Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1086/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A Menhely Alapítvány Hajléktalan Gondozási Központ egyik szociális munkása ügyfele, P. L-né érdekében kérte a segítségemet.
A beadvány szerint P. L.-né 2001. november 12-én – tekintettel arra, hogy utolsó bejelentett lakóhelye Gyöngyösön volt, és a kérelem benyújtása idején nem volt bejelentett tartózkodási helye – Gyöngyös Város Polgármesteri Hivatalnál kiegészítő családi pótlék (2003. 02. 15-től rendszeres gyermeknevelési támogatás) megállapítását kezdeményezte, de az ügyben 2001. novembere óta nem született határozat.
A beadvány alkotmányos jogokkal összefüggő sérelemre utalt, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Gyöngyös Város Polgármesteri Hivatalának jegyzőjétől tájékoztatást és az ügyben rendelkezésére álló dokumentumok másolatának megküldését kértem.

A megállapított tényállás
P. L-né 2001. november 11-én kérte, hogy Gyöngyös Város Polgármesteri Hivatala (a továbbiakban: gyöngyösi polgármesteri hivatal) kiskorú gyermeke után folyósítson részére kiegészítő családi pótlékot. Kérelmében leírta, hogy sem állandó, sem tartózkodási hely szerinti lakcímmel nem rendelkezik. Közölte azt is, hogy utolsó bejelentett lakóhelye Gyöngyösön volt, megadta az akkori – bejelentés nélküli – Budapest, VIII. kerületi tényleges tartózkodási helyének címét is.
A gyöngyösi polgármesteri hivatal – illetékességének hiányát megállapítva – 2001. december 10-én P. L-né kérelmét további ügyintézés céljából megküldte a kérelemben tartózkodási helyként megjelölt, Budapest, VIII. kerület Józsefváros Polgármesteri Hivatalához (a továbbiakban: józsefvárosi polgármesteri hivatal). Az áttételről P. L-nét tájékoztatta.
December 20-án a józsefvárosi polgármesteri hivatal azzal az indoklással küldte vissza Gyöngyösre az iratanyagot, hogy P. L-nénak bejelentett lakóhelye, illetőleg tartózkodási helye nincs a kerületben.
A BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal (a továbbiakban: központi nyilvántartó ) 2002. január 10-i adatbázisa szerint P. L-nénak 1995. februárjáig volt bejelentett lakcíme Gyöngyösön, gyermekének egyáltalán nem volt bejelentett lakcíme. P. L-nénak 2001. március 31-éig volt a személyi igazolványában bejegyzett tartózkodási helye a főváros X. kerületében.
2002. január 11-én a gyöngyösi polgármesteri hivatal hiánypótlásra szólította fel P. L-nét, egyben felhívta a figyelmét arra, hogy a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXLI. törvény értelmében a lakóhely, illetőleg a tartózkodási hely címét be-vagy kiköltözés esetén 3 munkanapon belül kötelező nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni a települési önkormányzat jegyzőjének. Ugyanezen a napon a gyöngyösi polgármesteri hivatal felkérte a józsefvárosi társhatóságot arra, hogy készítsen környezettanulmányt P. L-né tartózkodási helyén. A kért – önkormányzati tulajdonban álló lakásban készített – környezettanulmányt a józsefvárosi polgármesteri hivatal február 12-én postázta. Február 21-én P. L-né nevében a Menhely Alapítvány szociális munkása megküldte a kért dokumentumokat a gyöngyösi polgármesteri hivatalnak.
A gyöngyösi jegyző március 12-én – illetékességét vitatva – P. L-né kérelmét visszaküldte a józsefvárosi polgármesteri hivatalnak. Az áttételről, továbbá arról, hogy a környezettanulmány szerint gyermeke veszélyeztetett tájékoztatta P. L-nét.
A Józsefvárosi Önkormányzat Polgármestere XI-818/3/2002. számú, november 4-én kelt határozatával P. L-né kiegészítő családi pótlék megállapítására irányuló kérelmét azzal az indoklással utasította el, hogy a kérelmezőnek nincs és nem is volt bejelentett lakcíme a VIII. kerületben. A józsefvárosi polgármesteri hivatal P. L-né beadványával kapcsolatban 2002 márciusától a határozat meghozataláig semmilyen eljárási cselekményt nem tett. P. L-né a kérelmét elutasító határozatot tudomásul vette.
P. L-né 2003. október 16-án a gyöngyösi polgármesteri hivataltól ismételten kérte a kiegészítő támogatás folyósítását. A központi nyilvántartó 2003. 11. 06-án kelt tájékoztatása szerint sem P. L.-nénak, sem gyermekének nem volt lakóhelye, vagy bejelentett tartózkodási helye.
November 11-én P. L-né elküldte Gyöngyösre a jövedelem-nyilatkozatát, közölte, hogy a XVI. kerületben tartózkodik.
P. L-né 2003 novemberében a Heves Megyei Közigazgatási Hivatal Törvényességi Ellenőrzési Főosztályán (a továbbiakban: közigazgatási hivatal) panaszt nyújtott be Gyöngyös Város Polgármesteri Hivatal eljárása ellen. A közigazgatási hivatal az ügyről 15 napon belül  tájékoztatást kért a gyöngyösi jegyzőtől. A kért tájékoztatást a jegyző december 8-án megküldte a közigazgatási hivatalnak.
December elején a gyöngyösi polgármesteri hivatal tájékoztatta a Menhely Alapítvány vezetőjét és P. L-nét is arról, hogy kiegészítő támogatás iránti kérelmét áttette Budapest XVI. kerületi Önkormányzat jegyzőjéhez, továbbá arról, hogy hajléktalan személy bejelentési kötelezettségének miként tehet eleget. Arról, hogy P. L-né életvitelszerűen a főváros XVI. kerületében tartózkodik, a gyöngyösi polgármesteri hivatal P. L-né gyermekének iskolájától kapott tájékoztatást.
Budapest Főváros XVI. kerület Polgármesteri Hivatala P. L-né kiskorú gyermekének – a gyöngyösi polgármesteri hivatal jelzése alapján indult – védelembe vételi eljárását 7/363/01/2004. számú, január 29-én kelt határozatával megszüntette. A folyó év februárjában rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint a panasz tárgyát képző, kiegészítő támogatás megállapításáról, vagy annak elutasításáról nem született döntés.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
124. § (1) Az eljárásra annak a települési önkormányzatnak a képviselő-testülete, jegyzője vagy az a gyámhivatal (a továbbiakban: eljáró szerv) illetékes, amelynek területén a) a gyermek szülői felügyeletet gyakorló szülőjének, gyámjának, b) az ügyei vitelében akadályozott, illetőleg cselekvőképességet érintő gondnokság alatt álló személynek, c) ideiglenes gondnokrendeléssel, zárgondnok kirendelésével, valamint gondnokság alá helyezési eljárással érintett személynek a lakóhelye van. (2) Ha a szülői felügyeletet együttesen gyakorló szülők bejelentett lakása különböző illetékességi területen található, az eljáró szerv illetékességét a gyermek bejelentett lakóhelye határozza meg. Ha a gyermek bejelentett lakóhelye egyik szülőjének lakóhelyével sem azonos, az a szerv jár el, amelynek területén az anya lakóhelye található. (3) Lakóhely hiányában - az (1) és (2) bekezdésben foglaltak szerint - az eljáró szerv illetékességét a tartózkodási hely határozza meg. (4) Belföldi bejelentett lakóhely vagy tartózkodási hely hiányában, az eljáró szerv illetékességét az utolsó ismert hazai lakóhely vagy tartózkodási hely határozza meg, ennek hiányában az eljárásra a Budapest Főváros V. Kerület Gyámhivatala illetékes.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
8. § (1) Ha ugyanabban az ügyben a) több közigazgatási szerv állapította meg a hatáskörét vagy az illetékességét, b) több közigazgatási szerv állapította meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát, és emiatt az eljárás nem indulhat meg vagy nem folyik, c) több illetékes közigazgatási szervnél indult eljárás, és a megelőzés alapján nem lehet eldönteni, hogy melyik közigazgatási szerv jogosult az eljárásra, az érdekelt közigazgatási szervek kötelesek egymás között haladéktalanul megkísérelni a vita eldöntését. (2) Ha az (1) bekezdés szerinti eljárás nyolc nap alatt nem vezet eredményre, az eljáró közigazgatási szervet a következő szerv jelöli ki: a) illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felettes közigazgatási szerv, ennek hiányában - a működési területén eljáró hatóságok közül - a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője;

1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelettel
Tv. 5. § E törvény alkalmazása során:(2) A polgár lakóhelye: annak a lakásnak a címe, amelyben a polgár él. A lakcímbejelentés szempontjából lakásnak tekintendő az az egy vagy több lakóhelyiségből álló épület vagy épületrész, amelyet a polgár otthonául használ, továbbá az a helyiség, ahol valaki szükségből lakik, vagy - amennyiben más lakása nincs - megszáll. (3) A polgár tartózkodási helye: annak a lakásnak a címe, ahol - lakóhelye végleges elhagyásának szándéka nélkül - három hónapnál hosszabb ideig tartózkodik. (4) A polgár lakcím adata: bejelentett lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címe (a továbbiakban együtt: lakcím).
Tv. 26. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő, e törvény hatálya alá tartozó polgár [4. § (1) bekezdés] köteles beköltözés vagy kiköltözés után három munkanapon belül lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címét a települési önkormányzat jegyzőjének nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni (a továbbiakban együtt: lakcímbejelentés). (3) A lakcímbejelentéshez a lakás tulajdonosának vagy a lakás használatára egyéb jogcímen jogosultnak a hozzájárulása szükséges.
Vhr. 35. § (1) Ha a polgárnak a nyilvántartásban sem lakó-, sem tartózkodási helye nincs, és nem külföldön élő magyar állampolgár, adatait "lakcím nélküli"-ként kezelik. Ebben az esetben az érintett polgár adatait csak a központi hivatal tartja nyilván.
Vhr. 36. § (1) A mozgószálláson (mozgó lakókocsiban, hajón lévő szálláson, kihelyezett idényszálláson) történt elszállásolást, amennyiben a polgár más bejelentett lakcímmel nem rendelkezik, lakóhelyként, egyéb esetben tartózkodási helyként kell bejelenteni. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott szálláshely esetén a lakó- vagy tartózkodási hely címeként a munkáltató székhelyét, ennek hiányában telephelyét kell bejegyezni. E lakcímet a székhely (telephely) szerint illetékes jegyzőnél kell bejelenteni. (3) A hajléktalanszálláson tíz napot meghaladóan tartózkodó lakcím nélküli személyt a szállásadónak a befogadástól számított tizedik napot követő huszonnégy órán belül be kell jelentenie a szálláshely szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjénél. (4) Az ideiglenes szálláshellyel sem rendelkező hajléktalan személynek lakóhelyeként azt a települést (fővárosi kerületet) kell bejelentenie, ahol szokásosan megtalálható. A nyilvántartásba ebben az esetben a bejelentett település neve (a fővárosban a kerület megjelölése) mellett "lakcím nélküli" bejegyzést kell tenni. E polgárok adatait a helyi nyilvántartás is tartalmazza.

A vizsgálat megállapításai
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) általános illetékességi szabálya szerint az eljárásra az az eljáró szerv illetékes, amelynek területén a gyermek szülői felügyeletet gyakorló szülőjének, gyámjának a lakóhelye van. Lakóhely hiányában az eljáró szerv illetékességét a tartózkodási hely határozza meg. Belföldi bejelentett lakóhely vagy tartózkodási hely hiányában, az eljáró szerv illetékességét az utolsó ismert hazai lakóhely vagy tartózkodási hely határozza meg. A polgárok személyi adatainak és lakcímének és nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény meghatározása szerint  a polgár lakcím adata: bejelentett lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címe. Ha a polgárnak a nyilvántartásban sem lakó-, sem tartózkodási helye nincs, és nem külföldön élő magyar állampolgár, adatait "lakcím nélküli"-ként kell kezelni. Az ideiglenes szálláshellyel sem rendelkező hajléktalan személynek lakóhelyeként azt a települést (fővárosi kerületet) kell bejelentenie, ahol szokásosan megtalálható. A nyilvántartásba ebben az esetben a bejelentett település neve (a fővárosban a kerület megjelölése) mellett "lakcím nélküli" bejegyzést kell tenni.
Az 1992. évi LXVI. törvény szabályozása szerint a lakóhelynek és a tartózkodási helynek egyaránt bejelentettnek kell lennie.  A Gyvt. főszabályként a támogatás folyósítására a lakóhely szerint illetékes települési önkormányzatot kötelezi. Ennek hiányában lép be a tartózkodási hely, mely szintén bejelentéshez kötött. Tekintettel arra, hogy P. L-nénak 1995. februárjától bejelentett lakóhelye, 2001 áprilisától pedig bejelentett  tartózkodási helye sem volt, a jogszabályok alapján hajléktalannak minősült.
Bejelentett lakó- illetve tartózkodási hely hiányában mind a gyöngyösi, mind a józsefvárosi önkormányzat vitatta illetékességét. 2001 novemberétől kezdődően mindkét önkormányzat különböző eljárási cselekményeket tett, ennek eredményeként a gyöngyösi polgármesteri hivatal, illetékességét vitatva – az eljárás megindulását követő mintegy öt hónap múlva – 2002 márciusában illetékességből áttette az iratanyagot a józsefvárosi polgármesteri hivatalhoz. A józsefvárosi önkormányzat minden eljárási cselekmény nélkül 2002 novemberében – az eljárás megindulása után egy évvel  – hozta meg a kérelmet elutasító határozatot.
P. L-né kérelmének elbírálására a Gyvt. általános illetékességi szabályai szerint bejelentett lakóhely és tartózkodási hely hiányában az utolsó ismert bejelentett lakóhely szerinti (Gyöngyös) települési önkormányzat volt az illetékes. A vizsgált esetben a gyöngyösi és a józsefvárosi polgármesteri hivatal egyaránt vitatta az illetékességét.  Az államigazgatás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) előírása szerint, ha több közigazgatási szerv állapítja meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát, és emiatt az eljárás nem indulhat meg vagy nem folyik az érdekelt közigazgatási szervek kötelesek egymás között haladéktalanul megkísérelni a vita eldöntését. Ha az eljárás nyolc nap alatt nem vezet eredményre, az eljáró közigazgatási szervet a legközelebbi közös felettes közigazgatási szerv vezetőjének kell kijelölnie. A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint az illetékességüket vitató önkormányzatok nem tettek kísérletet a vita eldöntésére, közös felügyeleti szervüktől (Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium) sem kérték az eljáró szerv kijelölést.
P. L-né bejelentett lakóhely és tartózkodási hely hiányában jogilag hajléktalannak minősült. A gyöngyösi önkormányzatnak a 2001. november 11-én indult eljárást követően lehetősége lett volna arra, hogy a kérelmező P. L-nét tájékoztassa, hogy hajléktalanként milyen lehetősége van – a pénzbeli ellátás megállapításához szükséges – bejelentett lakcím létesítésére. Ha P. L-né hajléktalanként bejelentkezett volna a VIII. kerületbe, akkor a józsefvárosi önkormányzat lett volna illetékes a pénzbeli támogatás megállapítására.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy a józsefvárosi polgármesteri hivatal elhúzódó eljárása, továbbá a gyöngyösi polgármesteri hivatal határozathozatalának elmaradása egyaránt a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. Megállapítottam továbbá, a szociális biztonsághoz, továbbá a gyermek kiemelt védelemhez való joga sérelmét is, mert a pénzbeli ellátás folyósításáról egyik önkormányzat sem döntött és nem kérték hatásköri vitájuk rendezését az Egészségügyi, Szociális-és Családügyi Minisztériumtól.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján a következő kezdeményezéseket teszem:
1) Felkérem Gyöngyös Város Önkormányzatának jegyzőjét, hogy P. L-né ügyében és a jövőben is minden hasonló ügyben a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően folytassa le az eljárást.
2) A jövőbeli jogsértések elkerülése érdekében felkérem a Józsefvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét, hogy illetékességének hiányában is az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény szerinti elintézési határidőben hozza meg a határozatot.
3) Mindkét önkormányzat jegyzőjét felkérem, hogy hatásköri vita esetén – amennyiben az érdekelt szervek nem tudják a vitát eredményesen rendezni – kérjék a legközelebbi közös felettes szervük vezetőjének döntését.

Budapest, 2004. június 7.

Takács Albert sk.