Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5843/2003. sz. ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindítása
A hajdúnánási Nánási Oláh Mihály Általános Iskola és Szakiskola (a továbbiakban: NOM) igazgatója 2003. december 1–jén azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert az iskolát fenntartó önkormányzat megszünteti az iskolát, és az érintett szülők – aláírásukkal is megerősített tiltakozásuk szerint – úgy ítélték meg, hogy ezzel a lépéssel sérülnek a fogyatékos gyermekek jogai és veszélybe kerül esélyegyenlőségük biztosítása. Az iskola ugyanis a fogyatékos, sajátos nevelési igényű tanulók integrált oktatásával lehetővé tette számukra a többségi társadalom életében való részvételt, ez az előny pedig a szegregált oktatásba való átirányítással megszűnik. Hivatkoztak arra is, hogy az iskolában számos hátrányos helyzetű, közöttük roma tanuló is jár, akiknek a felzárkóztatását, társadalmi integrációját az iskola a városban egyedülálló intézményként vállalta.
A panasz beérkezése után – mivel az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságra utalt, és az igazgató szerint a képviselő–testület már 2003. december 8–án véglegesen dönt az intézmény megszüntetéséről – rövid úton eljuttattam a polgármesteri hivatalhoz és az igazgatóhoz két korábbi iskolabezárási ügyben kiadott vizsgálati jelentésemet (OBH 1408/2003., 3225/2003.), amelyekből megismerhető volt, hogy mire terjed ki a hatásköröm, továbbá az is, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggésben eddig felmerült problémákban milyen álláspontot képviseltem. Úgy ítéltem meg, ezzel a soron kívüli tájékoztatással esetleg megelőzhetem azt, hogy a képviselő–testület alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot előidéző döntést hozzon. (Utóbb kiderült, hogy a képviselő–testület december 15–i határozata csak a megszüntetés szándékáról szólt.) 2003. december 17–i megkeresésemben tájékoztattam a polgármestert a panaszról és arról, hogy az ügyben vizsgálatot indítottam, valamint tájékoztatást és az iratok megküldését kértem tőle. Egyidejűleg megkerestem az önkormányzat törvényességi ellenőrzését ellátó Hajdú–Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét is. Miután a polgármester válaszából megtudtam, hogy az igazgató az Oktatási Minisztériumtól is kért állásfoglalást, továbbá hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az ugyanebben a kérdésben hozzá írt beadványt az esélyegyenlőségi miniszterhez tette át, mindkét minisztertől tájékoztatást kértem az üggyel kapcsolatban. E megkeresésekre érkezett válaszok, iratok szerint ismertetem a tényállást. 

A megállapított tényállás
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) 88. § (1) bekezdése szerint 2000. évben elkészült Hajdúnánás város 2000–2005. évi települési, önkormányzati közoktatás–feladatellátási intézményhálózat működtetési és fejlesztési terve. Ennek 7–8. oldalán található olyan megfogalmazás, amely egy általános iskola bezárását vetíti előre. Ez lehet akár a NOM, akár a Bocskai Általános Iskola, mert mindkettő beiskolázási gondokkal küzd. A 2003/2004. tanévre történő beiskolázási adatok, a tanulói létszám csökkenése felvetette egy szakértői vizsgálat szükségességét, melyben érintett a város valamennyi általános iskolája. A közoktatási szakértő által elkészített vizsgálati anyagot a képviselő–testület 2003. november 13–án tárgyalta meg. A szakértő megállapítása szerint a tanulók létszáma jelentősen csökken, 2007–ig mintegy 500 fővel. A testület a 233/2003. (XI. 13.) sz. képviselő–testületi határozatával a testületi döntést előkészítő munka elvégzésére – a szakértő által felvázolt, több iskolát is érintő racionalizálási lehetőségek további vizsgálatával – a Művelődési, Oktatási és Sportbizottságot bízta meg. A bizottság november 18–án kezdte meg munkáját, négy rendkívüli és egy rendes ülést tartott. December 15–én terjesztette a képviselő–testület elé javaslatát az oktatási intézmények racionalizálása érdekében szükséges döntésekre. Az előterjesztéshez csatolták, illetőleg kiosztották az érintett oktatási intézmények alkalmazotti közösségeinek, szülői testületeinek, diákönkormányzatainak véleményét. Az átszervezési elképzelésekről a polgármester és a bizottság elnöke szülői értekezleten adott tájékoztatást. A képviselő–testület átszervezési szándékát a 258/2003. (XII.15.) sz. határozatában fogalmazta meg, amely szerint a NOM–ban a normál általános iskolai képzést 2004. szeptember 1–jétől meg kívánja szüntetni, a tanulók elhelyezését a meglévő iskolai körzetek módosításával, szabad iskolaválasztással oldaná meg. Az iskola további részei a Csiha Győző Közép– és Szakképző Iskolához kerülnek integrálásra a következők szerint. Az ép értelmű tanulók 9., 10. osztálya és szakiskolai osztálya integrálódik a Csiha Győző Közép– és Szakképző Iskola képzési rendszerébe; a sajátos nevelési igényű gyermekek 1–10. évfolyamú és speciális szakiskolai képzése a szakmai önállóságát megtartva, az iskola volt Baross utcai épületében kerül elhelyezésre, és a Csiha Győző Közép– és Szakképző Iskolával egy gazdasági egységet alkotva működik tovább. 
Egyidejűleg egy másik iskola (Makláry Lajos Általános, Művészeti Iskola és Gimnázium) tagiskolájának megszüntetési szándékáról is döntött a képviselő–testület.
A téli szünet után a NOM–ban a város általános iskoláinak igazgatói és pedagógusai szülői értekezleten adtak tájékoztatást arról, hogy milyen számban tudnak tanulókat befogadni és mi a képzési kínálatuk. Lehetőséget ajánlottak a tájékozódásra nyílt nap keretében is. Ezután a NOM–ba járó valamennyi tanuló szülőjének írásos tájékoztatást küldött az önkormányzat arról, hogy az intézményben különböző képzésben részesülő tanulók ellátása a testületi döntés nyomán várhatóan hogyan alakul. Kérték a szülők nyilatkozatát arról, hogy 2004. szeptember 1–jétől gyermeküket melyik iskolába kívánják járatni. A szülők nyilatkozatait figyelembe véve az iskolai körzetek kijelölése és a beíratások azóta megtörténtek.
A polgármester megkeresésemre a következőkkel indokolta, hogy miért éppen erre az iskolára esett a képviselő–testület választása. A NOM körzetéből nagyon sok gyermek (300) más iskolát választott, a NOM–ba járó 199 általános iskolás tanuló elhelyezése nem okoz gondot a város többi iskoláiban. A körzetben lakó tanköteles korba lépő gyermekek az utóbbi négy évben egyre csökkenő számban iratkoztak be ebbe az iskolába. Az iskola átszervezésével felszabaduló tantermek lehetővé teszik, hogy a szomszédos Csiha Győző iskolában megszűnjön a kétműszakos tanítás. Emellett a NOM enyhe fokban értelmi fogyatékos tanulói a jelenleginél jobb, mozgásukat tekintve előnyösebb körülmények közé kerülnek (nem kell ingázniuk mostani helyük, a tagiskola és az anyaiskola között, mert teljes foglalkoztatásuk megoldható lesz az anyaiskola épületében). Ily módon tehát a tanulók szempontjából az átszervezés előnyös lesz. Azoknak a sajátos nevelési igényű tanulóknak, akiknek az integrált oktatása javasolt, azt a többi iskolában is biztosítani fogják. (Az iskolában eddig ez az integráció 13–15 főt érintett.) A NOM–ba járó szociálisan hátrányos helyzetű és roma tanulók integrált oktatása a többi városi intézményben szintén megvalósul. A képviselő–testület decemberi ülésén sokoldalúan, részletesen és az iskola igazgatójának aktív részvételével megtárgyalta, elemezte az átszervezés okait, feltételeit és következményeit.
A Hajdú–Bihar Megyei Önkormányzat szakvéleményében úgy nyilatkozott, hogy a tervezett szervezeti átalakítás nem ellentétes a megyei közoktatási, fejlesztési terv általános célkitűzéseivel. Miután az iskola szakiskolai részében az oktatás mezőgazdasági szakmai csoportban is folyik, véleményt kértek a Hajdú–Bihar Megyei Agrár Kamarától is, amely a változtatással egyetértett.
A Hajdú–Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal a képviselő–testület döntését és eljárását a 2004. februári állapot szerint jogszerűnek minősítette. 

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye és az ebből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az ifjúság védelemhez való joga: Alkotmány 16. § "A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
A nevelés megválasztásának joga: Alkotmány 67. § „(1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.”
Az esélyegyenlőség elve: Alkotmány 70/A. § „(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
A művelődéshez való jog: Alkotmány 70/F. § „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép– és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

Az alkalmazott jogszabályok
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.).
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) kiemelten a 4. § (7) bek., 66. § (2) bek., 88. §, 89. §, 102. §, 121. § (1) bek. 3., 14., 22., 29. pontja.
A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fet.).

A vizsgálat megállapításai
1. Az állampolgári jogok korábban hivatalban volt országgyűlési biztosa több esetben vizsgált iskolabezárás miatt érkezett panaszt, és magam is foglalkoztam ilyen üggyel. Ennek során megállapítottuk, hogy a művelődéshez való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását az önkormányzatok útján valósítja meg azáltal, hogy biztosítja – többek között – az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. Az önkormányzat mint fenntartó – a jogszabályok keretei között – nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. A közszolgáltatás megvalósítására hozott döntéseit az országgyűlési biztos is kizárólag törvényességi és alkotmányossági okból vizsgálhatja felül, célszerűségi szempontból felülbírálni azokat egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga. Az országosan tapasztalható oktatási–nevelési intézmény átszervezés, összevonás vagy megszüntetés gazdasági és demográfiai okok természetes következménye, és önmagában nem tekinthető jogellenes magatartásnak egy intézmény megszüntetése, ha az alapító betartja az arra vonatkozó garanciális szabályokat. (OBH 3279/2000., 6231/2000., 2547/2001.) 
Egy település lakossága számára a gyermekek oktatási feltételei kiemelkedő fontosságúak, ugyanakkor a körülmények változása, a folyamatos szolgáltatás miatt az intézményrendszer megváltoztatása, szűkítése olykor elkerülhetetlen. Ez pedig az érintettek körében (az intézmény dolgozói, tanulói és szüleik) bizonyos sérelmet mindig okoz. A szülők és gyermekek jogainak védelmét ebben az esetben egyrészt egy kötelező eljárási szabály, a véleményük beszerzése jelenti, másrészt az a törvényi követelmény, hogy az oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon kell gondoskodni olymódon, hogy annak igénybevétele a tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet (Kt. 88. § (6) bek.).
2. A település közoktatási intézményrendszerének meghatározása és fenntartása az önkormányzat, a képviselő–testület joga és felelőssége, és ennek során valamennyi tanuló oktatására, nevelésére tekintettel kell lennie. Az e körben hozott döntések éppen ezért sokoldalú vizsgálat eredményeként alakulnak ki, végrehajtásuk összetett feladat (a tanulók, pedagógusok, alkalmazottak elhelyezése, épület hasznosítása). Az ombudsmannak nem feladata, és joga sincs hozzá, hogy megítélje, melyik az optimális döntés. (Miért azt az iskolát szüntetik meg, amely teljes kihasználtsággal, gazdaságosan működik, és nem a másikat?) Ezzel szemben azt vizsgálja, hogy az adott, panaszolt megoldás a tanulók és szüleik számára milyen következménnyel jár, az megfelel–e az alkotmányos követelményeknek, az új helyzetben érvényesülnek–e az állampolgári jogok.
A Kt. módosítása (2003: LXI. tv.) nyomán a törvény 4. §–ának (7) bekezdése összefoglalóan is rögzíti azokat az alapvető elveket, amelyek az intézményfenntartó önkormányzatok számára is irányadók a számos körülmény mérlegelését kívánó döntéseikhez. A gyermek mindenekfelett álló érdekét kell figyelembe venni, ami azt jelenti, hogy az oktatási szolgáltatás megfelelő színvonalú legyen, igénybevétele ne jelentsen aránytalan terhet, de tekintettel kell lenni a többi tanuló érdekeire és a rendelkezésre álló lehetőségekre is.
Az előbbiekben felsorolt alkotmányos jogok érvényesítésében, a társadalmi, egészségügyi körülményekből eredő, a gyermekeknél jelentkező hátrányok csökkentésében fontos szerepük van az anyagi feltételeknek. Ezek leginkább a meglévő eszközök, források jobb felhasználásával javíthatók. E kérdésről a szakértői vélemény a következőket írja: A normatív támogatás jelenlegi rendszerében a költségcsökkentő tényezők az egész településre pozitívan hatnak még abban az esetben is, ha ez kisebb hátrányokkal jár egy kisebb csoport esetében. A későbbiekben a többi iskola anyagi feltételei javulhatnak – ezzel együtt a gyermekek ellátása is –, aminek részesei lesznek a megszüntetett iskola tanulói. Ezzel a megállapítással egyetértek. 
3. A közoktatási szakértő véleménye részletesen ismerteti, hogy milyen szakmai feltételek állnak rendelkezésre a változás után. Érdemi változás lényegében csak a normál általános iskolai képzésben részesülő gyermekek (199 tanuló) esetén van, akik a város más iskoláiba kerülnek. E vonatkozásban a szakértő megállapítja: a törvényi szakmai feltételek valamennyi iskolában azonos színvonalon, az előírásoknak megfelelően biztosítottak, illetve a többi iskola sok esetben bővebb kínálattal is bír. Ez előny a tanulók számára, mely a képességeiknek megfelelő választási lehetőséget nyújt. Az esetleg eltérő helyi tantervi követelmények esetében a felzárkóztatást, az esetleges hiánypótlást biztosítani kell. A szóban forgó iskolamegszüntetés miatt kialakuló új helyzetben az aránytalan teher sem állapítható meg, hiszen a város bármely iskolája a felvételi körzetében legfeljebb 20 perc alatt gyalogosan elérhető. Az új körzetek kijelölésekor a szülők iskolaválasztására tekintettel voltak.
A 9., 10. osztály és szakiskolai osztály helyzete – a szervezeti keret módosulásán kívül –lényegében nem változik. 
4. A vizsgált esetben kiemelt szempont a sajátos nevelési igényű (fogyatékos) gyermekek jogainak védelme, esélyegyenlőségük elősegítése. A Fet. szerint a fogyatékos személy joga, hogy állapotának megfelelően és életkorától függően iskolai nevelésben és oktatásban, fejlesztő felkészítésben vegyen részt a Kt.-ben meghatározottak szerint. A Kt., és a tárgyra vonatkozó miniszteri rendelet (14/1994. (VI.24.) MKM r.) az ezzel kapcsolatos állami, önkormányzati kötelezettséget részletesen szabályozza. Ennek lényege, hogy a szakértői és rehabilitációs bizottság döntése szerint kell a tanulókat képezni. A fogyatékos tanulók helyzetét a tervezett változás nem érinti hátrányosan, jobb körülmények közé kerülnek. Ez a tagozat szakmai önállóságát az új anyaiskolához csatolva megőrzi, a tanulócsoportok eddigi pedagógusaikkal együtt maradnak. A döntést előkészítő két szakértői anyag behatóan foglalkozik a sajátos nevelési igényű tanulók képzésének helyzetével. A szakértő sem jutott arra a következtetésre, hogy a tervezett átszervezés számukra sérelmes lenne. Az integrált oktatásra javasolt tanulók ellátását (habilitáció, rehabilitáció) is a jogszabályi előírásoknak megfelelően rendezik. Az Oktatási Minisztérium e tárgyban kialakított véleménye, hogy: A sajátos nevelési igényű gyermek csak a szakértői bizottság véleményével ellentétesen nem helyezhető át más iskolába. Az esélyegyenlőségi tárca nélküli miniszter válasza pedig ugyanazokat a követelményeket sorolja fel a tervezett iskolaátszervezés tekintetében, mint amelyeket a szakértő is vizsgált. 
A NOM–ban tanuló hátrányos helyzetű és roma tanulók integrált oktatásával kapcsolatban utalok arra, hogy a közoktatási szakértő megállapítása szerint: a fenntartó önkormányzat többi intézménye adottságaival, szakmai szolgáltatásaival a tanulók részére az iskolában megkezdett képességfejlesztést, tehetséggondozást, felzárkóztatást és személyiségfejlesztést folytatni tudja. Így tehát az esélyegyenlőség segítése, a hátrányos helyzetű tanulók integrációja megvalósulhat az új viszonyok között is. A tanulók új iskoláinak, pedagógusainak azonban különös gondot kell fordítaniuk a hozzájuk átiratkozott gyermekek befogadására. A NOM diák-önkormányzati gyűlésén elhangzottakból ugyanis egyértelmű, hogy tartanak az elutasítástól, az új környezet reagálásától. 
5. A Kt.-ben előírt véleményeket a döntés előkészítése során kikérték, azok a testület elé kerültek. A szülőkkel, az intézmények alkalmazottaival a polgármester és a bizottság elnöke ismertette a tervezett változást. A diákönkormányzat ülésén azonban a fenntartó nem képviseltette magát. Az ifjúság érdekeinek védelme, a tanulók tájékozódáshoz való joga (Kt. 11. § (1) bek.) maradéktalan megvalósulásához erre szükség lett volna, azért hogy a diákönkormányzat ülésén elhangzott számos kérdésre valaki (a fenntartó vagy az intézmény vezetése) válaszoljon. Az ülésről készült jegyzőkönyv szerint ez elmaradt. A demokratikus jogállamisághoz hozzátartozik, hogy egy törvényben szabályozott véleményezési fórumon elhangzottakra érdemi reagálás legyen. Fiatalok esetében pedig ez különösen fontos, mert az alkotmányos jogokat értően, felelősen gyakorló polgárrá válásukban ennek nagy szerepe van. (A válaszadás szükséges függetlenül attól, hogy az adott kérdésben mi az intézmény vezetésének az álláspontja.)
Összefoglalva: A hajdúnánási Nánási Oláh Mihály Általános Iskola és Szakiskola megszüntetésével kapcsolatban alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felhívom azonban a polgármester figyelmét arra, hogy a jövőben törekedjenek a tanulók jobb tájékoztatásával a véleménynyilvánítás jogát érintő, említett hiányosság elkerülésére. 

Budapest, 2004.június 4.

Takács Albert sk.