízművek két legjelentősebb vízbázisa és víznyerő területe a Szentendrei- és a Csepel-szigeten található. A két sziget vízparti területeinek 3-5 százaléka van a társaság tulajdonában, az itt működő kutakból származik a főváros és 22 agglomerációs település kétmillió lakójának egészséges vízellátásához szükséges ivóvíz.
A vízbázisok tisztaságának egyetlen garanciája a környezetszennyezés megelőzése. Az ivóvíz-szolgáltatás biztonsága és a vízbázisok fokozott védelme érdekében a Vízművek jogszabályi kötelezettségeknek kell, hogy megfeleljen, melyek előírják, hogy a védterületeken ellenőrzött formában szabad tartózkodni. A Vízművek felel a több száz hektáros magánterület tiszta környezetéért, karbantartásáért és őrzéséért.
A panaszban szereplő engedélyekről a vezérigazgató elmondta, hogy azok egy évre 2500 forintba kerülnek. Tájékoztatása szerint az iskolák, szervezett csoportok továbbra is térítésmentesen kérhetnek belépési engedélyt egy-egy szervezett esemény, sportrendezvény megtartására. 
A polgármester a megkeresésre közölte, hogy Halásztelek egyik közigazgatási határán a Duna-parton, teljes hosszában ivóvíz kutak helyezkednek el, melyek magas költséggel járó biztonságos védelmét a Vízművek látja el. A terület nincsen bekerítve.
A Vízművek által készítetett fényképes igazolvány bevezetését a biztonsági intézkedések egyikének nevezte, amely egy „szűrő” a belépők személyét illetően. Az igazolványok igénylésével kapcsolatban kifejtette, hogy az Önkormányzat a képviselő-testület döntése alapján átvállalja az igazolványok költségét az állandó halásztelki lakosok részére. Az igazolványok folyamatosan igényelhetők az Önkormányzat Közhasznú Társaságánál. Az összegyűlt igényeket az Önkormányzat továbbítja a Vízművek felé, majd pár napon belül az elkészült igazolványokat visszaküldik és az érintettek megkapják azokat.
Végül a polgármester arról is tájékoztatott, hogy a szomszédos Tököl lakói Halásztelek közigazgatási területén igazolvány nélkül nem mehetnek le a Duna-partra.
A KVvM álláspontja szerint a halásztelki Duna-partnak a Vízművek részéről történő teljes lezárása, a belépés fényképes igazolványhoz kötése és térítési díj beszedése indokolatlan. Jogos azonban a part menti víztermelő kutak belső védterületének védelme.
A válaszlevél szerint „a jogszabályi rendelkezés nem ad felhatalmazást arra, hogy a belső védőövezet területére való belépés pénzfizetési kötelezettséghez köthető. Álláspontunk szerint a védőterület tulajdonosának belépésre vonatkozó eseti engedélyezését a belépés célja határozza meg – például átmeneti munkavégzés – nem pedig a belépni szándékozó fizetési hajlandósága.”
A Minisztérium tájékoztatott arról, hogy a kérdéses területen a védőövezetek hatóság általi kijelölésére még nem került sor. Álláspontja szerint a vállalati intézkedés jogszabályi felhatalmazás hiányában – a felhozható érvek mellett is – aggályos, különösen ha figyelembe vesszük, hogy a védőövezet hatósági határozattal történő kijelölése folyamatban van. Végül a KVvM utalt arra, hogy vízgazdálkodási szempontból a Duna-part menti területek használatát – a kárelhárítás, a védekezés és a felügyeleti ellenőrzések időszakait leszámítva – megengedhetőnek tartja.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A vizsgálat megállapításai
1. Megállapítható, hogy a halásztelki panaszos problémája megoldottnak tekinthető, tekintettel arra, hogy kifogása az igazolvány díjának megfizetésével, illetve összegével függött össze, melyet az önkormányzat átvállalt a halásztelki állandó lakosoktól. 
2. Nem tekinthettem el ugyanakkor annak vizsgálatától, hogy a közüzemi szolgáltató, a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő Vízművek döntése a jogszabályoknak megfelelően történt-e.
Az iratok szerint Halásztelek közigazgatási területén találhatók a Vízművek Halásztelki Vízbázisának víztermelő kútjai, melyek partiszűrésű vizet termelnek. A vízbázis sérülékeny földtani környezetben helyezkedik el. A terület a rendelkezésre álló tulajdoni lap másolat szerint a Vízművek tulajdonát képezi. A vízbázis terület bekerítve nincsen, oda belépni csak a Vízművek által kiállított fényképes igazolvány birtokában lehetséges, melyet a halásztelki állandó lakosoknak állítanak ki, térítési díj ellenében.
A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vt.) az összes vízfunkcióhoz kapcsolódó vízhasználati formához tartalmaz alapszabályokat. A jogszabály szerint, aki vízkészlet hasznosítására jogot szerez – jelen esetben a Vízművek – köteles azt biztonságban tartani.
A vízgazdálkodási szabályozás kifejezi a víz, mint korlátozott környezeti erőforrás megtartásához és racionális elosztásához, megújításához kapcsolódó közérdeket.
A Vt. szerint a vizeket minden olyan behatástól védeni kell, mely azok fizikai, kémiai, biológiai tulajdonságát, természetes minőségét és öntisztulási képességét hátrányosan megváltoztatja. Az Országos Vízügyi Szabályzat szerint védőterületet, védőövezetet kell megállapítani, az ivóvízellátásra szolgáló közhasználatú kutak, felszíni vízkivételi művek, továbbá az ezekből kitermelt víz kezelésére és tárolására szolgáló művek és berendezések védelmére.
A Vt. 14. (2) bekezdése szerint „az ivóvízellátást …. szolgáló vagy erre kijelölt vizeket a vízkivétel védőidomainak, védőterületének külön szabályban meghatározatott mértékű kijelölésével és fenntartásával fokozott védelemben és biztonságban kell tartani (vízbázisvédelem).” 
A vízbázisok, a távlati vízbázisok, valamint az ivóvízellátást szolgáló vízlétesítmények védelméről szóló 123/1997. (VII. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) részletesen szabályozza a védőidommal, védőterülettel, védősávval érintett ingatlanok használata és védelme érdekében szükséges használati korlátozásokat.
A R. értelmében a vízhasználat gyakorlásának engedélyezésére hatáskörrel rendelkező felügyelőség – az államigazgatási eljárás általános szabályai, valamint külön jogszabályban meghatározott eljárás során – jelöli ki a védőidomot, védőterületet és védősávot, a védett vagy védeni tervezett vízbázis, vízilétesítmény megvalósítására. (R. 8. §) 
A védőterület rendeletetése tehát a vízkivételi mű, valamint a vízkészlet közvetlen védelme a szennyeződéstől és rongálástól, amely területet a területileg illetékes felügyelőség jelöli ki. Az egyes védőterületeken csak olyan tevékenység végezhető, amely a kitermelés előtt álló vagy a már kitermelt víz minőségét, mennyiségét, valamint a víz kitermelési folyamatot nem veszélyezteti. (R. 10.§).
A R. megkülönbözteti a belső és külső védőövezetet, ugyanakkor a belső védőövezet területére vonatkozóan – egyebek mellett – az alábbi szigorú előírásokat tartalmazza: a belső védőövezet területén a vízilétesítményekkel azonos tulajdonjognak kell fennállnia. A védőövezetet be kell keríteni, vagy őrzéséről egyéb módon kell gondoskodni. A partiszűrésű vízkivételek meder felőli oldalán, ahol bekerítésre nincs mód, legalább 200 méterenként kikötést és belépést tiltó táblákat kell elhelyezni. (R.11.§)
A R. 11. § (2) bekezdés e) pontja szerint „a belső védőövezet területén rendszeresen a vízilétesítmény üzemeltetőjének azok a dolgozói tartózkodhatnak, akik ott munkát végeznek, és a külön jogszabályokban meghatározott rendszeres egészségügyi ellenőrzést igazoló egészségügyi könyvvel rendelkeznek. Belépésre jogosultak továbbá az itt dolgozók munkájának irányítói, valamint az ellenőrzésre jogosult hatósági személyek, továbbá azok, akiket a védőterület tulajdonosa erre (így például átmeneti munkavégzésre) feljogosít.” A belépésre engedélyt adó köteles gondoskodni arról, hogy az ideiglenesen ott tartózkodók szennyezést ne okozzanak.
A hivatkozott jogszabályok értelmében – szem előtt tartva a KVvM megállapításait is – álláspontom szerint a Vízművek által követett korlátozási megoldás – a szolgált célra is figyelemmel – aggályos lehet. Úgy vélem, a belső védterületre a belépést – a R. 11. § (2) bekezdésében megfogalmazottak alapján – még fizetési hajlandóság esetén sem lehetne – tulajdonképpen bárki számára – lehetővé tenni, azt a tulajdonosnak ki kellene zárnia.
A polgári jog szerinti ingatlantulajdon esetében tehát nem lehet csak a tulajdonos Polgári Törvénykönyv szerinti tulajdonjogából és akaratából kiindulni, hanem valamennyi, az adott ingatlanra vonatkozó jogszabályból adódó kötelezettséget és korlátozást is figyelembe kell venni. Az Alkotmány szempontjából a tulajdont a vonatkozó jogszabályok együttese definiálja. Ez ölt testet az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában is, mely szerint „Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni.” 
Tehát a közjogi korlátok ugyanúgy részei az alkotmány értelmében vett tulajdonosi pozíciónak, mint a polgári jog tulajdonra vonatkozó szabályai. Ennek egyik oka, hogy a tulajdonról jelenleg vallott nézet szerint annak sérthetetlensége helyébe a tulajdon szociális kötöttségeinek hangsúlyozása lépett, használatának a legnagyobb közös jót is szolgálnia kell.
A fenti jogszabályok egyértelműen rögzítik, hogy a belső védőövezet különös védelemben részesítendő, ezzel a tulajdonos nem rendelkezhet szabadon, hiszen az oda történő belépés nem lehet korlátlan, azt egyértelműen annak célja határozza meg.

A minőségi vízvédelem – és a környezetvédelem – szempontjából jelentős szabályoknak a terület jelenlegi használata nem felel meg. Ennek egyik oka valószínűleg az, hogy a kérdéses területen a belső és külső védőövezetek hatóság általi kijelölésére még nem került sor, így nem egyértelműsíthető, hogy hova nem megengedett – még térítési díj ellenében sem – a bárki általi belépés. 
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozata szerint az egészséges környezethez való jog, mint alapjog elsősorban az érvényesüléséhez szükséges állami kötelezettségekben ölt testet, „önállósult és önmagában vett intézményvédelem”, az Alkotmány e jog megvalósulásának garanciáit emeli az alapjogok szintjére.
A környezethez való jog sajátossága abban áll, hogy alanya valójában az emberiség (ideértve a jövő generációkat is) és a természet lehetne.
Figyelemmel a környezetvédelem társadalmi érdekeire és önmagában vett jelentőségére, az egészséges környezethez, különösen az egészséges ivóvízhez (vízbázishoz) való joggal összefüggésben a visszásság veszélyét hordozza a hatáskörrel rendelkező felügyelőség eljárása, ha nem jelöli ki a belső védterületet.
Álláspontom szerint alkotmányos szempontból a belső védterület felügyelőség általi kijelölése, a tulajdonos részéről történő bekerítése, ill. fokozott felügyelete, védelme lenne elfogadható. Ezzel rendezhető lenne, hogy hova nem lehet, és hova lehet – igazolvány nélkül is – belépniük az embereknek. Ez utóbbi hangsúlyozása különösen fontos, hiszen a jelen ügy tárgyát képező panaszban egyértelműen megjelent az a jelentős és támogatható érdek, hogy a társadalomnak igénye van, sőt jogként követeli – az általa rekreációs területként használt – a külső védterület használatát. Ennek feltételeit ugyanakkor úgy kell lehetővé tenni, hogy – összhangban az idézett jogszabályokkal – tevékenységükkel ne veszélyeztethessék a víz minőségét.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Fővárosi Önkormányzatot – mint a Vízművek tulajdonosát –, hogy egy általa koordinált vizsgálatban tisztázza – az illetékes környezeti felügyelőség, és a halászteleki önkormányzat bevonásával – a Vízművek intézkedésének jogszerűségét, ésszerűségét, illetőleg az érintett alkotmányos jogok megfelelő összhangját.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem, hogy a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügy Felügyelőség jelölje ki hatósági határozattal a halásztelki Duna-partra a belső védőövezetet, ezzel biztosítva a víz, mint környezeti elem védelmét és ugyanakkor az egészséghez és az egészséges környezet használatához való jog érvényesülését.

Budapest, 2005. április 29.
Lenkovics Barnabás sk.