Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1213/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Juhász Orsolya

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában Kiskunhalas Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos rendeletét tartotta sérelmesnek. Levelében különösen a hulladékszállítási díj megfizetésének módját kifogásolta. A fizetési határidő számára szokatlanul korai, mivel a hónap legkésőbb 10. napjáig kell a befizetést teljesíteni.
A panasz alapján felmerült az alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el. 
Eljárásom során megkerestem az Önkormányzat jegyzőjét és kértem a települési szilárd hulladékkal összefüggő, az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló helyi rendelet megküldését.
A fentieken túl szükségessé vált Kiskunhalas Város Képviselő-testülete 30/2003. (XI. 12.) Ktr. számú rendeletének vizsgálata is.

A megállapított tényállás
A panaszos kiskunhalasi ingatlantulajdonos. Beadványában előadta, hogy a hulladékszállításért fizetendő díj teljesítési határideje „szokatlanul korai, ugyanis a nyugdíjkifizetések kezdő napja kivétel nélkül a hónap 10. napja után van.” A panaszos utalt arra, hogy „az egyéb közüzemi számlák befizetési határideje is a hónap második harmadába esik.” 
A panaszos választ kér arra, hogy „joga van-e egy monopolhelyzetben lévő nyereségorientált gazdasági társaságnak a kötelező szolgáltatások esetében ilyen diktátumokat szabni?” 
Az Önkormányzat jegyzője a hulladékszállításra vonatkozó helyi jogszabály megküldésén túl azt a tájékoztatást adta, hogy a rendeletben meghatározott fizetési határidő, kb. 5 napos túllépése nem eredményez fizetési felszólítást. 

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (a továbbiakban: Ptk.)
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (a továbbiakban: Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: … a köztisztaság és településtisztaság biztosítása.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (továbbiakban: Hgt.)
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed a) minden hulladékra;
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. (2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. (2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. (3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti. (4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól (a továbbiakban: kormányrendelet)
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani. (2) Az egységnyi díjtételek a következők: (4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

Kiskunhalas Város Képviselő-testületének 30/2003. (XI.12.) Ktr. sz. rendelete a települési szilárd és folyékony hulladékkal összefüggő kötelező közszolgáltatás igénybevételéről (a továbbiakban: Ör.) 
12. § (3) Tulajdonosok (lakossági szolgáltatás) esetében az egységnyi díjtétel a szolgáltatóval kötött szerződésben elszállításra meghatározott 110 l. térfogat szerinti gyűjtő edény hetente egyszeri kötelező ürítése.
13. § (2) A szolgáltatási díjat havonta kell megfizetni a szolgáltatási időszak utolsó napját követő hónap legkésőbb 10. napjáig. A közszolgáltatónak jogában áll a havi díjfizetéstől eltérni, amennyiben azt az igénybevevő kéri.
15. § (1) Szabálysértést követ el és 30.000.- Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható aki: 
a./ a települési hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást jogszabálysértő módon nem veszi igénybe.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (a továbbiakban: Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

Az érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai
1. A panaszosnak a hulladékszállítási díj megfizetési módjával kapcsolatban előadott kifogásaival kapcsolatban az alábbi megállapítást teszem. 
A Hgt. 23. §-a értelmében „A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: (…)  f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.”
A törvény értelmében tehát az önkormányzatoknak kell rendezniük a díjfizetés helyi rendjét. Ennek megfelelően rendelkezik úgy az Ör., hogy „A szolgáltatási díjat havonta kell megfizetni a szolgáltatási időszak utolsó napját követő hónap legkésőbb 10. napjáig.”
Mindehhez azonban hozzáteszi: „A közszolgáltatónak jogában áll a havi díjfizetéstől eltérni, amennyiben azt az igénybevevő kéri” (13. § (2)).
Megkeresésemre a jegyző kifejtette, hogy az Önkormányzat, illetve a hulladékszállítást végző közszolgáltató a kérdést rugalmasan, a lakosok érdekeit szem előtt tartva kezelik. Így a rendeletben előírt szabály – ld. hónap legkésőbb 10. napjáig történő teljesítés – pár napos túllépése nem eredményez fizetési felszólítást, amennyiben az ingatlantulajdonos jelzi a késlekedés okát (pl. nyugdíjfolyósítás időpontja), és annak megszűnését követően a díjat megfizeti. 
A hulladékszállítási díj megfizetésnek módját érintő sérelemmel kapcsolatban ezért megállapítottam, hogy az alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem vet fel. Az Ör. ugyanis a Hgt. szabályainak megfelel, azzal, hogy rendezi a díjfizetés módját.
Az Önkormányzat és a hulladékszállítást végző közszolgáltató által folytatott gyakorlat ugyanakkor nincs összhangban az Ör. szövegével, azzal, hogy engedik a pár napos késedelmes díjfizetést. Ez a gyakorlat – annak ellenére, hogy a lakosokat kedvezően érinti –félreértést és aggodalmat okozhat az ingatlantulajdonosokban, ezért kívánatos megteremteni az Ör. szövegének a gyakorlattal való összhangját.
2. Az Ör. vizsgálatát követően ugyanakkor megállapítottam, hogy szabályai nem mindenben felelnek meg a magasabb szintű jogszabályoknak, ezért alkalmazása a gyakorlatban alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot rejt magában. 
A hulladékszállítás díját rendező Ör. melléklete szerint egy típusú – 110 literes – hulladékgyűjtő edény vehető igénybe, melynek ürítési díja: 134.- Ft/ürítés + ÁFA /db. (144.50,- Ft.) (1.§).
Megállapítottam, hogy a rendelet említett szabályozása – mivel egy űrmértékű – 110 literes – hulladékgyűjtő edény használatát rendeli alkalmazni – nem felel meg az arányosság követelményének, szabályozásában nem veszi figyelembe a Hgt. illetve a kormányrendelet előírásait.
A két jogszabály követelménye, hogy a rendeletekben megállapított hulladékszállítási díj a Ptk.-ban kimondott szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elvének megfeleljen. A Hgt. kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a kezelt hulladék mennyisége és minősége figyelembevételével kell megállapítani (25. § (1) b)). A kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása egységnyi díjtételek meghatározásával történik, mely az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja (7. § (2) a)).
Az Ör. azonban azáltal, hogy a lakosság számára csak a 110 literes gyűjtőedény igénybevételét írja elő, nem differenciál a háztartásonként ténylegesen kitermelt hulladéknak megfelelő közszolgáltatási díj mértékében. Ha egy háztartásban folyamatosan kevesebb, mint 110 liter hulladék keletkezik hetenként, ennek elszállítási díja ugyanannyi, mint 110 liter szemét esetében.
Az Alkotmánybíróság hulladékgazdálkodást érintő határozatai szerint az elszállított hulladék mennyiségének és az azért megállapított díjnak arányosnak kell lennie. 
A 26/1997. (IV. 25.) AB határozat például hangsúlyozza, hogy "az önkormányzati rendeletalkotással szemben lényeges követelményként fogalmazható meg - más tényezők mellett -, hogy a közszolgáltatás díja az átalányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás értékéhez közelítsen. (ABH 1997. 482, 486.) Az önkormányzatoknak a rendeletalkotás során ezt az elvet figyelembe kell venniük. A képviselő-testületek a szemétszállítási díj meghatározására irányuló szabályozás megalkotásakor kötelesek a szolgáltatási díj összegét a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez kötni. Ez a kötelezettség közvetlenül a Ptk. 201. §-ából (szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának elve) vezethető le".
Az 54/1998. (XI. 27.) AB határozat pedig elvi jelleggel hívta fel a figyelmet a következőkre: "A szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásuk során maradéktalanul érvényesíteniük kell.” 
Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a közszolgáltató pontosan köteles lenne lemérni az ingatlanon keletkező hulladék mennyiségét, de azt igen, hogy – tekintettel az önkormányzatok lehetőségeire és teherviselő képességeire – törekedni kell a fenti elvek gyakorlati megvalósítására.
Összességében megállapítottam, hogy a szóban forgó önkormányzati rendelet szabályozása a hulladékszállítási díj meghatározása körében a magasabb szintű jogszabályokban megfogalmazott arányossági követelményeknek nem felel meg. Az önkormányzat a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében – ez utóbbi jogszabályhely szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - deklaráltakkal összefüggésben visszásságot okoz.
3. A vizsgált rendelettel kapcsolatban felmerült további probléma, hogy az Ör. 15. § (1) bekezdése szerint „Szabálysértést követ el és 30.000.- Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható aki: a./ a települési hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást jogszabálysértő módon nem veszi igénybe.”
A Hgt. 20. § (1) bekezdése szerint „az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályok szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni”. A kormányrendelet 5.§-a szerint a települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. A rendelet 8. § (5) bekezdése szerint nem tagadhatja meg a közszolgáltatatás megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos feltételeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állást igazolja.
A részletezett jogszabályi rendelkezések szerint a jogviszony a rendelkezésre állással létrejön, a tulajdonosok ekkor kötelesek a szemétszállítási közszolgáltatást igénybe venni és ezért a díjat megfizetni. A díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe. A jogalkotónak ugyanis egyértelműen az volt a célja, hogy azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosok kötelezően igénybe vegyék a közszolgáltatást és díját megfizessék. A díjfizetés elmulasztása – a Hgt. szabályai értelmében – az ingatlantulajdonost terhelő adók módjára behajtható köztartozás.
Összességében megállapítottam, hogy a szóban forgó önkormányzati rendelet szabályozása a magasabb szintű jogszabályoknak azért sem felel meg, mivel az ingatlantulajdonosokat is érintően szabálysértési tényállásként rendezi az igénybevétel elmulasztását. Az önkormányzat a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint a már hivatkozott Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében deklaráltakkal összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Kiskunhalas Város Önkormányzata – Kiskunhalas Város Képviselő-testületének – 30/2003. (XI.12.) Ktr. sz. – hulladékgazdálkodásról szóló rendelete teljes egészében megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak.
Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2004. szeptember 24.
Takács Albert sk.