Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1037/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
A román állampolgár panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert letelepedési engedély hiányában nem dolgozhat, így magyar állampolgár kiskorú gyermeke eltartásáról nem tud gondoskodni. A panaszos sérelmezte, hogy csak letelepedési engedéllyel tudna dolgozni, azonban a megélhetéséhez szükséges jövedelem hiányában a magyarországi tartózkodásának költségeit nem képes fedezni, vagyis a letelepedés törvényi feltételeinek nem képes eleget tenni; másrészt jelezte, hogy magyar állampolgár kiskorú gyermekét a szülőhazájában kívánja felnevelni.

A megállapított tényállás:
A panaszos 1994-ben turistaként érkezett Magyarországra, ahol hamarosan megismerkedett egy magyar állampolgárral, akivel 1995-ben élettársi kapcsolatot létesített. A kapcsolatból 1996. december 10-én gyermek született, aki - az édesapjára tekintettel - magyar állampolgárságot szerzett. A panaszos és élettársa azért nem házasodtak össze, mert alacsony jövedelmükből a házasságkötéshez szükséges külföldi okiratok beszerzésének költségeit nem tudták fedezni.
A gyermek születését követően a panaszos több alkalommal, sikertelenül próbált családegyesítési célú vízumot, illetve tartózkodási engedélyt szerezni. Házastársi kapcsolat, illetve megfelelő összegű jövedelem hiányában, az idegenrendészeti hatóság a panaszos magyarországi beutazásának, illetve tartózkodásának indokaként a családegyesítést nem fogadta el.
2000. február 14-én a panaszos élettársa elhunyt. Az említett időponttól a gyermek törvényes képviselője, és egyetlen tartásra kötelezhető hozzátartozója a panaszos. Miután munkát nem vállalhat, a panaszos és gyermeke a mindössze 22.792 Ft. árvaellátásból, és 4600 Ft. kiegészítő családi pótlékból kénytelen megélni.  

A vizsgált alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.
69. § (1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasítani. 
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

Az alkalmazott jogszabályok
A házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény
69/A. § (1) A szülő a saját szükséges tartásának rovására is köteles megosztani kiskorú gyermekével azt, ami közös eltartásukra rendelkezésre áll. Ez a szabály nem irányadó, ha a gyermek tartása vagyonának jövedelméből kitelik, vagy a gyermeknek tartásra kötelezhető más egyenesági rokona van. (2) A gyermeket gondozó szülő a tartást természetben, a különélő szülő elsősorban pénzben szolgáltatja (gyermektartásdíj).
70. § A kiskorú gyermek szülői felügyelet vagy gyámság alatt áll.
71. § (1) A szülői felügyeletet a kiskorú gyermek érdekeinek megfelelően kell gyakorolni. A szülőknek biztosítaniuk kell, hogy az ítélőképessége birtokában lévő gyermekük az őt érintő döntések előkészítése során véleményt nyilváníthasson. A gyermek véleményét - korára, érettségére figyelemmel - tekintetbe kell venni. (2) A szülői felügyelet a kiskorú gyermek gondozásának, nevelésének, vagyona kezelésének, valamint törvényes képviseletének jogát és kötelességét, továbbá a gyámnevezésnek és a gyámságból való kizárásnak jogát foglalja magában.
77. § (1) A szülők saját háztartásukban kötelesek gondoskodni a kiskorú gyermekük állandó lakásáról. A gyermek állandó lakásának - ha jogerős ítélet vagy gyámhatósági határozat másként nem rendelkezik - a szülők állandó lakását kell tekinteni, akkor is, ha a gyermek ideiglenesen máshol tartózkodik. (2) A tizenhatodik életévét betöltött gyermek a szülői házat vagy a szülők által kijelölt más tartózkodási helyet a gyámhatóság engedélyével a szülők beleegyezése nélkül is elhagyhatja, ha az fontos okból érdekében áll. (3) A szülőnek a gyermek végleges külföldre távozására vonatkozó nyilatkozatához a gyámhatóság jóváhagyása szükséges.

A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény
12. § (1) A külföldi, amennyiben nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik, a jogszabályban engedélyhez kötött munkavégzés vagy más jövedelemszerző tevékenység folytatása céljából csak tartózkodási vízummal utazhat be. (2) A tartózkodási vízum iránti kérelem - az (1) bekezdésben meghatározott célból - akkor teljesíthető, ha a külföldi a) munkavégzését az illetékes munkaügyi hatóság engedélyezte; c) a b) pont hatálya alá nem tartozó külföldi jövedelemszerző tevékenysége a Magyar Köztársaság számára gazdasági haszonnal jár, vagy tudományos, illetőleg kulturális értéket képvisel. (3) Nincs szükség munkavállalás vagy jövedelemszerző tevékenység folytatásához külön vízumra akkor, ha a külföldi családegyesítési célból rendelkezik tartózkodási vízummal vagy tartózkodási engedéllyel.
14. § (1) A magyar állampolgár, a tartózkodási, letelepedési vagy bevándorlási engedéllyel rendelkező, továbbá a menekültként elismert külföldi Magyarországon tartózkodó házastársa, kiskorú gyermeke és a házastárs kiskorú gyermeke (ideértve az örökbefogadott gyermeket is) a családi együttélés biztosítása érdekében - kérelmére - tartózkodási engedélyre jogosult, ha a) rendelkezik az e célra kiadott érvényes tartózkodási vízummal; b) megélhetése a Magyarországon tartózkodó házastárs, illetve kiskorú esetében a szülő jövedelméből vagy vagyonából, illetve saját vagyonából biztosított; c) rendelkezik teljes körű egészségbiztosítással vagy az egészségügyi ellátás igénybevételéhez megfelelő anyagi fedezettel; d) a családi együttéléshez megfelelő lakhatási feltétel biztosított; e) nem áll fenn törvényben meghatározott kizáró ok.

A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény végrehajtásáról szóló170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet
10. § Rendkívüli méltánylást érdemlő körülmény igazolása esetén a Magyarországon jogszerűen tartózkodó külföldi a tartózkodási vízum iránti kérelmét - a Hivatal kizárólagos hatáskörébe tartozó vízumkérelem kivételével - a tartózkodási helye szerint illetékes területi idegenrendészeti hatóság bírálja el. Rendkívüli méltánylást érdemlő körülmény különösen gyógykezelés vagy családi együttélés biztosítása.
11. § (1) A vízumkiadó hatóság a Tv. 9. §-a (1) bekezdésének d) pontjában meghatározott tartózkodási vízumba a tartózkodási célt bejegyzi. (3) Munkavállalás, illetve szezonális munkavállalás céljából akkor adható tartózkodási vízum, ha a külföldi érvényes munkavállalási engedély alapján munkavégzés céljából kíván Magyarországra utazni. (8) A családi együttélés biztosítása érdekében tartózkodási vízum a Tv. 4. §-ának (1) bekezdésében meghatározott feltételek megléte esetén a magyar állampolgár vagy a tartózkodási, letelepedési vagy bevándorlási engedéllyel rendelkező, továbbá a menekültként elismert külföldi házastársa, kiskorú gyermeke és a házastárs kiskorú gyermeke (ideértve az örökbefogadott gyermeket is) részére adható. A menekültként elismert külföldi családtagja részére a vízum a menekültügyi hatóság javaslata alapján adható ki. (9) A tartózkodási vízum a feltételek igazolása esetén kivételesen a (2)-(8) bekezdésekben meghatározottaktól eltérő egyéb célból is kiadható.

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmány 69. § (1) bekezdése értelmében a magyar állampolgárt nem lehet a Magyar Köztársaság területéről kiutasítani, vagyis állampolgári joga, hogy Magyarország területén éljen. Sajátos helyzet áll elő, ha a közös háztartásban élő családtagok nem mindegyike magyar állampolgár. Ilyen esetekben ugyanis, a külföldi állampolgárságú családtagok csak a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvényben (a továbbiakban: Itv.) meghatározott feltételek teljesítése esetén jogosultak a Magyar Köztársaság területére beutazni, illetve ott hosszabb-rövidebb ideig tartózkodni. 
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az Alkotmány idézett rendelkezésével összhangban a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.) 77. § (1) bekezdése előírja, hogy a „szülők saját háztartásukban kötelesek gondoskodni a kiskorú gyermekük állandó lakásáról”. Miután a kiskorú magyar állampolgárnak alkotmányos joga, hogy a Magyar Köztársaság területén állandó lakással rendelkezzék, így nyilvánvalóan joga van arra is, hogy az állandó lakóhelye az őt gondozó szülők háztartása legyen, hiszen a Csjt. 69/A. § (2) bekezdése szerint a „gyermeket gondozó szülő a tartást természetben, a különélő szülő elsősorban pénzben szolgáltatja”.
Az Itv. 14. § (1) bekezdése alapján a magyar állampolgár „Magyarországon tartózkodó házastársa, kiskorú gyermeke és a házastárs kiskorú gyermeke (ideértve az örökbefogadott gyermeket is) a családi együttélés biztosítása érdekében - kérelmére - tartózkodási engedélyre jogosult”. Vagyis az idézett jogszabályi rendelkezés értelmében a családegyesítés csak a nagykorú magyar állampolgárok külföldi családtagjai esetében engedélyezhető, hiszen többnyire csak a felnőtt korú személynek van házastársa, kiskorú gyermeke, illetve kiskorú gyermekkel rendelkező házastársa. 
Jogszabályi rendelkezés hiányában azonban a kiskorú magyar állampolgár külföldi állampolgárságú szülője nem hivatkozhat arra, hogy a gyermekével való családi együttélés céljából kíván a Magyar Köztársaság területén tartózkodni. Az említett jogi helyzet azzal a következménnyel jár, hogy amennyiben a kiskorú magyar állampolgár külföldi állampolgár szülője más jogcímen nem tud tartózkodási engedélyt szerezni, akkor – választása szerint – vagy a kiskorúval együtt elhagyja a Magyar Köztársaság területét, vagy a gyermekét hátrahagyva távozik az országból. A Csjt. 77. § (3) bekezdése értelmében a „szülőnek a gyermek végleges külföldre távozására vonatkozó nyilatkozatához a gyámhatóság jóváhagyása szükséges”. Más kérdés, hogy ilyen esetekben a külföldi állampolgár jelzi-e az illetékes magyar hatóságnak azt, hogy – egyéb lehetőség hiányában – a gyermekkel együtt kénytelen elhagyni az országot.
Az Alkotmánybíróság 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint az Alkotmány 67. § (1) bekezdésének rendelkezéséből „a tényleges családi gondoskodáshoz való jogosultság következik”. A családi gondoskodás a gyermek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges feltétel, amelynek biztosítása a kiskorú hozzátartozóinak, elsősorban a szüleinek alkotmányos kötelezettsége. A családi együttélést biztosító idegenrendészeti jogszabályok célja, hogy – az Alkotmány 69. § (1) bekezdésével, illetve a Csjt. 77. § (1) bekezdésével összhangban – az eltérő állampolgárságú családtagok, nevezetesen a házastársak, illetve kiskorú gyermekeik közös háztartásban élhessenek a Magyar Köztársaság területén. 
Az említett okból a külföldi szülőtől származó kiskorú magyar állampolgároknak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző hátrányos megkülönböztetését eredményezi, hogy az idegenrendészeti eljárásban a külföldi állampolgár nem hivatkozhat arra, hogy a gyermekével való családi együttélés céljából kíván a Magyar Köztársaság területén tartózkodni, továbbá veszélyezteti az Alkotmány 67. §-ában biztosított gyermeki jogok, valamint a magyar állampolgárokat az Alkotmány 69. § (1) bekezdése alapján megillető, az ország területén éléshez való jogainak érvényesülését. 
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése értelmében az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az említett okból az idegenrendészeti hatóságnak a családi együttélést érintő döntései mindaddig alkotmányosak, amíg a külföldi állampolgárságú szülőnek a Magyar Köztársaság területén való tartózkodását a kiskorú magyar állampolgár családi együttéléshez való alkotmányos jogát tiszteletben tartva korlátozza. Az Itv. 12. § (3) bekezdése értelmében - 2004. május 1-jétől kezdődően – a munkavállalás vagy jövedelemszerző tevékenység folytatásához nincs szükség külön vízumra akkor, „ha a külföldi családegyesítési célból rendelkezik tartózkodási vízummal vagy tartózkodási engedéllyel”. Az idézett jogszabályi rendelkezés alapján nincs jogszabályi akadálya annak, hogy kiskorú magyar állampolgár családegyesítési célú vízummal rendelkező szülője a gyermek magyarországi eltartásáról gondoskodjék. 

Javaslat
Figyelemmel arra, hogy a vizsgálatom során feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság a vonatkozó jogszabály hiányosságára vezethető vissza, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában biztosított jogkörömben eljárva javaslom, a belügyminiszternek és az igazságügy-miniszternek, hogy közösen kezdeményezzék a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény 14. §-ának olyan tartalmú kiegészítését, hogy az idegenrendészeti hatóság a kiskorú magyar állampolgár külföldi állampolgárságú szülőének a Magyar Köztársaság területén való tartózkodását a gyermekkel való családi együttélés céljából is engedélyezhesse.

Budapest, 2004. december 14.

Takács Albert sk.