Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1157/2004. számú ügyben

Ügyintéző: Nagy Tiborné
A vizsgálat megindulása
A panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert a nyíregyházi ingatlanának beépítési feltételeit számára kedvezőtlenül megváltoztatták. Ezért az általa engedéllyel megkezdett építkezést nem tudja folytatni. Az önkormányzatnál 2003. január 2-a óta kéri a megoldást, de arra a mai napig nem került sor.
A vizsgálatot az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz, és a 13. § (1) bekezdésében foglalt, a tulajdonhoz való jog megsértésének gyanúja miatt indítottam.
A tényállás tisztázásához a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét kértem fel vizsgálatra.

Alkalmazott jogszabályok
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
1976. évi 24. törvényerejű rendelet a kisajátításról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 33/1976. (IX. 5.) MT rendelettel
253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról 
241/1997. (XII. 19.) Korm. rendelet az építésügy körébe tartozó tevékenységek ellátásához szükséges hatósági nyilvántartások létesítésének és működésének feltételeiről

A megállapított tényállás
A panaszos (jogutódlással) szabályszerű építési engedéllyel épített egy nyomdaépületet, a hozzátartozó közművesítést, útépítést stb. is elvégezve. Azt az engedélyt 2001. szeptember 5-én adták ki az akkor hatályos 19/1992. (VI. 3.) számú önkormányzati rendelettel jóváhagyott Általános Rendezési Terv (ÁRT) alapján. A területet a ÁRT tartalék iparterületként szabályozta. Az engedély átírását, a panaszos jogutódlását 2001. november 9-én engedélyezte a jegyző. A nyomda ezt követően elkészült, és a panaszos folytatni kívánta az építkezést a nyomda mellé tervezett lakóépülettel. Az előzetes egyeztetéseken kiderült, hogy a területre vonatkozó szabályozási előírások megváltoztak. A lakóépület megépítésének ugyan nincs akadálya, de az új szabályozás a beépítési vonalakat az északi (É) telekhatártól 7,5 m-rel, a keletihez (K) képest 5 m-rel beljebb határozta meg. Egyúttal a K-i telekhatárt is új szabályozási vonalra helyezte az út szélesítése, továbbá vízgazdálkodási terület biztosítása érdekében.
A szabályozás földrajzi értelmű megváltozása következtében a nyomdához kiépített, és az egész telekre beépítendő valamennyi épületet, rendeltetést is kiszolgáló út, közművek, szabálytalan helyre kerültek. Így az új szabályok szerint megépíthető épülethez már nem használhatók fel.
A panaszos a korábbi kötelező beépítési határvonal visszaállítását kérte az önkormányzat főépítészétől, majd az alpolgármestertől. 2003. januárban benyújtott kérelmére öt hónap múlva, a júliusban benyújtottra két hónap múlva kapott választ, legutóbb 2003. szeptember 22-én: „… módosító javaslatát Nyíregyháza teljes közigazgatási területére jelenleg készülő településrendezési tervek készítőihez eljuttatjuk további intézkedés céljából. A tervezőknek megküldjük korábbi levelezésünk során az Ön által eljuttatott dokumentációkat is.” Azóta nem történt semmi.     

A vizsgálat megállapításai
Mind az Alkotmánybíróság, mind az országgyűlési biztosok többször foglalkoztak az önkormányzatnak a helyi építési szabályzat és településrendezési tervek megalkotásával kapcsolatos önállóságával. Az AB többek között éppen az Étv. vizsgálata kapcsán fejtette ki:
„Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőző (fentebb vázolt) sajátos eljárás nem változtat azon a tényen, hogy a döntést az önkormányzat alkotmányos, és törvényekben foglalt joga (s bizonyos körben kötelezettsége) meghozni, nem változtat azon, hogy az önkormányzat viseli a felelősséget az általa meghozott rendeletért. (Viseli a jogi felelősséget a rendelet törvényességéért, és viseli a politikai felelősséget a választópolgárok felé.) Az önkormányzatok alkotmányos státusából - az önkormányzati jogok alkotmányi rögzítéséből, illetve e jogokat részletező Ötv.-beli szabályozásból is - az következik, hogy az önkormányzatok önállóan és felelősséggel döntenek a feladatat- és hatáskörükbe tartozó kérdésekben. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a településrendezés során elfogadandó önkormányzati rendeletek a magasabb jogszabályok által képviselt érdekek egyidejű megjelenítése mellett mégiscsak a helyi viszonyok rendezését szolgálják: a település hosszú távú fejlesztését, szerkezetének kialakítását, az építés rendjét stb., ezért tartozik az erről való döntés - a bemutatott törvényi felhatalmazások alapján - az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörei közé. Mindezek mellett a településrendezés és a helyi építésügyi előírások megalkotása - úgy is mint helyi közügy - az önkormányzatok kötelező feladatának tekinthető… Az Alkotmánybíróság szerint az önkormányzati rendeletalkotás - mint az Alkotmányba foglalt önkormányzati alapjoggyakorlás - szempontjából alapvető garanciális jelentősége van annak, hogy döntéseiket érdemben csak a bíróságok, illetve rendeleteiket az Alkotmánybíróság bírálhatja felül, mégpedig csak törvényességi vagy alkotmányossági szempontból.”

Az AB állásfoglalását is figyelembe véve több hasonló és már egy másik nyíregyházi ügyben is megállapítottam, hogy  az önkormányzati rendelettel jóváhagyott településrendezési tervek tartalma szakmai helytállóságának vizsgálatára nincs hatásköröm. Az önkormányzat rendeletalkotási jogán belül szabadon dönt a település területének felhasználásáról.
Nem érintve tehát az önkormányzat e jogát, vizsgálom azonban a jog gyakorlásának a konkrét panaszüggyel összefüggő körülményeit, a panasz kezelését az önkormányzat részéről.  A konkrét ügyben megállapítottam: a terület az ÁRT „ipari tartalékterület” besorolásából a 30/2002. (VII. 1.) számú önkormányzati rendelettel kertvárosias lakóterületté vált a fenti beépítési előírásokkal. Lakóépület rendeltetésnek tehát nincs akadálya. A megépült nyomdaépület és szennyvíztároló azonban az új szabályozás szerinti vízgazdálkodási területbe esik (É-i telekhatártól 7,5 m-es sávban), és a nyomda mint rendeltetés nem sorolható a kertvárosias lakóterületen megengedett „a terület rendeltetésszerű használatát nem zavaró kézműipari épület”-ek közé. 
A közigazgatási hivatal tájékoztatása szerint: „ A D. Kft. 1999. szeptember 6-án kelt levelében kezdeményezte Nyíregyháza Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Városfejlesztési Irodájánál Nyíregyháza Város Debreceni út – Tünde utca – Csemete utca – vásárosnaményi vasútvonal közötti területének településrendezési terv készítését, (mert) a Debreceni út – Papírgyár – TITÁSZ alállomás közötti területen (a város vezetőivel korábban történt egyeztetések szerint) kereskedelmi és szolgáltatási célú fejlesztést kívánnak végrehajtani. Nyíregyháza Megyei Jogú Város Közgyűlésének Városfejlesztési Bizottsága 131/1999. (IX. 29.) számú határozatával a fenti területre vonatkozóan hozzájárult a településrendezési tervek elkészítéséhez, javasolta a tervezési ajánlatok beszerzését és egyben a tervezési díj 30 %-ának átvállalását is támogatta. Ezt követően a tervezési ajánlatok beérkezése után a P-ART Stúdió Tervező és Szolgáltató Kft-vel 1999. december hónapban tervezési szerződést kötött Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzata (továbbiakban megrendelő). E tervezési szerződés 1. sz. mellékletében a megrendelő többek között vállalta, hogy a területre vonatkozóan biztosítja a tervező cég részére a hitelesített földhivatali alaptérképeket, valamint az érvényes – a térképen nem szereplő – épületek és építmények engedélyes (és megvalósulási) terveit. A megrendelő e kötelezettségének 2001. februárjában tett eleget. 2001. szeptember 5-én kelt elsőfokú határozattal lett engedélyezve a nyomda épület megépítése. 2001-ben a tervező cég újra bejárta a területet, és mivel több építési tevékenységre lelt – amelyek a készítendő terv szerint nyitandó utakra estek – továbbra is kérte a megrendelőtől az engedélyes tervek szerinti adatszolgáltatást.
A megrendelő a kért adatszolgáltatásnak eleget tett, így a tervező cég a készülő településrendezési tervtől eltérően kiadott engedélyeket lehetőleg figyelembe véve módosította, illetve kijavította a szabályozási tervet. … 2002. június hónapban előterjesztésre került a Közgyűléshez a fenti területet érintő szabályozási terv és helyi építési szabályzat jóváhagyása, mely a 30/2002. (VII. 1.) számú rendelettel megtörtént….
… a Polgármesteri Hivatal Műszaki Irodájánál az építési ügyekkel kapcsolatos nyilvántartás elektronikus úton, számítógép segítségével végzik. Az építési engedélyek rögzítése a számítógépben az ügyiratok elkészítésével egy időben történik, viszont a nyilvántartás véglegesítése az ügyiratok (engedélyek) aláírását, postázásra történő előkészítését követő egy héten belül valósul meg a kiadmányozásra jogosult középvezetők útján, mely nyilvántartás alkalmas a naprakész állapot felmérésére.”

Ebből következően 2002 júniusában a képviselő-testület döntését úgy hozta meg, hogy vagy ismeretében volt annak, hogy építési engedély alapján folyamatban van olyan épület építése, amelynek sem az elhelyezése, sem a rendeltetése nem felel meg a településrendezési előírásoknak, vagy az önkormányzat polgármesteri hivatala (bár volt ilyen naprakész nyilvántartása) nem tájékoztatta a képviselőtestületét e tényről. Bármelyik eset történt, az a panaszos jogait hátrányosan érintette, egyben megsértette a jogbiztonság követelményét.
Az Étv. 21. § és 22. §-a szerint:
„21. § (1) A helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára, azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő.
(2) A változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik.
22. § (1) A változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más értéknövelő változtatást az életveszély elhárításán kívül végrehajtani nem szabad.”
Ha az önkormányzat a terület újraszabályozására való igény felmerülésekor (1999-ben) a változtatási tilalmat elrendelte volna, a nyomda az utóbb szabálytalanná váló helyre nem épülhetett volna meg. Ezt a tilalmat azonban nem rendelte el, így 2001-ben az építési hatóság eljárása jogszerű volt. Nem is tagadhatta volna meg az építési engedély kiadását, mert az akkor hatályos ÁRT-nak a tervezett építkezés megfelelt.
Mivel a fentiekben ismertetettek szerint az önkormányzat a település területének felhasználásában szabadon dönt, kétségtelenül rendelkezhetett úgy, hogy a területet ipariból lakóövezetté minősíti, és máshol határozza meg a beépítési vonalakat. Nyilvánvalóan dönthetett úgy, hogy annak ellenére megteszi ezt a változtatást, hogy ott a korábbi szabályozás szerinti épület (és rendeltetés) létesül. Ezt a döntést azonban csak és kizárólag a testület hozhatja meg, főként mert ezzel a döntéssel egyben vállalja a kártalanítás terhét is. Ezért tisztában kell lennie azzal, hogy  az adott esetben milyen döntési feltételek vannak, illetve hogy a rendelete elfogadásának ilyen következménye van. A konkrét ügyben – a rendelet elfogadását követő válaszokból kitűnően – ez a döntési helyzet nem lehetett ismert a döntést hozó testület előtt. 
A panaszos kérelmére az alpolgármester 2003. július 31-én a következő választ adta: „… Az ÁRT módosítását a Közgyűlés 30/2002. (VII. 1.) sz. rendeletével elfogadta. Az építési hatóság a jóváhagyás után már csak az új szabályozás alapján jogosult engedélyt adni. Az építési szabályzat szerint a terv kötelező érvényű szabályozási elemeinek (pl. oldalkert mérete, építési vonal) módosítása csak a rendezési terv módosításával engedélyezhető. A város teljes közigazgatási területére jelenleg készül az ÁRT felülvizsgálataként az új szabályozási terv, melynek során – amennyiben Öntől erre vonatkozóan kérelem érkezik – lehetőség van a jelenlegi szabályozás módosítására, ami a Közgyűlés jóváhagyása után lép érvénybe.”
A főépítész pedig ”… módosító javaslatát Nyíregyháza teljes közigazgatási területére jelenleg készülő településrendezési tervek készítőihez eljuttatjuk további intézkedés céljából. A tervezőknek megküldjük korábbi levelezésünk során az Ön által eljuttatott dokumentációkat is.”
Ez a két közlés pedig azt is megkérdőjelezni látszik, hogy az önkormányzat elé az Étv. idevonatkozó szabályainak megfelelő rendelet-tervezet került, amelyet az jóváhagyott. A településrendezési tervek alapvető feladata, hogy a települések fejlődésének térbeli-fizikai keretét határozzák meg, ezért több évre, jó esetben több évtizedre előremutatóan kell  készülniük. A tervek rendeltetése többek között az, hogy ha az érintett területen bárki fejleszteni kíván, akkor kijelölje azokat a kereteket, amelyek közt azt teheti. Az ingatlantulajdonos megismerhesse az ingatlanához fűződő jogokat és kötelezettségeket. 
Az AB több határozatában kifejtette (többek között a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában): „… az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét: függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is (ABH 1993, 380). Másrészt azt is leszögezte az Alkotmánybíróság, hogy a védelmi kör kiterjesztésével egyidejűleg a "tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. ... Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra. ... Az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett." A korlátozáshoz a 13. § (2) bekezdése szerint elég a "közérdek". Ennek megállapítása a jogalkotó feladata. Az Alkotmánybíróság nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességét, hanem csak a közérdekre hivatkozás indokoltságát, továbbá azt vizsgálja, hogy a "közérdekű" megoldás nem sért-e valamely más alkotmányos jogot. A korlátozás arányosságára viszont az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata számos ismérvet kínál (ABH 1993, 380-382).”
Továbbá: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Mindezek fényében az, hogy mindössze a panaszos kérelme elég az eredeti jogszabály „visszaalakításához”, kérdésessé teszi a most érvényes döntés megalapozottságát, és ami azzal szorosan összefügg: tartósságát, kiszámíthatóságát is. Vagy szükséges a vízgazdálkodási terület, az út szélesítése, az ipari tartalékterület lakóövezeti felhasználása – és akkor ez közérdek, és a korlátozás arányosságát pusztán a kártalanítás mértékénél kell/lehet mérlegelni. Vagy nem szükséges, és akkor nem közérdek, annak minden vonzatával.
Ilyen horderejű, alapvető életviszonyokba való beavatkozásról „ad hoc” döntést hozni, sérti a jogbiztonság követelményét. A rendezésre vonatkozó – helyi közügy – mindenkori szabályozása működését tekintve így nem kiszámítható és előrelátható a norma címzettjei (az érintett lakosság, beruházók, ingatlantulajdonosok stb.) számára.
Megállapítottam, hogy a településrendezési tervek előkészítő-jóváhagyó folyamatában nem pontosan rendezett az, hogy ha nem rendeltek el változtatási tilalmat, mikori állapot az, amelyet az érdekelt államigazgatási szervekkel – köztük a „saját” jegyzővel, mint építési hatósággal – véleményeztetni kell. Mi történjék azokkal a változtatásokkal, amelyekre a véleményeztetés és a testületi jóváhagyás között került sor.
Természetesen ez esetben is rendelkezésre áll az Étv. 30. § adta kártalanítási lehetőség. Azonban egyrészt joggal merül fel az érintett ingatlantulajdonosokban a döntés megalapozottságával szembeni kétely. Másrészt érthetően nem fogadja el objektív szükségszerűségnek a pénzzel nem feltétlenül megfizethető kényelmetlenségek sorozatát és bizonytalanná tett helyzetét, ha az őt korlátozó döntés ugyanott és aközben született, amikor neki a később szabálytalanná váló helyzet kialakítására adtak engedélyt.
Megállapítottam, hogy a fent leírt helyzet általában és a konkrét ügyben is visszásságot okoz és veszélyezteti a jogbiztonságot. Tekintve azonban, hogy az elrendelhető tilalom az Étv-ben adott és megfelelő eszköz a hasonló helyzetek elkerülésére, a jogszabály megváltoztatására nem élek kezdeményezéssel. A jelenségre jelentésem megküldésével hívom fel a belügyminiszternek mint az építésügyért felelős miniszternek a figyelmét.
Megállapítottam, hogy a konkrét panasz két módon oldható meg. Mindkettő az önkormányzat döntésétől, továbbá a panaszos és az önkormányzat közötti megegyezéstől függ.
Egyrészt az önkormányzat dönthet úgy, hogy valóban „visszaalakítja” a korábbi állapotot a rendezési tervek ilyen értelmű módosításával - ekkor az építkezés az eredeti elképzelés szerint fejezhető be -, másrészt dönthet úgy, hogy nem. Ha tehát a 30/2002. (VII. 1.) számú rendelettel jóváhagyott állapot fenntartását tartja szükségesnek a település hosszú távú fejlesztése érdekében, akkor a panaszos korlátozása, mint közérdek, nem vitatható.
Ez esetben a településrendezési intézkedések érdekében szükséges tulajdon korlátozásokat szabályozó Étv. 30. § (1), (2), (3), (6), (7) bekezdéseinek alkalmazására kerülhet sor:
„(1) Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.
(2) A kártalanítás összege az ingatlannak a korábbi rendeltetése szerint megállapítható értéke és a rendeltetésmódosítás eredményeként az ingatlan új forgalmi értéke közötti különbözet.
(3) Ha az ingatlanhoz fűződő korábbi, a 13. § (1) bekezdése szerinti építési jogok keletkezésétől számított hét éven belül kerül sor e jogok megváltoztatására vagy megszüntetésére, a tulajdonosnak - kérelmére - a (2) bekezdés szerinti kártalanítás jár. Hét év eltelte után csak a használat gyakorlásába való beavatkozásért, és csak akkor jár kártalanítás, ha a változtatás a korábbi használatot megnehezíti, vagy ellehetetleníti.
(6) A kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a korlátozás történt. Ha nem határozzák meg azt, akinek az érdekében a korlátozás történt, akkor a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli.
(7) A kártalanítási igény a vagyoni hátrány keletkezésekor válik esedékessé. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. Ha a felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel.”
Ennek megfelelően a panaszos kérheti az övezeti besorolás megváltozásából eredő kárai miatti kártalanítást. Azon kárai, amelyek az egész létesítményhez készült, de a létesítés közben megváltozott szabályozás miatt a lakóépülethez fel már nem használható közművek, út stb. létesítéséből keletkeztek, az önkormányzattal való megegyezéssel rendezhetők vagy  polgári peres eljárásban bizonyíthatók és érvényesíthetők.
Megállapítottam, azt is, hogy az önmagában is sérti a jogbiztonságot és visszásságot okoz a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban, ha a panaszos beadványaira hónapokig nem kap választ, és a végül megadott válaszok nem tekinthetők érdeminek.
A panaszos önhibáján kívül került ebbe a helyzetbe, amit az önkormányzat alakított így. (Akkor is, ha az önkormányzat törvényi felhatalmazással, szabályszerű eljárás keretében tette ezt.) A megoldás is kizárólag az önkormányzat akaratától függ. A beadványok érkezésekor és jelenleg a 30/2002. (VII. 1.) számú önkormányzati rendelet van érvényben. Így pillanatnyilag (mindaddig, amíg az önkormányzat a rendeletét meg nem változtatja) a fennálló helyzetben kizárólag az Étv. 30. §-a szerinti kártalanítás lehetősége adott, amelyről a panaszost egyáltalán nem tájékoztatták. A kérelmekre adott válaszokból ítélve a jelenlegi helyzetet valamilyen átmeneti állapotnak tekintették, illetve tekintik, visszamenőleg megkérdőjelezve a hatályos szabályozás megalapozottságát. Azt nem vizsgálva, hogy mennyiben kötelezheti el magát akár az alpolgármester, akár a főépítész „borítékolva” egy jövőbeni testületi döntést megállapítottam, hogy a panaszos ügyének rendezése 2003. január 2-a óta nem történt meg, és nem is belátható az az időtartam, amelyen belül erre sor kerül. A tulajdonjog korlátozása pedig alkotmányellenes akkor, ha a korlátozás időben nem behatárolható.
Ezért is – függetlenül a választott megoldástól – kezdeményezem, hogy a polgármester gondoskodjon arról, hogy
-	a jövőben hasonló helyzet ne forduljon elő;
-	a testületet a döntéséhez szükséges tényekről naprakészen tájékoztassa az előterjesztő; 
-	az érintett ingatlantulajdonos beadványaira érdemben és határidőben válaszoljon az erre felhatalmazott személy;
-	a megoldást a lehető leghamarabb tisztázzák az önkormányzaton belül, és azt hozzák a panaszos tudomására;
-	a választott alternatíva szerint szükséges végrehajtást haladéktalanul kezdjék meg. 

Budapest, 2004. június 14.

Lenkovics Barnabás sk.